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Área Dº Constitucional - USAL
LAS CORTES GENERALES
1.-EL PARLAMENTO BICAMERAL ESPAÑOL
1.1.-Naturaleza y características del Parlamento : El carácter de institución central del sistema político del Parlamento en los sistemas parlamentarios de gobierno suele explicarse en virtud de su carácter representativo. Un grupo reducido de personas elegidas en un proceso electoral “representan” al conjunto de la ciudadanía y expresan su voluntad en sede parlamentaria. Esta ficción jurídica de la representación tiene su origen en el pensamiento revolucionario francés de finales del XVIIII y se sustentaba en tres argumentos: como condición de la existencia de la soberanía nacional (en virtud de la cual la nación sólo puede existir a través de sus representantes); la representación como auténtica técnica de participación política de forma que la libertad resulta ceñida al ámbito de la vida privada (Constant), y la representación como manera de división funcional del trabajo, de forma que los ciudadanos eligen a los representantes más capacitados que ellos para la gestión de los asuntos públicos (Sieyès). El concepto de representación ha variado con el paso del tiempo (argumentos en los que se sustenta y su funcionamiento), sin que la institución representativa haya desaparecido. La teórica centralidad del Parlamento, sin embargo, se ve un tanto eclipsada por el protagonismo del gobierno. A pesar de ello, el órgano representativo por excelencia sigue desempeñando un papel esencial si atendemos sobre todo a su función legislativa (ejerce la potestad legislativa ex. art. 66 CE) y, en menor medida, a su función de control del Ejecutivo. En España, y por razones históricas, el Parlamento recibe la denominación de Cortes Generales. En nuestro actual sistema constitucional, que configuró la forma política del Estado en una Monarquía Parlamentaria, podemos destacar las siguientes notas características de las Cortes Generales: 1.- Asumen un papel capital como órgano representativo por excelencia: la importancia de la función de las Cortes Generales queda claramente expuesta en el art. 66 CE, configurándolas como representantes del pueblo español (66.1 CE) y las otorga funciones de tanta entidad como la legislativa, la presupuestaria y la de control de Gobierno (art. 66. CE). Además, el art. 66.2 in fine añade que las Cortes, además, tienen las competencias que les atribuya la Constitución. Y también, las Cortes realizan otras funciones de gran relevancia para el orden constitucional: algunas relacionadas con la Corona (arts. 57.3 y 4, 59.2 y 3, y 60.1), otras relacionadas con el Gobierno (art. 99), otras referidas a la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio (art. 116), otras relativas a las relaciones internacionales (como autorizar las obligaciones internacionales asumidas por el Estado), y participan en la configuración de órganos
Área Dº Constitucional - USAL constitucionales o de relevancia constitucional (proponen al Defensor del Pueblo, a 8 magistrados al TC, a los vocales del CGPJ y a los integrantes del TCu). 2.Órgano deliberativo: Son uno de los escenarios fundamentales del sistema democrático: Es en las Cortes Generales donde se debaten públicamente los proyectos de ley, donde los grupos exponen su posición y criterios que la fundamentan; donde el Gobierno explica su actuación y las razones que la guían, y donde esa actuación es sometida a crítica y contrastada con otras alternativas. Las Cortes Generales son, en definitiva, el foro político por excelencia , y los medios de comunicación trasladan al gran público los debates que allí tienen lugar, de forma que se contribuye a la formación de la opinión del electorado sobre la actuación del Gobierno y las alternativas que se ofrecen. Las Cortes Generales permiten la expresión del pluralismo político , articulando en el proceso político estatal las distintas corrientes sociales que los partidos previamente han ordenado. El Parlamento emerge como centro de la vida política, confluyendo en él tanto la mayoría de gobierno como la oposición, haciéndose palpable la posibilidad de alternancia que se puede materializar en los procesos electorales. 3 .- Se rigen por el principio de publicidad , al menos en lo que se refiere a las sesiones plenarias, como establece el art. 80. La publicidad se garantiza a través del Diario de Sesiones y las retransmisiones a través de la televisión. 4 .- Son el órgano titular del poder legislativo , aunque no en exclusiva. Se puede decir también que juegan el papel central dentro de nuestro sistema político parlamentario. Disponen de autonomía parlamentaria, auto-organizativa y financiera, como más adelante se detalla. 5 .- Las Cortes Generales son inviolables. Art. 66.3. La inviolabilidad de las Cortes hace referencia tanto a la inviolabilidad de los parlamentarios (art. 71.1) como a la inmunidad de la sede (art. 72.3). Asimismo supone la afirmación de su autonomía y la continuidad de su funcionamiento frente a los demás poderes públicos, y es el fundamento de una especial protección penal 6 .- Parlamentarismo racionalizado: la consideración de los partidos políticos como “instrumento fundamental para la participación política” (art. 6 CE), vertebrándose como entidades, fuertemente cohesionadas y disciplinadas, se ha visto reflejada, constitucional y parlamentariamente, en la mayoría de las Constituciones europeas, incluida la española, en lo que se ha denominado “parlamentarismo racionalizado”. Este fenómeno contribuye a la estabilidad de la vida política y a una mejor organización de la labor parlamentaria, pero transforma el funcionamiento real de las Cortes Generales y obliga a matizar su relevancia real en el sistema. Las Cámaras hoy en día son, en realidad, una agrupación de grupos parlamentarios emanados de los partidos políticos, grupos que actúan con dirección y coordinación y regidos por la disciplina interna: son los grupos parlamentarios, y no los diputados o senadores individualmente considerados, los que llevan el peso del trabajo parlamentario.
