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Tema 8: Las normas con valor de ley.
- Los Decreto Legislativos.
1.1. Naturaleza jurídica y clases.
La delegación legislativa ha sido la fórmula a través de la cual el poder ejecutivo ha ido asumiendo y ampliando su capacidad normativa respecto del Parlamento. Con ese nombre se alude a diversos expedientes técnicos que dan lugar a normas de distinto rango. Además, manifiesta a relación entre fuentes del Derecho y forma de Gobierno.
En nuestro ordenamiento debe destacarse, por un lado, el reconocimiento de potestad reglamentaria al Gobierno en la Constitución y, por otro lado, respecto de la técnica específica de los Decretos legislativos, la atribución a la fuente resultante de la delegación, del rango de ley.
Si el gobierno ejercita una auténtica potestad legislativa no hay lugar para el control por los tribunales ordinarios sobre el Decreto legislativo. Si, por el contrario, se entiende que el Gobierno ejercita una mera potestad reglamentaria se abre la posibilidad del control de los tribunales ordinarios sobre el Decreto legislativo, que es una norma reglamentaria en todo aquello en lo que exceda de la habilitación del legislador al Gobierno.
Si defendemos la opción de la potestad reglamentaria tendremos que reconocer, sin embargo, que el Gobierno realiza una actividad normativa sometida a las reglas que disciplinan la potestad reglamentaria, también surgen contradicciones inevitables.
Desde la perspectiva constitucional, el Decreto legislativo es una fuente de doble naturaleza: es el fruto de una labor normativa conjunta del Parlamento y el Gobierno. Un Decreto legislativo dictado y publicado por el Gobierno sin delegación previa no es una norma válida y capaz de desarrollar efectos normativos. Ninguno de los dos órganos estatales pueden producir esta fuente del Derecho, que surge de la ley de delegación y del desarrollo normativo de a misma.
Esa confluencia de voluntades da lugar a una norma con rango de ley. No hay diferencia entre Decreto legislativo y Decreto-Ley. Ambas fuentes proceden del ejercicio de una potestad normativa capaz de producir normas legislativas, pero sometida a condicionamientos que limitan fuertemente esa capacidad.
La condición legislativa de la potestad se manifiesta en el resultado constitucionalmente previsto: en su capacidad para producir normas con rango de ley.
En la constitución se diferencian dos tipos de Decretos legislativos, así como condiciones diferenciadas para cada uno de esos tipos. La delegación legislativa puede tener una motivación y alcance distinto, según se trate de elaborar una nueva normativa respecto de una determinada materia o de armonizar y sistematizar la disciplina ya existente.
La diferenciación entre ley ordinaria y ley de bases no implica una distinción entre fuentes distintas, sino como una referencia a la estructura de la norma. La ley debe recoger las bases de la regulación de la materia que deben ser seguidas por el Gobierno.
La finalidad del Decreto legislativo se limita a la sistematización de una normativa que ya existe. Ello no quiere decir que la ley de delegación no pueda incluir aquí bases o principios.
Pese a la posibilidad de relativizar la diferencia estructural entre la ley de delegación sobre textos articulados y la de textos refundidos, lo cierto es que esa distinción tiene en principio validez general, de manera que cada una de esas leyes tendrá normalmente una estructura distinta, lo que justifica que en la Constitución se haga referencia a la ley de bases y a la ley ordinaria.
1.2. Límites de la legislación delegada.
El constituyente ha sido consciente de la relativización que supone el Estado de partidos sobre el principio de división de poderes.
La Constitución no solo establece restricciones a la actividad del Gobierno, sino que determina dos tipos de límites respecto de la delegación legislativa: los límites a la ley de delegación (al Parlamento) y los límites al propio Decreto legislativo (al Gobierno).
- Límites de la ley de delegación.
