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LA PROTECCIÓN DEL ESTADO
Y DE LOS INTERESES DE LA COMUNIDAD
FRENTE AL CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO:
DEL CÓDIGO PENAL DE 1848 AL DE 1928 *
SUMARIO
- Introducción.—2. El conflicto colectivo de trabajo como ilícito pe- nal.—3. La tolerancia de los conflictos colectivos de trabajo «no abusi- vos».—4. La legalización de la huelga y el «paro patronal» y la salva- guarda de los intereses de la comunidad.—5. El tratamiento de los conflictos colectivos en las compañías concesionarias de los servicios públicos.—6. La nueva regulación penal del conflicto laboral: el Có- digo de 1928.—7. La evolución normativa posterior: líneas de tenden- cia.—8. Observaciones finales.
- INTRODUCCIÓN
Una de las primeras intervenciones normativas de los poderes públicos en el ámbito de las relaciones de trabajo, desde un punto de vista histórico, tuvo lugar con ocasión de los conflictos colectivos de tipo laboral. Diversos motivos podían estar en el origen de la misma, desde las alteraciones que el conflicto colectivo podía provocar en el funcionamiento del sistema econó- mico del momento hasta la incidencia del mismo en la conservación de la «paz social» y el orden político constituido. La intervención de los poderes públicos, por otra parte, tenía en un primer momento un matiz marcadamen- te represivo, acorde con el carácter autoritario del régimen político imperan-
. * Una primera redacción de este trabajo fue preparada para el Simposio «Cien años de reforma social en España», convocado por el IELSS.
25 Revista de Política Social Núm. 147. Julio-Septiembre 1985
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te en aquella época. No obstante, esa actitud fue evolucionando, en los pe- ríodos posteriores, hacia la tolerancia y la legalización de las medidas de conflicto, hasta llegar incluso al reconocimiento, dentro de las normas de mayor rango del ordenamiento, del derecho al ejercicio de las mismas (1). Estas consideraciones, que tienen una validez general, son también apli- cables a nuestro país. En efecto, el conflicto colectivo de trabajo fue objeto de regulación en nuestro ordenamiento ya en la primera mitad del siglo pa- sado, cuando la legislación estrictamente laboral era aún bien escasa. En esos años aparecieron las primeras disposiciones sobre la materia, recogidas bási- camente en el Código penal de 1848 y, por consiguiente, con un claro signo represivo. El contenido esencial dé las mismas fue incorporado más tardé al Código penal de 1870, con lo cual el tratamiento normativo seguía siendo .similar todavía en esta etapa histórica. No obstante, a partir de ese momen- to se abre en nuestro país un período de tolerancia del conflicto colectivo de trabajo, que culmina con la legalización de la huelga y el «paro patronal» en la Ley de 27 de abril de 1909. Pero, desde los años intermedios de la se- gunda década del siglo actual, y debido sin duda a las especiales circunstan- cias sociales y económicas del país, se advierte de nuevo un cierto endureci-
. miento de la actitud de los poderes públicos frente a las situaciones de con- flicto, hasta llegar al Código penal de .1928, que introduce numerosos tipos penales para su sanción. Esta es, en resumidas cuentas, la evolución normativa de la que vamos a ocuparnos en nuestro trabajo, que se ha concebido en términos sintéticos y básicamente descriptivos. Con ello no pretendemos más que sacar a la luz los preceptos más representativos de las disposiciones a las que más arriba hemos aludido, así como la interpretación que el Ministerio de la Goberna- ción y la Fiscalía del Tribunal Supremo hicieron a propósito de algunos de ellos en sus circulares. Nuestro objetivo primordial es poner de manifiesto el recelo que continuamente han mostrado los poderes públicos frente al con- flicto colectivo de trabajo, que les ha llevado, como hemos adelantado, desde la más pura represión penal (propia de los primeros años de la industrializa- ción y de las situaciones de dificultad para la estabilidad de las institucio- nes estatales, aún en los tiempos actuales) hasta la tolerancia o la legaliza- ción, pero con la previsión en estos casos de unos límites en el ejercicio de las medidas de conflicto y de unos mecanismos de salvaguarda de los inte-
(1) Véase, sobre esa intervención del Estado, F. RODRÍGUEZ-SAÑUDO: La interven- ción del Estado en los conflictos colectivos de trabajo, Sevilla, 1972, pág. 55. Sobre las diferentes actitudes de los poderes públicos frente al conflicto colectivo, F. DURAN: Derecho de huelga y legalización del conflicto de clases, Sevilla, 1976, págs. 22 y sigs.