Área Dº Constitucional - USAL representación territorial de los sistemas federales. La definición del Senado como cámara de representación territorial es confusa por dos aspectos: por un lado, una parte de los senadores son elegidos por las asambleas legislativas de las CCAA, y por otro lado la mayoría, que son elegidos por el electorado en las circunscripciones provinciales - 4 por provincia, salvo en las insulares-. No obstante, se han incorporado algunas modificaciones en el Reglamento del Senado para dar sentido a la expresión “cámara de representación territorial”: grupos territoriales, uso de lenguas cooficiales, creación de la Comisión General de las CCAA. Y también se considera al Senado como cámara de “segunda lectura”: tiene la facultad de introducir enmiendas a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, e incluso vetarlos (art. 90 CE), es decir, puede mejorar técnicamente los textos aprobados por el Congreso. El bicameralismo español no es perfecto, sino asimétrico y desigual ; y ello porque las dos Cámaras tienen atribuidas distintas funciones o, dicho de otra forma, cada una de las Cámaras tiene asignadas competencias que ejerce en exclusiva y en las que la otra Cámara no encuentra participación alguna. Por ejemplo: el Congreso inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le retira, en su caso, la confianza mediante la denegación de la cuestión de confianza (art. 112 CE) o la aprobación de una moción de censura (art. 113 CE); sólo el Congreso convalida los Decretos-leyes (art. 86 CE) y ejerce las funciones relativas a los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE). El Senado, por su parte, debe autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a una CCAA a cumplir sus obligaciones constitucionales o legales, sin intervención del Congreso (art. 155.1 CE). Es desigual, además, porque la posición constitucional del Congreso es de superioridad respecto al Senado, incluso en el ejercicio de funciones compartidas (como puede ser la legislativa), porque en realidad el Congreso tiene la facultad de decidir en ese ámbito, aceptando o rechazando las enmiendas o el veto del Senado. Estamos, por tanto, ante un bicameralismo desequilibrado en favor del Congreso. Por ello, se ha planteado en numerosas ocasiones la reforma del Senado, que va más allá de las modificaciones en su Reglamento (Informe del Consejo de Estado sobre Modificaciones de la CE, de 16 de febrero de 2006). 2.-COMPOSICIÓN DE LAS CÁMARAS y ELECCIÓN DE LOS DIPUTADOS Y SENADORES (PARLAMENTARIOS) Las Cortes Generales, como hemos visto, tienen una estructura bicameral. En la Constitución de 1978, se configuran como una institución de carácter permanente cuyos titulares (diputados y senadores) tienen un mandato temporal al ser “libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal” (23.1 CE). Son electores y elegibles todos los españoles mayores de edad en pleno uso de sus derechos políticos. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y máximo de 400 diputados (68.1 CE),
Área Dº Constitucional - USAL siendo el número actual de 350 (162.1 LOREG), elegidos por circunscripciones provinciales atendiendo a criterios de representación proporcional, con la excepción de Ceuta y Melilla, territorios representados por un diputado cada uno de ellos. Sobre el reparto de los diputados, la CE señala que “la ley distribuirá el número total de diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población” (68.2 CE), lo que se establece en el artículo 162 LOREG: El Congreso está formado por trescientos cincuenta Diputados. A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados. Las poblaciones de Ceuta y Melilla están representadas cada una de ellas por un Diputado. Los doscientos cuarenta y ocho Diputados restantes se distribuyen entre las provincias en proporción a su población, conforme al siguiente procedimiento: Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por doscientos cuarenta y ocho la cifra total de la población de derecho de las provincias peninsulares e insulares. Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números enteros, de dividir la población de derecho provincial por la cuota de reparto. Los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fracción decimal mayor. El Decreto de convocatoria debe especificar el número de Diputados a elegir en cada circunscripción, de acuerdo con lo dispuesto en este artículo. Para la asignación de escaños, la CE únicamente indica que “se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional” (art. 68.3 CE). La LOREG ha optado por el denominado método D’Hondt o del mayor cociente: se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de votos obtenidos por las distintas candidaturas (con la exclusión de las que no hubieran obtenido al menos el 3% de los votos emitidos en la circunscripción) y se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura entre 1, 2, 3,…, hasta un número igual al de los escaños a asignar en esa circunscripción. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores, atendiendo a un orden decreciente, hasta el número de escaños a repartir. El método D’Hondt atenúa la proporcionalidad (hablamos de un sistema proporcional corregido), si bien los límites de la proporcionalidad en la elección de diputados derivan de dos rasgos: el pequeño número de diputados a elegir en numerosas circunscripciones (convierte al sistema en mayoritario en muchas circunscripciones, con la exclusión de los pequeños partidos) y la sobrerrepresentación de las provincias menos pobladas (al atribuirse un mínimo de 2 diputados lineales a cada circunscripción y el resto según población) y la correlativa subrepresentación de las más pobladas.
