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Tema 4: Los “principios estructurales” del Estado.
1. La constitucionalización del “Estado social y democrático de Derecho:
1.1 EL CONCEPTO DE ESTADO DE DERECHO Y SUS RASGOS MÁS
SIGNIFICATIVOS.
La expresión “Estado de Derecho” declara aspirar a consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.
Los rasgos esenciales del Estado de Derecho han recibido habitualmente una sistematización que difiere tan sólo en algunos puntos no esenciales a la finalmente expresadas por Elías Díaz, considerando como tales: a) El imperio de la ley: ley como expresión de la voluntad general; b) Separación de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial: c) Legalidad de la administración, regulación por la ley y control judicial; d) Derechos y libertades fundamentales: garantía jurídico-formal y realización material.
Al objeto de poder detallar al máximo las manifestaciones del Estado de Derecho en nuestras Constitución, se podrían considerar como tales:
a. La sujeción de los poderes públicos a la Constitución y al ordenamiento jurídico.
En definitiva, la vinculación de los diferentes poderes del Estado a la ley, el principio de legalidad, significa la sujeción del Estado a la ley elaborada por la representación popular asentada en el Parlamento. No obstante, esta vinculación a la ley queda afectada por “el concreto esquema de poderes consagrado en cada espacio político, lo que da lugar a que no exista una versión única del principio de legalidad, sino tantas como tipos de sistemas estructurales existen.
En nuestra Constitución es el según sistema el que se incorpora, como lo acreditan los siguientes rasgos:
1) El sistema político se apoya en un “legitimidad monista”, en tanto que la soberanía reside en el pueblo español y son las Cortes quienes lo representan.
2) El sometimiento al Derecho por parte de los poderes públicos es pleno e inequívoco. Si embargo, en la actualidad el origen parlamentario de la ley ha ido en detrimento de su origen gubernamental, mediante el mecanismo de la legislación de urgencia. La propia ley se encuentra sujeta a un sistema de controles, el más importante el control de constitucionalidad por par del Tribunal Constitucional, que implica la posibilidad de declarar nula cualquier ley o disposición.
3) El reconocimiento de la plenitud de subordinación del juez.
4) La previsión expresa contenida en el artículo 103.1 de “sometimiento pleno a la ley y al derecho” para el Gobierno y la Administración.
5) Pero, a su vez, la ley se encuentra subordinada a la Constitución y a los valores en ella enunciados, en los que se define como “principio de constitucionalidad”. Pese a todo, aunque nuestra Constitución recoge claramente este principio no lo menciona expresamente.
6) Esta cadena de subordinación tiende a hacerse efectiva a través del establecimiento de las oportunas instancias jurisdiccionales.
Por último, el artículo 9.3 considera como principio de desarrollo concreto del principio de “imperio de la ley”, además del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad, los siguientes:
- El principio de jerarquía normativa.
- El principio de publicidad e las normas, ya recogido en el artículo 1 del Código Civil.
- El principio de irretroactividad, tanto de las disposiciones sancionadoras no favorables como las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
- El principio de seguridad jurídica.
- El principio de responsabilidad y la interdicción de arbitrariedad de todos los poderes públicos.
Por último, los poderes públicos son responsables constitucionalmente de sus actuaciones. En tales casos tienen la obligación de repararlos.
b. (^) El reconocimiento de los derechos fundamentales y libertades públicas.
c. La separación de poderes.
d. La existencia de una justicia constitucional.
e. La remoción de aquellos obstáculos que impiden el entendimiento de la igualdad no tan sólo en un sentido formal, sino también sustancial.
1.2. EL CONCEPTO DE “ESTADO SOCIAL DE DERECHO” Y SUS
CONTENIDOS.
La cláusula del Estado Social de Derecho implica una actuación positiva de los poderes públicos en el sentido de lo dispuesto en el artículo 9.2, así como una función legitimadora de los medios de defensa adoptados por los grupos u estratos de la población socialmente dependientes. Desarrollos de esta consideración del Estado como “social” a lo largo del articulado de la Constitución serían los siguientes:
- El entendimiento de la idea de igualdad como algo más que meramente formal.