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tado ha adoptado siempre medidas de protección frente al conflicto. En se- gundo lugar, los datos que vamos a ofrecer pueden servir como instrumento de apoyo en el análisis de la actual regulación de la huelga y de las restan- tes medidas de conflicto colectivo, sobre todo en lo que se refiere a las pre- visiones que recoge la ley para la garantía del mantenimiento de los servi- cios esenciales de la comunidad y para la protección del Estado en las si- tuaciones de excepción o anormalidad, ya que pueden clarificar el sentido de las mismas (4).
- EL CONFLICTO COLECTIVO DE TRABAJO COMO ILÍCITO PENAL
El tratamiento normativo del conflicto colectivo de trabajo, durante la mayor parte del siglo pasado, tuvo un marcado carácter represivo. Fue con- figurado en el ordenamiento, prácticamente en todas sus manifestaciones, como un ilícito penal. No cabe hablar en esta etapa, por consiguiente, de protección de los intereses o servicios esenciales de la comunidad en caso de conflicto colectivo, sino de defensa del propio sistema estatal y económico frente al mismo. La calificación de todo conflicto colectivo como delito pone de manifiesto que era el aparato estatal y las fuerzas que lo susten- taban los que se sentían amenazados por el mismo. En definitiva, se partía de que ese conflicto, sin necesidad de hacer mayores matizaciones, era per- nicioso para bienes de extrema relevancia en aquel sistema político y eco- nómico. La calificación del conflicto colectivo de trabajo como delito no puede extrañar, por otra parte, si se tienen en cuenta los rasgos políticos y econó- micos más característicos del momento. Por un lado, como han puesto de relieve recientes investigaciones y trabajos sobre la época, el sistema político
tratamiento normativo de la huelga, con especial referencia al proceso histórico en Ale- mania, en DAUBLER y otros: Arbeitskamprecht, Baden-Baden, 1984, págs. 22 y sigs. (4) Como se sabe, actualmente el derecho de huelga y el derecho a la adopción de medidas de conflicto colectivo están reconocidos a nivel constitucional en nuestro ordenamiento, siempre con las garantías precisas para el mantenimiento de los servi- cios esenciales de la comunidad (arts. 28.2 y 37.2 CE). A su vez, el artículo 55.1 CE prevé que, una vez declarados los estados de excepción o sitio, puedan ser suspendidos esos derechos (desarrollados por LO 4/1981, de 1 de junio). Sobre el alcance de todas estas previsiones pueden consultarse las opiniones emitidas por numerosos profesores del Derecho del trabajo en la Revista de Trabajo, núm. 73, 1984. Por otra parte,' la problemática de la huelga «política» o con efectos para el sistema político está siem- pre abierta. Véase, por ejemplo, M. REIMANN: «Der Rechtsschutz gegen politische Streiks in den USA», RdA, 1, 1985, págs. 34 y sigs.