Área Dº Constitucional - USAL b) Representación de la Cámara. c) Funciones de policía interna. d) Funciones de interpretación y “relleno” de las lagunas que pueda presentar el Reglamento de la Cámara. 3.3.- La Junta de Portavoces. Es el verdadero órgano de dirección política, expresión de los grupos parlamentarios. Se reúne bajo la presidencia del Presidente de la Cámara. Está formada por los Portavoces de los distintos Grupos Parlamentarios, que actúan con voto ponderado. Es el órgano que fija el orden del día de las sesiones, y el máximo responsable de las relaciones entre la Cámara y el Gobierno. 3.4.- Pleno A través de los órganos de funcionamiento se realiza el trabajo parlamentario, siendo el más importante de ellos el Pleno, que se constituye de todos los miembros de la Cámara y es en su seno donde, en principio, tiene lugar la discusión y aprobación de los actos parlamentarios. Su papel fundamental deriva del principio de publicidad de los actos parlamentarios, debido a que sus reuniones son las que tienen mayor repercusión y por ello se suelen reservar para el Pleno las funciones y debates de mayor calado político, relegando a las Comisiones las labores de índole más técnica o especializada o de menor repercusión política. Además de los miembros de la Cámara, al Pleno pueden asistir los miembros del Gobierno, que tienen sitio reservado en el banco azul y cuentan con voz pero no voto, salvo que sean miembros de la Cámara. Pueden asistir los miembros de la otra Cámara sin voz y sin voto. Salvo los citados y los funcionarios que corresponda, nadie puede acceder a la Sala de Sesiones ni tomar parte en éstas, salvo que cuente con expresa autorización de su Presidente (arts. 55 RC y 82 y 83 RS). La ubicación de los Diputados en el Salón de Sesiones tiene lugar de acuerdo con su adscripción a los grupos parlamentarios (art. 55.1 RC). La tradición manda que los grupos de la izquierda se coloquen en ese lado del hemiciclo y los de la derecha en el correspondiente, y es precisamente esa ubicación en la Sala de donde traen causa las denominaciones de “derecha” e “izquierda”. Los Plenos se celebran durante los periodos de sesiones, pero pueden celebrarse Plenos extraordinarios – fuera de los periodos de sesiones- en los supuestos previstos constitucionalmente (art. 73.2 CE). Las fechas de celebración de los Plenos son fijadas por la Mesa de la Cámara al principio de cada periodo de sesiones, aun cuando pueden alterarse si las circunstancias lo aconsejan. Pueden también existir plenos conjuntos de ambas cámaras, y tales Plenos tienen su origen en la Constitución, que en el Título II atribuye ciertas funciones a las Cortes ciertas funciones en relación a la Corona, como: proveer a la sucesión en determinados supuestos (art. 57.3 CE), prohibir el matrimonio de quienes tengan derecho a la sucesión (art. 57.4 CE), reconocer la inhabilitación del Rey (59.2 CE),
Área Dº Constitucional - USAL nombrar el Regente (59.3 CE), o al tutor del Rey menor (art. 60.1) y ser el escenario de la proclamación del Rey (61.1 CE). Para estas funciones, la CE prevé que las dos Cámaras realicen Plenos conjuntos (74.1 CE), cuyas sesiones serán presididas por el Presidente del Congreso y regidas por un Reglamento específico que tendrá que ser aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara (art. 72.2 CE), operando como supletorio para lo no previsto en él, el Reglamento del Congreso (DF 3ª RC). 3.5.- Las Comisiones El papel de las Comisiones es necesario, porque sería imposible que el desarrollo de todas las funciones que recaen en el Pleno se desarrollaran en el mismo. Por ello, el papel del Pleno se concentra, cada vez más, en los grandes debates políticos y en aspectos concretos, también de carácter concreto, de la producción legislativa. Los órganos parlamentarios que acometen el trabajo de base son las Comisiones, donde se discuten con relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones de ley, y es también donde tiene lugar, además de la controversia política, el debate técnico. Su función es especialmente