Los límites comunes contempla, en primer lugar, restricciones materiales a la delegación legislativa. En segundo lugar, obliga a que la delegación se otorgue de forma expresa, para materia concreta y con fijación de un plazo específico para su ejercicio. En tercer lugar, la exigencia de la delegación expresa implica, que las Cortes pueden verse obligadas a revocar también expresamente la delegación. La obligación de revocar expresamente la delegación debe entenderse limitada al supuesto en el que el Gobierno se oponga a la tramitación de una proposición de ley o una enmienda susceptible de provocar una revocación implícita. Existe pues una limitación a la Cortes, que puede revocar en cualquier momento la delegación pero no pueden disponer libremente acerca de la forma en que esa revocación debe producirse. En cuanto habilitación competencial al Gobierno, debería ser revocada expresamente cuando el Parlamento estime conveniente disciplinar por sí mismo la materia en su totalidad o un sector de la misma. En cuarto lugar, la delegación debe recaer exclusivamente sobre el Gobierno.
La Constitución prevé también otra específicas para cada case de delegación. Respecto de la delegación que da lugar a los textos refundidos, la Constitución exige que se determine el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación.
La delegación que da lugar a los textos articulados está sometida a condiciones más rigurosas. La Constitución determina dos prohibiciones específicas: las leyes de bases no podrán en ningún caso autorizar la modificación de la propia ley de bases, ni facultar al Gobierno para que dicte norma con carácter retroactivo en el uso de la delegación legislativa. La Constitución también impone obligaciones de carácter positivo: las leyes de bases de verán delimitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa.
- Límites del Decreto legislativo.
El Gobierno tiene también restringida su actividad normativa de desarrollo. El Gobierno no deberá hacer un solo uso de la delegación durante el plazo concedido por las Cortes.
Es posible que el Gobierno regule la materia a través de distintos Decretos legislativos. Lo que no es posible es establecer dentro del mismo plazo una disciplina innovadora respecto del Decreto legislativo ya dictado.
Las Cortes no pueden autorizar al Gobierno para que subdelegue en otras autoridades, y este no puede, por tanto, efectuar una subdelegación respecto de otros órganos.
- En primer lugar, aquellas que permiten condicionar la actividad normativa del Gobierno en su proceso de producción y que determinan el sometimiento del Decreto legislativo a trámites procedimentales específicos.
No puede ser determinada por el propio Parlamento. Deberá ser el TC el que decida acerca de la incidencia que el incumplimiento de los requisitos procedimentales establecidos por las Cortes pueda tener sobre la validez del Decreto legislativo.
- Las Cortes pueden establecer un control posterior. En cuanto haya hecho uso de la delegación legislativa, el Gobierno deberá dirigir al Congreso una comunicación que contendrá el texto articulado o refundido objeto de la delegación u que será publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
El RC se remite a la propia ley de delegación para determinar los efectos jurídicos del control que el Congreso realice sobre el Decreto legislativo.
El control parlamentario no puede sanar los posibles vicios en que hubiera incurrido el Decreto legislativo. Las extralimitaciones seguirán afectando a la validez del Decreto legislativo y podrán ser motivo de decisiones jurisdiccionales posteriores.
- Los Decretos-Leyes.
2.1. Naturaleza jurídica y límites.
- Naturaleza jurídica del Decreto-Ley.
El Decreto-ley, tal y como se ha configurado en nuestra Constitución, es el punto de llegado de una larga evolución histórica en la que el Poder Ejecutivo ha ido aumentando progresivamente sus facultades normativas autónomas respecto del Parlamento. El Gobierno adopta decisiones normativas que o se mantenían por falta de control parlamentario, o eran finalmente aceptadas por el Poder Legislativo. La calificación de norma de rango o legal delos Decretos adoptados en esas condiciones excepcionales suponía una quiebra en los sistemas parlamentarios basados en el imperio de la ley entendida como expresión de la voluntad popular.
Esa forma de participación del Ejecutivo en la labor legislativa tiene carácter excepcional y exige la posibilidad última de control por parte de Parlamento si no se requiere afectar a la estructura misma del sistema de fuentes y a su conexión con el sistema político.
El Decreto-ley se ha configurado en a práctica como un mecanismo de incorporación de normas legislativas al ordenamiento que resulta de aplicación desproporcionada en relación con la literalidad de sus límites constitucionales. El Decreto-ley se ha conformado como un mecanismo de descarga de la labor normativa de las Cortes Generales y como instrumento de colaboración entre el Gobierno y el Parlamento.
La naturaleza jurídica del Decreto-ley es también la propia de una cuerdo de voluntades similares al que se produce en los Decretos legislativos. Es importante hacer una matización respecto de esa naturaleza dual del Decreto-ley.