“La clave de la condición fundamental de la igualdad en nuestro ordenamiento jurídico” ha pasado a estar en el artículo 9.2. A este nivel, no es tan sólo “complemento” material del principio de igualdad jurídica, sino que su alcance llega a impulsar y servir de soporte a una interpretación alternativa de propósitos muy diversos que adquieren nuevo sentido desde la perspectiva transformadora del artículo 9.2. No se ha de olvidar que el contenido de este artículo puede entrar en contradicción con otros preceptos constitucionales. Toda una serie de preceptos podrían proporcionar la interpretación de que el artículo 9.2, al estar incluido en el Título Preliminar, formaría parte del “bloque constitucional”.
- Existencia de una “regulación constitucional del proceso económico y del estatuto de sus principales protagonistas”, fundamentalmente contenido en el Título VII, pero también en diversos artículos del Título I, entre los cuales han de mencionarse:
a) La constitucionalización realizada por el artículo 38 de la “libertad de empresa en el marco de la economía de mercado”.
Sánchez Agesta deduce del análisis del valor del término democracia la posibilidad de considerarlo como un “principio de estructura” o como una mera “norma de convivencia”.
Considerada como “principio de estructura”, la democracia se encuentra vinculada a otro término que aparece con reiteración a lo largo de la Constitución, la participación. Sería consecuencia de la afirmación del artículo 1.2 que atribuye la soberanía nacional al pueblo español, del que emanan lo poderes del Estado. Las fórmulas de participación directa sólo están muy nítidamente previstas.
Entendida como “noma de convivencia” no sólo significa una estructura de participación sino, además, toda otra serie de principios que son su complemento, como la libertad de discusión, de expresión de difusión de pensamiento, idea y opiniones y el principio de igualdad.
En sentido similar a las afirmaciones teóricas generales sistematizadas por Elías Díaz, desde el punto de vista de otro autores la perspectiva del Estado democrático de Derecho supone un nuevo estadio, que es, en el proceso de transformación que experimenta el Estado contemporáneo, necesariamente, la socialización de los medios de producción, la autogestión social en todos sus niveles y el paso de la representación política a la participación política. Álvarez Conde considera necesario hablar de presupuestos, entre los cuales se encuentran todos los enumerados al hablar del Estado social de Derecho.
En sentido totalmente contrario, Garrorena entiende que “el artículo 1 no constitucionaliza, ni podrá constitucionalizar”, la sucesión del “Estado social de Derecho” por un tipo históricamente posterior y superior del Estado, y, concretamente, por el “Estado democrático de Derecho”, entendido como “la réplica institucional de una concepción socialista y solidaria de la democracia”.
García Cotarelo señala que el Estado de Derecho, en tanto que reacciona frente al absolutismo, configura un modelo de Estado previo, propio de la burguesía, mientras el Estado social de Derecho supone la introducción de correcciones en Europa. La fórmula de Estado social y democrático de Derecho no tiene perfiles nítidos, de ahí sus dificultades de articulación en la práctica concreta de nuestra Constitución y en cualquier otro texto similar.
De las dificultades de interpretación eran perfectamente conscientes quienes redactaron la Constitución.
Evidentemente, tanto el Senador Sánchez Agesta como el Senador Ollero eran conscientes de ellos, pero no sólo eran conscientes del significado de los términos empleados, sino también de su trascendencia.
Par el Senador Ollero la expresión “Estado democrático de Derecho” condensa y culmina un proceso histórico-real con amplia cobertura doctrinal. Las etapa de ese proceso son: primera, Estado liberal de Derecho; segunda, Estado social de Derecho; y tercera, Estado democrático de Derecho; de tal modo que cada una se inserta en la siguiente en forma superadora y progresiva.
Sin embargo, el Senador Sánchez Agesta consideraba que el sentido Estado social tiene hoy una interpretación oficial en un Estado que se preocupa de una justa y equitativa distribución de los bienes dentro de la Comunidad.
1.4. EL “ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO” EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978.
A partir de los años cuarenta las Constituciones occidentales han definido el Estado a través de una cadena de adjetivos que, en cuanto referidos concretamente a una misma realidad estatal y fuertemente trabados entre sí, hay que presumir que queden imbricados en una fórmula de sentido unitario”.