relevante en el procedimiento legislativo, pues el texto elaborado por ellas – Dictamen- no sólo sirve de base de trabajo al Pleno, sino que normalmente es en sustancia el que será definitivamente aprobado por el propio Pleno. Se pueden introducir modificaciones al dictamen a través enmiendas. Sus funciones son tan relevantes que la Constitución prevé, en algunos casos, que pueden asumir competencia legislativa plena, pudiendo aprobar los proyectos o proposiciones de ley directamente, sin pasar por Pleno, siempre que no afecten a determinadas materias (art. 75.2 y 3 CE); lo que se explica porque, con frecuencia, el carácter técnico y específico de un proyecto de ley no justifica su debate en el Pleno, y su aprobación en la Comisión descarga el orden del día del Pleno y ser aprobado con mayor rapidez. Clases de comisiones: Comisiones Permanentes Legislativas: Las que realmente constituyen un órgano ordinario de la Cámara. Cada una tiene asignada un área de competencia que se corresponde grosso modo con un Ministerio o área de acción política concreta, aunque pueden tener como objeto dos o más de semejanza relativa (Comisiones de Interior, Economía y Hacienda…). Comisiones Permanentes de carácter no legislativo: Algunas son más de índole gestora o administrativa: la Comisión de Reglamento, Peticiones o Estatuto de los Diputados (46.2 RC). Otras son de control y se crean no en el Reglamento, sino en normas sectoriales: Comisión del Defensor del Pueblo. Comisiones de investigación para asuntos de interés público y de forma separada al resto de Comisiones. Comisiones No Permanentes: constituidas por acuerdo del Pleno de la Cámara para un
Área Dº Constitucional - USAL Constitución de los grupos parlamentarios: se forman voluntariamente siempre que concurran dos voluntades: la del parlamentario y la del grupo al que quiere adherirse. Lo normal es que se agrupen en un mismo grupo parlamentario quienes han concurrido en las elecciones por el mismo partido o coalición electoral. Los GP son los auténticos protagonistas de la vida parlamentaria, en tanto son la traducción parlamentaria de los partidos políticos. De ahí que los Reglamentos prohíban que formen grupos parlamentarios separados quienes pertenecen a un mismo partido o se presentaron a las elecciones en las mismas listas (arts. 23.2 RC y 27.3 RS), al objeto de evitar la creación de grupos artificiales para obtener ventajas – cupos, turnos de debate, etc.- en la organización del trabajo de las Cámaras. La incorporación a un grupo es reglamentariamente obligada, de forma que quienes no se adhieren a ningún grupo, quedan inscritos en el Grupo Mixto (arts. 25.1 RC y 30.1 RS). Lo que en realidad sucede es que, como la finalidad de los grupos es estructurar la vida parlamentaria, se exige un mínimo de componentes para poder constituir grupo parlamentario y gozar así de los beneficios derivados de ello: 15 diputados o 10 senadores, aunque la existencia de partidos de ámbito inferior al nacional obliga a prever correctivos, basados en el número de escaños y porcentaje de votos obtenido para posibilitarles formar grupo. El cambio de grupo es voluntario, sin más limitaciones que las formales, pero para evitar el fenómeno del “transfuguismo” – abandono del grupo parlamentario en cuyas listas electorales obtuvo el escaño y pasa a formar parte de otro-, se han introducido límites temporales que dificultan el cambio de un grupo a otro, de forma que en el Congreso sólo es posible cambiar de grupo en los 5 primeros días de cada periodo de sesiones y en el Senado, quienes lo abandonen deben adscribirse a otro pasados tres días o, si no lo hicieran, pasarían al grupo mixto. La reducción del número de sus componentes por debajo de un número mínimo establecido en cada Reglamento determina la disolución del grupo parlamentario. Funciones de los grupos:
- De carácter interno sin previsión reglamentaria: coordinación de sus miembros, definición de la política parlamentaria del partido o el control del Gobierno. La mayoría de grupos cuentan con un reglamento interno.