- En primer lugar, el Gobierno puede incorporar normas legales que tendrán vigencia incluso sin la aceptación del Congreso durante un número de días muy limitados. No es previsible que el Congreso vaya a rechazar un Decreto-ley del Gobierno al que sostiene. La intervención del Congreso es absolutamente necesaria para que el Decreto-ley pueda consolidar su vigencia más allá de los treintas días previsto en la Constitución.
- La participación del Congreso restringe el sentido constitucional de la participación democrática respecto de las normas con rango de ley de producción parlamentaria. Frente a la capacidad ordinara de control por parte del TC sobre las normas con rango legal, respecto del Decreto-ley la minoría parlamentaria aumenta sus facultades de impugnación jurídica para aquellos supuestos en los que se ha producido una vulneración por el Gobierno de los límites constitucionales que afectan específicamente a esa categoría normativa. De ello se infiere que la Constitución, si bien se reduce por un lado las garantías formales del Decreto-ley respecto de la ley: por otro lado incrementa esas garantías a efectos de control jurisdiccional.
Los límites del Decreto-ley son de tres tipos. Los límites circunstanciales, que configuran el presupuesto habilitante del Decreto-ley, y que afectan al comienzo de la acción normativa. Los límites materiales, que afectan al contenido mismo de la acción normativa. Los límites temporales, que pueden provocar el fin de la vigencia de la acción normativa.
- En lo que se refiere al presupuesto habilitantes el elemento clave a partir del cual se puede extender o limitar la acción normativa lega del Gobierno en cuanto a su frecuencia.
Para el TC la decisión sobre cuando existe un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad es de naturaleza política y corresponde por ello a los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado. El propio TC sólo podrá rechazarla cuando entienda que se hace un uso abusivo o arbitrario de la misma. No obstante, el TC también ha precisado que el concepto de “extraordinario y urgente necesidad” no es una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el Gobierno pueda moverse sin restricción alguna.
Ello no impide que pueda ejercitarse un control político más estricto por parte del Congreso en relación con el mismo. Por lo demás, el TC ha conectado también en ocasiones el presupuesto habilitante del Decreto-ley con la estructura y finalidad normativa de los preceptos que contiene. No son criterios rígidos, pero sí marcan una orientación a efectos del control del Decreto-ley basado en su presupuesto habilitante.
- Respecto de los límites materiales, se manifiesta en la misa interpretación extensiva sobre la capacidad de actuación del Decreto-ley en la jurisprudencia del TC. Ello supone una configuración restrictiva e los límites constitucionales del Decreto-ley.
El TC rechaza la tesis más restrictiva de los límites del Decreto-ley por lo que el ámbito de exclusión del Decreto-ley respecto de los derechos y libertades debería identificarse con el de la reserva de ley orgánica, de tal modo que en los demás sería posible el Decreto-ley.
Si el Decreto-ley puede sustituir a la ley ordinaria y esta no puede disciplinar las materias reservadas a la ley orgánica, no es posible admitir que el Decreto-ley lo haga. Dentro del sistema de legalidad, el Decreto-ley es intercambiable con al ley ordinaria. Pero la ley ordinaria no es intercambiable con la ley orgánica. Por tanto, el Decreto-ley tampoco puede serlo.
- Puede tratarse de un control formal que afecte al procedimiento de producción del Decreto-ley. Se trata de determinar si han existidos vicios procedimentales en relación con las NSP que regulan su producción.
- Puede tratarse de un control material que afecte al contenido del Decreto-ley.
En relación con las vías procesales, hay que diferenciar distintos supuestos:
- El Decreto-ley convalidad que mantiene su vigencia en el ordenamiento jurídico puede ser impugnado por medio de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad.
- El Decreto-ley derogado no puede ser impugnado mediante el recurso de inconstitucionalidad una vez que deja de formar parte del ordenamiento jurídico.
- El Decreto-ley convertido dará lugar a un distinto régimen dependiendo de si sus preceptos han sido incorporados o no a la ley. Aquellos que han sido incorporados podrán ser impugnados por la doble vía del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad. Respecto de los preceptos que han sido derogados, podrá plantearse una cuestión de inconstitucionalidad en relación con los actos de aplicación que tengan lugar durante su período de vigencia.
