¡Descarga constitucional 1 y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
Tema 7: Leyes y Tratado Internacionales.
1. El concepto de ley y su posición en el ordenamiento jurídico.
La supremacía de la Constitución sobre la ley ha ido acompañada también de la previsión de una diversidad de tipos legales que convierten en una operación difícil la formulación de un concepto unitario de ley.
El pluralismo de los tipos legales, la determinación de límites a los mismos, la sujeción al orden constitucional, en suma, no son sino la plasmación jurídica de una sociedad plural, cuyo poder normativo se expresa también por medio de una diversidad de cauces, lo cual no impide la consideración de aquellos elementos que son comunes a todas las normas con rango de ley. Existe un concepto de ley que no es unitario en el sentido de impedir pluralismo, pero que si puede serlo en sentido de articular el pluralismo.
El elemento político del concepto de ley debe situarse en la relación entre ley y Constitución, y en el significado democrático de la Constitución respecto de la ley. Existe un orden formal y otro material. El material consiste en la vinculación del legislador al contenido material de la Constitución, además obliga a conciliar esa expresión con el respeto a los derechos de la minoría tal y como la propia Constitución entiende jurídicamente esos derechos.
Los derechos de las minorías se manifiestan en la definición de un ámbito material de protección jurídica y también en la habilitación de cauces participativos que hagan posible la expresión de las minorías. Se asegura la condición democrática del proceso mismo.
Esa participación es ya evidente en la propia estructuración territorial del Estado, donde la apertura hacia la conformación del Estado autonómico implica la primera quiebra del concepto tradicional de ley y es la más importante. La más importante porque conlleva la proliferación de tipos normativos y la pluralidad de órganos productores. Pueden definir políticas contradictorias con las que expresa el legislativo central.
La participación se refleja, en primer lugar, con la previsión de reserva de ley. En segundo lugar, con la determinación de procedimientos legislativos especiales. En tercer lugar, con la fijación de límites específicos a las posibilidades normativas gubernamentales de rango legal y con la atribución a los órganos parlamentarios de facultades de control de esas reglas legales.
Todas estas garantías formales expresan el concepto constitucional de ley: reglas en las que los órganos parlamentarios participan directamente, haciendo posible así el control de las minorías y, en su caso, la transacción y el compromiso en la actividad normativa. Todo ello hace viable la articulación del pluralismo social.
Las fuentes legales recogen el sentido democrático-constitucional e la producción jurídica dentro del ordenamiento en lo que atañe a la forma misma de esa producción.
Del sentido político de la ley se deriva su régimen jurídico. Ese régimen jurídico puede explicarse con los conceptos de rango de ley y fuerza de ley.
El rango de la ley es un elemento previo a la consideración de su fuerza y de su valor. Las normas con rango de ley son inferiores a la Constitución y superiores al reglamento. Algunas de
ellas pueden aplicarse con preferencia a otra en virtud de disposiciones constitucionales que regulan la competencia normativa.
El rango legal implica la atribución de una determinada fuerza a las normas. Esa fuerza se manifiesta en la relación de las fuentes legales con las otras fuentes del Derecho. La ley puede derogar cualquier norma inferior y ni puede ser derogada por ninguna norma inferior. Las normas legales no tienen distinta fuerza por el hecho de estar contenidas en un tipo legal u otro, ya que la fuerza de ley sólo actúa respecto de las fuentes infralegales. Las normas que se incorporan al tipo legal general disciplinando materias reservadas al especial, son ilegítimas por no conseguir el procedimiento prescrito por la Constitución.
El rango legal es para la asignación de un valor específico. El valor de la ley expresa así lo esencial del régimen jurídico de esta fuente, el tratamiento que recibe del ordenamiento. Ese tratamiento se sintetiza en la remisión del control jurisdiccional sobre la fuente legal al TC.
Pueden oponer objeciones a este monopolio jurisdiccional del TC que pueden resumirse en los siguientes puntos:
- La atribución al TC de la competencia para controlar la constitucionalidad de las leyes no sirve para definir su régimen jurídico. Lo cierto es que la capacidad de control de esas normas no se limita al TC. El TC solo las juzga en relación con determinados ámbitos específicos: violación del orden competencial Estado-CCAA, o vulneración de los derechos y libertades.
- Posibilidad de que los tribunales ordinarios inapliquen las leyes anteriores a la Constitución en virtud de la Disposición Derogatoria 3ª CE. Si los tribunales ordinarios no aplican esas leyes es porque ya no están vigentes, pues han sido derogadas por la Constitución.
- El TC solo asume en su integridad la facultad de anulación de las leyes, mientras que los tribunales ordinarios ejercitan siempre una actividad de control. Los tribunales ordinarios tiene aquí la misma facultad que esos sujetos, la de promover el control antes el TC.
- La Constitución posibilita el control de los Decretos legislativos por parte de los tribunales ordinarios. Si se parte de la teoría tradicional, no existe inconveniente para asumir el monopolio jurisdiccional del TC sobre las normas con rango de ley. El control que realizan los tribunales ordinarios no es sobre normas con rango de ley, sin sobre normas reglamentarias.
De todas las consideraciones anteriores se puede inferir la existencia de un auténtico monopolio del TC para el enjuiciamiento de las fuentes de rango legal. Sólo el TC podrá determinar la validez o invalidez de la ley.
- Los tipos de leyes: leyes orgánicas y leyes ordinarias.
La caracterización dogmática de estas leyes se ha visto atrapada normalmente en la contraposición jerarquía-competencia. Su superioridad dentro del sistema de fuentes no es demostrable. Por eso el criterio jerárquico no es aplicable a la resolución de conflictos normativos entre ley orgánica y ley ordinaria.