- Previstas reglamentariamente: contribuyen a la composición de los órganos de gobierno – Junta de Portavoces- o de funcionamiento – las Comisiones-, ejercen la iniciativa legislativa, fijan posiciones en los debates del Pleno y Comisiones, autorizan las enmiendas que se presentan a los proyectos o proposiciones de ley y atribuyen los turnos de palabra que les corresponden. Para realizar estas funciones, los grupos parlamentarios reciben aportaciones materiales y económicas, tales como: locales, subvención fija anual e igual para todos y otra en función del número de diputados adscritos a cada grupo parlamentario. El Reglamento del Senado posibilita la creación de grupos territoriales dentro de cada grupo
Área Dº Constitucional - USAL parlamentario 4 .-ESTATUTO JURÍDICO DE DIPUTADOS Y SENADORES El estatuto jurídico de los parlamentarios es la regulación normativa, constitucional, legal o reglamentaria, de los derechos, prerrogativas y deberes de los diputados y senadores que integran las Cámaras parlamentarias para garantizar el adecuado ejercicio de su función. Son, por tanto, el conjunto de garantías que permiten a los parlamentarios el normal desarrollo de sus funciones. 4 .1.-Prohibición de mandato imperativo: La regla contenida en el art. 67.2, por la cual se prohíbe el mandato imperativo para los miembros de las Cortes Generales, es, sin duda, la más trascendente de las contenidas en el art. 67. Se trata de la respuesta a una de las exigencias estructurales vinculadas al corazón mismo de los Estados constitucionales tal y como estos surgen frente al Estado absoluto que les precedió. En el régimen preconstitucional la relación representativa estaba fundamentada en el modelo de base iusprivatista por el cual el representante recibía un mandato cerrado, lo cual hacía del mismo más un apoderado con instrucciones tasadas y no interpretables que un auténtico representante. Este modelo del mandato imperativo instrumentado por ejemplo en los célebres cáhiers doleance franceses, impedía claramente el ejercicio de una acción representativa digna de tal nombre y llevaba a que las reuniones de las Asambleas absolutas (estamentales, además) fuesen más una reunión inconexa de delegados, que la auténtica sesión de un órgano unitario. Por otra parte, el conocimiento previo del mandato otorgado a los procuradores permitía a monarcas poco escrupulosos la compulsión (incluso física) sobre el representante. Por ello los teóricos liberales y los revolucionarios que ponen en práctica aquellas doctrinas convierten la supresión del mandato imperativo en auténtico banderín de enganche de los nuevos tiempos. La explicación es lógica. Ya no hay un mero agregado de delegados inconexos. Ha surgido un nuevo sujeto: la Nación y es ésta quien, como titular de la soberanía dicta la verdadera voluntad del Estado. Siendo así, no hay una voluntad previa preconstituida o preexistente a la propia de la Nación. Los representantes con su debate, deliberación y votación, contribuyen a configurar la voluntad nacional, pero no en función de los concretos intereses de sus electores y, menos aún, en calidad de mandatarios, sino como miembros del Parlamento Nacional, auténtica expresión de la nueva soberanía. La consecuencia lógica no se hace esperar: La prohibición del mandato imperativo va acompañada de la configuración de los votantes como cuerpo electoral cuya tarea es elegir a la Cámara pero cuya voluntad no puede predeterminar en modo alguno la libre voluntad
Área Dº Constitucional - USAL adquiere la condición plena de parlamentario, por lo que tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo. El juramento o promesa es un deber de distinto signo para los ciudadanos y los poderes públicos, mientras que los ciudadanos tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución (salvo deberes positivos: arts. 30 y 31), los titulares de los poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución, lo cual no supone una adhesión ideológica total (STC 101/1983). El deber de fidelidad ha de entenderse, entonces, como un deber de acatamiento y no como una adhesión interior, esto es, como compromiso de aceptar las reglas del juego político y el orden jurídico existente y no intentar su transformación por medios ilegales. La fidelidad no entraña una prohibición de perseguir ideales políticos diversos, incluso opuestos, a los encarnados en la CE, tanto más cuando la Constitución es reformable (SSTC 122/1983 y 74/1991). El TC amparó a los diputados de HB cuando introdujeron en la fórmula de promesa la coletilla “por imperativo legal”, lo que en primer término llevó a rechazar la adquisición plena de la condición de parlamentarios, lo que fue reprochado por el TC al considerar que esa fórmula supone un formalismo rígido que no resulta congruente con un Estado democrático que relativiza las creencias y propugna la libertad ideológica; con ese formalismo, según el TC, se prima una interpretación excluyente de la CE frente a otra integradora (STC 119/1190). Por tanto, se impone la obligación de prestar juramento o promesa de acatar la Constitución, pero se permite introducir cambios en la fórmula prevista reglamentariamente. 4 .4.-Suspensión y pérdida de la condición de parlamentario: Una vez adquirida la condición de parlamentario, sólo se pierde por las causas previstas en la Constitución o en los reglamentos de Congreso o Senado. Causas de la pérdida de condición de parlamentario : 1.- Por finalización del mandato, que tiene lugar cuatro años después de la elección, o el día de la disolución de las Cámaras (arts. 68.4 y 69.6 CE), salvo en lo que respecta a los miembros de las Diputaciones Permanentes, que siguen ejerciendo hasta que se constituye la Cámara electa. 2.- Como consecuencia de supuestos sancionadores: bien de índole disciplinaria de la Cámara, o de índole penal. La pérdida de la condición de parlamentario puede ser temporal
- suspensión- o definitiva. 2.1.- La pérdida temporal o suspensión : procede, por razones disciplinarias, cuando el parlamentario contravenga reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe ser acordada por el Pleno de la Cámara (arts. 101 RC y 101-102 RS). Igualmente, procede la suspensión cuando el parlamentario hubiese sido objeto de Auto de procesamiento y se