En nuestra Constitución, la expresión, pasa a pertenecen a un orden cualitativo distinto, en tanto que todos ellos se encuentran fuertemente integrados en la unidad que entre todos ellos componen. En consecuencia, es posible una interpretación integral, susceptible de plantearse a un doble nivel: a) el de la interacción entre los diversos elementos que integran sintéticamente aquella unidad, adquiriendo cada uno, en su relación con los otros dos, matices y posibilidades que jamás hubiera tenido en solitario; b) el nivel de identificación del estadio al que corresponde al modelo de constitucionalización por nuestra Ley fundamental.
Para García Cotarelo, en definitiva, produce un Estado donde tan sólo existe una redistribución más racional de la plusvalía entre los distintos sectores burgueses, monopolistas o no, al tiempo que mantiene la tasa de explotación a un alto nivel y repercute sobre la colectividad las costas de renovación tecnológicas que luego se privatizan en el caso de ser rentables, esto es, en casa de incrementar la productividad del trabajo, pasando a integrarse en un mercado en el que impera a dualidad de valores y la formación de los precios por la ley de la oferta y la demanda.
La neutralidad económica es complementaria con la idea de que el contenido del Estado social y democrático de Derecho se agota en la garantía pública de unos derechos económicos y sociales que vienen a paliar las injusticias más flagrantes de un orden capitalista.
- La Monarquía parlamentaria como “forma política del Estado español”:
El artículo 1.3 CE dispone: “La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”. La mayor parte de la doctrina ha criticado la consideración de la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado, ya que con esta definición parecen yuxtaponerse, desde una determinada perspectiva doctrinal, las formas de Estado, las formas de gobierno y los sistemas de gobierno.
2.1. LAS FORMAS HISTÓRICAS DE LA MONARQUÍA.
La Monarquía ha desempeñado un papel trascendental en el proceso de formación del Estado moderno. Además, ha presentado diversas formas históricas que se pueden agrupar en las siguientes:
a. (^) La Monarquía absoluta supone que el Rey realiza todas las funciones públicas principales del Estado. El Soberano se identifica con el Estado. Todo el poder se concentra en sus manos, pese a la existencia de algunos límites al respecto. Implica que la soberanía reside en el Monarca. En este tipo de Monarquía el que conduce a la aparición del Estado moderno, pudiendo afirmarse que subsiste, con sus naturales transformaciones, en nuestro país hasta la instauración del régimen constitucional.
b. La Monarquía limitada. Esta forma histórica supone que el Monarca se va desprendiendo de una serie de poderes y atribuciones. Sin embargo, continúa conservando todos aquellos que no han sido atribuidos expresamente a otros órganos. El
- Hay que destacar la existencia de gobiernos de mayoría absoluta desde 1982 a 1993 y desde 2000 a 2004.
- (^) Hemos de partir de la existencia de gobiernos minoritarios, especialmente a partir de 1993, con la excepción de la mayoría absoluta de 200 a 2004, que logran mantenerse en el poder por diversas razones.
Con ello, la estabilidad gubernamental puede no ser más que aparente. Antes esta situación se plantea la cuestión de cuál es el papel atribuido al Monarca en un sistema parlamentario, hay que partir de dos principios fundamentales:
- Todas las funciones del Rey deben ser consideradas como actos debidos.
- En aquellos supuestos en que pudiera existir una cierta discrecionalidad se hace necesario que el Monarca tenga en cuenta las prácticas parlamentarias y que la solución le sea ofrecida por las distintas fuerzas políticas.
Todo ello supone que el Rey debe situarse al margen de la lucha partidista no debiendo utilizarse su figura en aras de una determinada opción política. Si el Rey es el Jefe del Estado, su actuación, pública o privada, no puede sustraerse a estos juicios de opinión, los cuales deben coadyuvar a la consolidación de la Monarquía.
- El Estado autonómico:
3.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS INMEDIATOS Y ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN.
1. La estructura del Estado en el siglo XIX y principios del XX.
El Estado español contemporáneo que se va formando a lo largo del siglo XIX y XX presenta una rígida estructura centralizada. Los intentos más significativos de formas de descentralización se produjeron en los breves períodos en los que se consiguió incidir democráticamente n el oligárquico sistema político español.