La implantación del régimen parlamentario no conduce a la superación de concepto de reserva de ley. Exige, una reformulación del mismo que permita ajustarlo a las condiciones políticas del nuevo orden constitucional.
Esa reformulación debe partir necesariamente del cambio de función que experimenta el instituto de la reserva de ley. Cambio que se puede explicar en torno a las notas siguientes:
- Respecto de su objeto, se entrar en una fase en la que la inevitable intervención estatal se produce en gran medida mediante actuaciones de carácter prestacional. La reserva de ley podría dejar a la libre decisión del reglamento mayor parte de la actividad estatal.
- Respecto de su fundamento, la identidad esencial entre el Legislativo y el Ejecutivo que conlleva al Estado de dos partidos, y la vinculación entre el Gobierno y la mayoría parlamentaria conduce a una nueva tensión entre mayoría y oposición sobre la que se organiza la dialéctica política y que sustituye a la confrontación Ejecutivo-Legislativo. La reserva de ley no puede encontrar su sentido en el origen democrático del poder normativo expresado por la ley y no puede ser plenamente disponible por el legislador.
b. Sentido actual de la reserva de ley.
El nuevo fundamento expresa en mayor medida la concepción de la democracia sobre la que descansan las constituciones normativas. Gira en mayor medida sobre el Parlamento que sobre el Gobierno, ambos son órganos absolutamente democráticos. Pero el Parlamento integra también a las minorías, haciendo posible la intervención de las mismas en el proceso de producción jurídica; el Gobierno representa únicamente a la mayoría. La reserva de ley remite a la mayoría para la decisión sobre la materia y expresa en sentido la democracia de la mayoría.
No existe en nuestro ordenamiento jurídico una reserva de Parlamento. Antes bien, la reserva de ley lo es sólo con ese rango, como ocurre con los Decretos Legislativos y con los Decreto- Leyes. Respecto de las fuentes con valor de ley, puede decirse que expresan también el sentido de la democracia constitucional.
La reserva de ley no es en nuestro sistema jurídico una reserva de Parlamento. Sí es, una reserva de potestad legislativa, de tal modo que sólo esa potestad puede intervenir en la normación de las materias reservada a la ley. El mejor sentido de la reserva de ley lo expresa la ley del Parlamento.
El legislador no puede ni deslegalizar la materia reservada a la ley, ni realizar habilitaciones genéricas o en blanco al reglamento de modo que éste determine en su integridad la normativa sobre esa materia.
Debe ser el propio legislador el que establezca por sí mismo el régimen de a materia reservada a la ley.
Los dos elementos formales en la configuración del sentido actual de la reserva de ley son: como mejor expresión del sentido constitucional de la democracia y como garantía de la división de poderes. La extensión de la reserva de ley a los nuevos ámbitos de actuación estatal debe limitarse en todo caso a lo que la propia Constitución haya previsto al respecto.
En cuanto a la libertad y a la propiedad, estas tienen en el texto constitucional un desarrollo propio, que es el que hay que atender, y en relación con el mismo se refleja la diversa consideración de los poderes normativos previstos constitucionalmente.
La reserva de ley tiene un sentido específico en la Constitución y ello supone que exigencia que no necesariamente tienen que incorporarse al concepto de ley sí puede ser inherente a la reserva de ley, esto es, a la ley sometida a reserva.
c. Reserva de ley y potestad reglamentaria.
La potestad reglamentaria es un poder normativo legítimo dentro de nuestro ordenamiento constitucional.
Todos los poderes del Estado proceden del pueblo en nuestro orden constitucional. A través de la potestad reglamentaria se expresa en nuestro ordenamiento la autonomía de los entes locales, que está garantizada institucionalmente como tal por la Constitución. Además, responde en su ámbito a un procedimiento normativo plenamente democrático que se desarrolla dentro de instituciones que representan directamente a los ciudadanos.
El procedimiento de producción de los reglamentos puede incorporar la participación de diversos sectores sociales. No es posible una equiparación mínima entre ley y reglamento sobre la base de la apertura de esos cauces participativos.
Las posibilidades de control del reglamento a instancias de los propios ciudadanos suponen una garantía adicional de protección de los derechos y libertades. Por un lado, se gana en relación con la protección de los derechos, y por el otro, se pierde al somete a la normativa aprobada mediante reglas legales a un régimen especial de control que impide la impugnación directa por los ciudadanos.
En cuanto a la potestad habilitada, la apelación de la ley al reglamento no deja de ser una técnica de normación legítima. La potestad reglamentaria paralegal es constitucionalmente ilegítima en relación con las materias reservadas a la ley.
Los criterios en torno a los que es posible determinar la intensidad de ambos poderes, legislativa y reglamentaria son:
Un primer criterio, control normativo de la materia. Lo que la reserva pretende es que el marco de los derechos y los deberes de los ciudadanos respecto de esa materia, sea fijado en la propia ley.
Un segundo criterio, previsibilidad de la normativa reglamentaria que afecta a esos derechos y deberes.
Un tercer criterio, la capacidad de normación del reglamento.
Hay que tener en cuenta la diferenciación entre reservas de ley absoluta y relativa, para dar cuenta del grado de intervención que puede tener el reglamento. En las reservas absolutas esa intervención sería mínima. Por el contrario, en las reservas relativas el margen de intervención del reglamento sería más amplio.
- Los Tratados Internacionales.
Los tratados son fuente del Derecho, dada su incorporación automática al ordenamiento española una vez que se produce su publicación. A través de los tratados se integran en el ordenamiento normas peculiares que no son manifestación de la voluntad exclusiva de los poderes públicos internos sino de la negociación y el acuerdo con otros sujetos internacionales.