Área Dº Constitucional - USAL encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando sea condenado, por sentencia firme, a la pena de inhabilitación absoluta o especial para el ejercicio como cargo público por un tiempo inferior al del mandato (art. 2.1 RC). 2.2.- La pérdida definitiva : sólo tendrá lugar por motivos personales del parlamentario (fallecimiento, incapacitación declarada en resolución judicial o renuncia ante la Mesa de la Cámara) o por decisión judicial firme que anule su elección o proclamación (arts. 22 RC y 18 RS). 4 .5.-Derechos y deberes: Los derechos de los parlamentarios están recogidos en los reglamentos. La CE sólo menciona el derecho a percibir una asignación fijada por las Cámaras (71.4 CE), que no forma parte del núcleo esencial del derecho de acceso a cargo público (STC 36/2014). Los derechos más importantes son los vinculados al trabajo parlamentario ordinario y a la información que contribuye al mejor ejercicio de su función: 1.- Asistir con voto a las sesiones plenarias y a las Comisiones de las que formen parte (6. RC y 20 RS), y sin voto a las sesiones de las Comisiones de las que no formen parte. 2.- Pueden pedir la reconsideración por la Mesa de la Cámara sobre la calificación de escritos y documentos de índole parlamentaria (31.2 RC y 36.2 RS). 3.- Derechos de información: conocen las actas y documentos de los órganos de la Cámara, y además tienen la facultad de recabar de la Administración los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas, previo conocimiento del respectivo Grupo parlamentario (7.1 RC). Es un derecho individual del parlamentario que integra el status del propio cargo, vinculado a la función de fiscalizar o controlar la acción del Gobierno (SSTC 161/1988, 181/1989, 203/2001). En cuanto a los deberes : 1.- Obligación de asistir a las sesiones plenarias y las Comisiones de las que formen parte (15 RC y 20 RS). 2.- Respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentaria (101 a 103 RS). 3.- No divulgar las actuaciones que reglamentariamente puedan tener el carácter de secretas (16 RC). 4.- No invocar su condición de parlamentario para actividades mercantiles. 4 .6.-Prerrogativas: inviolabilidad, inmunidad-suplicatorio y fuero especial : Son una serie de garantías funcionales, que protegen no tanto al parlamentario como el ejercicio de sus funciones. Su objetivo es garantizar la libertad e independencia de los parlamentarios. Estas prerrogativas son:
Área Dº Constitucional - USAL electo no puede encontrarse en ninguna situación que, de acuerdo con la Ley, le impida desempeñar al mismo tiempo el mandato parlamentario. La incompatibilidad es una figura cuyo objeto es asegurar que, una vez alcanzada la elección, el parlamentario no se verá interferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna otra función. La inelegibilidad se proyecta sobre el proceso electoral, mientras que la incompatibilidad lo hace una vez concluido éste, puesto que tiene por objeto garantizar que el trabajo del parlamentario electo puede ser realizado sin influencias ni presiones y evitar la confusión entre los poderes del Estado, asegurando así la independencia del legislativo. Las causas de incompatibilidad e inelegibilidad pueden ser diferentes, aunque puede que también algunas de ellas coincidan. La incompatibilidad se detecta en el momento de la declaración de bienes y actividades. Los efectos son diferentes en el caso de la incompatibilidad y la inelegibilidad. En caso de que concurra alguna causa de incompatibilidad, deberá optar por una de las funciones incompatibles y renunciar a la otra; si no ejerce la opción, se entiende que renuncia al escaño, lo que sucede también si, posteriormente, acepta un cargo que es incompatible. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente (arts. 19 y 20 RC, 1 y 15 a 17 RS). Además, en nuestro ordenamiento, todos los que son inelegibles, son también incompatibles (art. 155.1 LOREG), existiendo además otras causas específicas de incompatibilidad que pueden afectar al ejercicio del cargo o, exclusivamente, a la percepción de las retribuciones correspondientes (arts. 155.2 y 156 y ss., hasta 160 LOREG). Por ejemplo: la condición de parlamentario autonómico es incompatible con la de Diputado nacional, pero sí es compatible con la de Senador (art. 67.2 CE), y es incompatible ser miembro del Parlamento con el ejercicio de diversos cargos vinculados a entes públicos, monopolios estatales y empresas con participación pública mayoritaria (155.2 LOREG). Tras la reforma de la LOREG por la LO 3/2011, se añadió una singular causa de incompatibilidad sobrevenida sobre los representantes electos de candidaturas presentadas por partidos o coaliciones declarados posteriormente ilegales por sentencia judicial firme, salvo que voluntariamente y de modo expreso e indubitado rechacen las causas que motivaron la ilegalización de la formación bajo cuya lista concurrieron a las elecciones (art. 6.4 LOREG). Son elegibles los españoles mayores de edad que no se hallen incursos en alguna de las causas de inelegibilidad del artículo 6 LOREG. Son, por tanto, inelegibles, según la legislación: miembros de la Familia Real, miembros de los distintos órganos del Eº como TC, CGPJ, TCu, Defensor del Pueblo, altos cargos de departamentos ministeriales, magistrados, jueces y fiscales en activo, militares y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, miembros de las Juntas Electorales, etc. Tampoco son elegibles los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad en el periodo que dure la pena,
Área Dº Constitucional - USAL y en el caso de condenados por delitos de rebelión, terrorismo o contra las instituciones del Eº, aunque la sentencia no sea firme. El art. 154 LOREG amplía los supuestos de inelegibilidad a quienes ejerzan funciones o cargos conferidos y remunerados por un Estado extranjero, los Presidentes y miembros de los Consejos de Gobierno de una CA, así como los cargos de libre designación o elegidos por la Asamblea autonómica. Finalmente, nadie puede presentarse simultáneamente como candidato al Congreso y al Senado (art. 154. LOREG).