La Constitución de Cádiz intenta implantar el Estado liberal y reconoce competencias a los entes locales pero esto entes son sometidos a un rígido control del Gobierno y es en este período cuando se consolida el centralismo. Llegará la crisis de la monarquía constitucional con abdicación de Amadeo de Saboya que desembocará en la proclamación de la I República.
Bajo este primer y brevísimo período republicano se presenta un proyecto de Constitución federal. Expresa la necesidad democrática de una más profunda descentralización. Un Parlamento bicameral con un Senado federal, con cuatro representantes de cada uno de los Estados elegidos directamente por la población y un Presidente de la Federación con poder de relación para mantener la unión y equilibrio entre los Estados. Pero el movimiento cantonalista provocó el golpe de Estado del General Pavía y la instauración de una república autoritaria y centralista que preparó el camino a la Monarquía.
La Restauración de la Monarquía con la Constitución de 1876 significó el rechazo a las aspiraciones democráticas y descentralizadoras. Esta regionalización era insuficiente pero, aún así, fue eliminada por la Dictadura de Primo de Rivera.
2. El Estado integral de la II República.
La constitución de 1931 influencia a la de 1978, sobretodo en la estructura regional. En la II República se pasa de un Estado centralizado a un estado autonómico, si bien no se trata de un reforma estatal en baso a unas CA. No se delimitaron regiones autónomas, porque no iba a hacer falta. Cualquier región podía acceder a la autonomía mientras que el resto se mantendría en una estructura unitaria algo más centralizada.
3.2. LA “DESCONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO”.
1. El Estado Autonómico.
Origen: con el régimen franquista se eliminan todas las autonomías existentes, por considerar que destruían la unidad de España, y se establece un sistema centralizado. Con la ley para la Reforma Política se retoma el diálogo autonómico, pero se teme que la presión por conseguir dicha descentralización perjudicase al largo proceso constitucional. Se decide establecer unas “preautonomías” en Cataluña y País Vasco cuyo poder es limitado, pero permitirá una primera toma de contacto con este sistema lo que obliga a plantearse ya unas ciertas cuestiones como la lengua, la bandera…
2. Proceso constituyente.
Se desea llevar a cabo una reforma general y gradual de la estructura estatal. En un principio se establece una única vía de acceso a la autonomía, para lo que la diversidad de cada territorio era vital. Dicha diversidad sería clave también a la hora de negociar los estatutos. Pero surge un temor de negociar todos los Estatutos de autonomía y de que todas las CA reclamen lo mismo que las nacionalidades, por lo que se opta por establecer una nueva vía de acceso a la autonomía que requería la aprobación de sus estatutos en Cortes.
3. Los principios del estado autonómico de la Constitución.
- Autonomía: la referencia a las “nacionalidades” no significa reconocimiento de soberanía, sino que España está compuesta por diferentes pueblos históricamente formados. El TC aclaró que la autonomía es un poder limitado. Se ha requerido ver en esta autonomía un federalismo inexistente, como queda claro en la constitución. Además, al final lo que importa es el grado de poder político, no la distribución territorial. Tampoco se reconoce el derecho de autodeterminación.
- Unidad: la autonomía sólo adquiere un verdadero sentido dentro de la unidad nacional. Este principio de unidad debe ser asumido por los órganos centrales del Estado, con una coordinación entre las autonomías.
- Una única soberanía: la soberanía reside, pues, de modo exclusivo, originario e indivisible en el pueblo español, lo que imposibilita cualquier “derecho” a la autodeterminación, porque la autonomía no es soberanía. La soberanía se ejerce, no solamente a través de los órganos centrales, también por los órganos autonómicos.
- Homogeneidad de instituciones autonómicas: debe existir homogeneidad en las instituciones de autogobierno pero que puede permitir variaciones en su funcionamiento y denominación. Todas las Comunidades Autónomas tienen un parlamento, un Consejo de Gobierno y un Presidente.
- Igualdad de derechos en territorio estatal: las actuaciones de las CA no puede modificar la posición jurídica fundamental que la Constitución otorga a los ciudadanos, a menos que se base en una competencia autonómica.
- Unidad de mercado: las CA no pueden crear obstáculos a la libe circulación de bienes cuando ejerzan sus competencias, sean cuales sean.