5. LOS REGLAMENTOS DEL CONGRESO Y EL SENADO Según el art. 72.1 CE, “las Cámaras establecen sus propios reglamentos” y, tanto su aprobación como su reforma, “serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta” de la Cámara. La CE exige, por tanto, la existencia de esta fuente del Derecho parlamentario para la auto-organización de cada una de las Cámaras (principio de autonomía parlamentaria). Estamos ante una fuente del ordenamiento general del Estado, cuya elaboración está reservada con carácter ineludible a la Cámara parlamentaria cuyo funcionamiento pretende organizar. Elaboración, contenido y régimen jurídico: En cuanto a la elaboración, la Constitución exige mayoría absoluta para su aprobación y reforma. La tramitación se realiza como las proposiciones de ley, lo que excluye la intervención gubernamental en la iniciativa. Posteriormente, se sigue el trámite del procedimiento legislativo ordinario: toma en consideración por el Pleno (en ocasiones, la propuesta nace de una Ponencia de la Comisión de Reglamento, que es enmendada directamente, sin pasar por Pleno como proposición), plazo de enmiendas, informe de la Ponencia, dictamen de la Comisión y debate en Pleno, donde se vota y aprueba por mayoría absoluta. En cuanto a su contenido, la Constitución establece qué cuestiones son ineludibles: cuestiones de funcionamiento como convocatoria de reuniones (67.3 CE), las condiciones de la reunión para adoptar acuerdos (79 CE) o la publicidad de las sesiones parlamentarias (80 CE). También está reservado al reglamento parlamentario la regulación del ejercicio de las facultades de las Cámaras: iniciativa legislativa (87.1 CE) y tramitación de las proposiciones de ley (89.1 CE) o la articulación del control del Gobierno por las Cámaras, como muestran las interpelaciones y preguntas (111 CE) y la convalidación de los decretos leyes (86.2 CE). Un contenido genuino del reglamento parlamentario vinculado al ejercicio de las funciones de la Cámara derivada del artículo 66.2 CE: organización y funcionamiento, el Estatuto de los miembros (del que se excluye por la Constitución el régimen de incompatibilidades), el procedimiento legislativo, así como otros procedimientos como el de autorización de Tratados, presupuestarios o de reforma constitucional y los de control. En definitiva, la
Área Dº Constitucional - USAL La Constitución señala un plazo de 25 días después de celebradas las elecciones para que el Rey convoque al Congreso (62.b y 68.6 CE) y, además, se establece que las Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos de sesiones ordinarios: de septiembre a diciembre y de febrero a junio - 9 meses en total- (art. 73.1 CE). El periodo de sesiones es el marco temporal ordinario en el que pueden tener lugar, válida y ordinariamente, las reuniones de la Cámara. Para casos excepcionales, la CE prevé la celebración de sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, la Diputación Permanente o la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. La solicitud de la convocatoria debe incorporar el orden del día propuesto y la sesión debe ceñirse al mismo (art. 73.2 CE). Si el Gobierno aprueba un Decreto-ley en las vacaciones parlamentarias, el Pleno del Congreso queda convocado automáticamente para resolver sobre su convalidación (art. 86. CE); y también se convoca de inmediato al Pleno en supuestos de declaración de alarma, excepción o sitio (arts. 116 y 165.1 RC). En ambos casos, si la Cámara estuviese disuelta, será competente la Diputación Permanente. Requisitos de validez: para que las sesiones de las Cámaras sean válidas, deben convocarse conforme a los reglamentos, y de no ser así no serán válidas y tampoco estarán amparadas por las prerrogativas parlamentarias. Además, deben contar para la adopción de acuerdos, con el preceptivo quórum, que en ambas Cámaras es la mayoría – la mitad más uno- de sus miembros (art. 79.1 CE, 78.1 RC y 93.1 RS), de manera que se evite que un pequeño grupo de parlamentarios adopte acuerdos; y la existencia de quórum se presume, salvo que alguien solicite el recuento o que, realizada una votación, se constate su inexistencia (arts. 93.2 RS y 78.2 RC). Las convocatorias deben incluir un “orden del día” o relación de materias a tratar en la sesión – ningún punto no incluido puede ser tratado-, y el orden del día es fijado por el Presidente de acuerdo con la Junta de Portavoces (arts. 67.1 RC y 71.1 RS, donde la Junta de Portavoces es sólo oída y el acuerdo preciso es el de la Mesa), supeditando su elaboración a la concurrencia de voluntades de quien representa a la Cámara y de la representación política de la misma. Iniciada la sesión, el orden del día sólo puede ser modificado por acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta de su Presidente o de los demás sujetos legitimados, según el Reglamento (arts. 68 RC y 71.4 RS). El Gobierno puede exigir que un asunto se incluya en una sesión con carácter prioritario si ha cumplido los trámites reglamentarios (art. 67.3 RC). Límites a la fijación del orden del día: tiempo mínimo semanal para evaluar las interpelaciones y preguntas de diputados y senadores al Gobierno, reservándose dos horas semanales en el Congreso para este fin. Las sesiones vespertinas de miércoles en el Congreso y martes en el Senado, se destinan a este menester. Igualmente, la CE da prioridad a los proyectos de ley (gobierno) en relación con las proposiciones de ley (art. 89.1). Publicidad: Las sesiones se celebran habitualmente de martes a viernes en el Congreso y de martes a jueves en el Senado, siendo públicas en principio. La publicidad de las sesiones es
Área Dº Constitucional - USAL una de las características fundamentales y propias de los parlamentos democráticos, siendo además un elemento necesario para que los electores sepan qué decisión tomar a la hora de elegir las futuras Cámaras. Publicidad a través de emisiones en directo, acceso al público, medios de comunicación, Boletines Oficiales, Diarios de Sesiones (reproducción taquigráfica de los debates). No obstante, las sesiones pueden no ser públicas en algunas ocasiones: cuando lo decide por mayoría absoluta la Cámara o lo determinan los Reglamentos (por ejemplo: asuntos internos, si tratan de la inmunidad de los parlamentarios). Las sesiones de las Comisiones no son públicas, con carácter general, aunque tienen acceso a ellas los medios de comunicación y se reproducen en los correspondientes Diarios. Ordenación de los debates: los turnos de los debates se entienden asignados a los grupos parlamentarios y éstos designan a su portavoz para cada debate, siendo el signo más evidente del parlamentarismo racionalizado. Las intervenciones pueden ser: para fijar posiciones, para replicar, por alusiones, o para una cuestión de orden. El Gobierno puede intervenir en cualquier momento del debate. Los votos: los votos necesarios para la aprobación de asuntos varía según los casos. La regla es la mayoría simple de los presentes (más votos a favor que en contra), siempre que se alcance el quórum. En otros casos, la Constitución, las leyes o el propio reglamento exigen mayorías cualificadas – como la absoluta para elegir en primera votación al Presidente del Gobierno, para aprobación de leyes orgánicas, u otras mayores de 3/5 para elegir a los Magistrados del TC-. Para el cómputo de la mayoría absoluta, debe ser de todos los miembros de la Cámara, no sólo de los presentes. La votación se realiza por el procedimiento ordinario: electrónicamente o levantándose los parlamentarios, según el sentido del voto, pero también puede ser por asentimiento, por llamamiento público o secreta. La forma es irrelevante, pero tiene importancia para conocer la postura de los grupos parlamentarios, como en el caso del procedimiento legislativo, investidura del Presidente del Gobierno, mociones de censura o cuestiones de confianza (en estos tres casos está excluida la votación secreta y deba ser pública por llamamiento para individualizar el voto de cada diputado).
7. FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES 7 .1.-La función legislativa : Según el art. 66 CE las Cortes ejercen la potestad legislativa, es decir, tienen la capacidad de aprobar las leyes (innovar en el ordenamiento jurídico). Hay que distinguir a los sujetos que tienen capacidad de iniciativa para legislar o proponer normas (art. 87 CE) de esta potestad legislativa que sólo reside en las Cortes (art. 66 CE) y en las asambleas legislativas de las CC.AA. dentro de su ámbito de competencia. El Parlamento decide si continúa la tramitación de una proposición de ley o la rechaza de plano en el trámite de toma en