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imperante en España, al menos hasta el último cuarto de siglo, era esencial- mente autoritario. Seguramente, la intervención del estamento militar en la conducción, de una forma clara y directa, de los asuntos públicos es uno de los elementos que mejor lo definen. Era un sistema, por tanto, escasa- mente penetrado por la sociedad civil y escasamente pluralista (5). Por otra parte, y por lo que se refiere a los factores económicos, tam- bién es notorio que la época se caracterizaba por la defensa y los intentos de consolidación de las reglas del mercado, dentro de una concepción bas- tante próxima al más puro liberalismo. La trascendencia más relevante de estas posiciones, al menos a nuestros efectos, fue la supresión de todas las corporaciones, grupos o «cuerpos intermedios». Solamente el Estado y los individuos estaban legitimados para intervenir y tomar decisiones en la vida económica. El papel del Estado, además, prácticamente debía quedar redu- cido a vigilar y garantizar el libre juego dentro del mercado. La prueba nor- mativa más evidente de esta tendencia en nuestro país fue el Real Decreto de 20 de enero de 1834 (C.L., tomo 19, pág. 26), sobre «Libertad de las asociaciones gremiales y ejercicio de industrias». Su artículo 3.° prohibía la formación de asociaciones gremiales para monopolizar el trabajo «en favor de un determinado número de individuos»; en su artículo 5.° se prohibía la aprobación de ordenanzas gremiales contrarias a «la libertad de fabrica- ción, a la de circulación interior de los géneros y frutos del Reino o a la concurrencia indefinida del trabajo y los capitales»; y su artículo 6.° consa- graba la libertad de todo individuo para «ejercer simutáneamente cuantas industrias posea, sin otra obligación que la de inscribirse en los gremios res- pectivos a ellas» (6). No era difícil imaginar que el resultado de todo ello fuese la prohibición de toda clase de grupos y asociaciones y, más aún, de las medidas de presión que en los ámbitos laboral, económico o político pudieran adoptar. Es cier- to que en estos años fueron aprobadas las primeras normas que permitían
(5) Véase al respecto M. BALLBE: Orden público y militarismo en la España cons- titucional (1812-1983), Madrid, 1983; CRUZ VILLALÓN: El estado de sitio y la Consti- tución, Madrid, 1980; FERNÁNDEZ SEGADO: El estado de excepción en el Derecho cons- titucional español, Madrid, 1978; SECO SERRANO: Militarismo y civilismo en la España contemporánea, Madrid, 1984. (6) Continuaba esta norma el camino iniciado en la Constitución de 1812 y se- guido por los Decretos de 8 de junio de 1813 y 25 de febrero de 1834 (CL, tomo 19, página 100), que declaraban dignos de honra y estima todos los oficios mecánicos. Sobre la incidencia de las reglas de la economía pura de mercado en el tratamiento de las relaciones de trabajo, C. CROUCH: Class conflict and the Industrial Relations Crisis, Londres, 1977, pág. 27.
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Este es el contexto en eí que aparece el Real Decreto de 19 de marzo de 1848, que aprobaba el Código penal de esa fecha (C.L., tomo 43-, pá- gina 205). El precepto de mayor interés de este cuerpo normativo en el tra- •tamientó de los conflictos colectivos de trabajo era el artículo 461. En él se castigaba con arresto mayor y multa de 10 a 100 duros á «los que se coliga^1 - ren con el fin de encarecer o abaratar abusivamente el precio del trabajo o regular sus condiciones- (...) siempre qué la coligación hubiera comenzado a ejecutarse» (9). Este precepto, incluido en el' capítulo que se dedicaba á «Las maquinaciones para alterar el precio de las cosas», iba dirigido sobre todo a la neutralización- de los conflictos planteados para presionar en el ámbito de las relaciones de trabajo: No tenía como objetivo directo la tipi- ficación penal de las medidas conflictivas con un fin más estrictamente polí- tico, de lo cual ya se'encargaban otros preceptos del mismo Código, como el artículo Í96, que sancionaba las perturbaciones graves del orden público) ó los artículos 207 a 211, que se ocupaban de-las asociaciones ilícitas y dé la actividad de sus miembros. No obstante, la inclusión de una norma como la del artículo 461 en el ordenamiento penal, daba á entender que, aunque sólo fuese dé una manera indirecta, el conflicto colectivo puramente laboral también afectaba a los pilares económicos y políticos de aquel sistema, que se defendía mediante su penalización. ' • ' ;' Todo ello se revelaba de nuevo en posteriores disposiciones de las auto- ridades gubernativas de la provincia de Barcelona, donde,-por ser uno de los centros más desarrollados de nuestro país desde el puntó de vista industrial, seguramente tuvieron lugar los mayores conflictos laborales. Éste sentido tenía el Bando de 23 de febrero- de 1850 de Fermín Artetá, gobernador de Barcelona, con el que se intentaba clausurar y-disolver las sociedades que, con apariencia de socorros ñiütuos, tenían como objetivo la presión en los ámbitos laboral y político y afectaban al «funcionamiento pacífico» del mer- cado. Mandaba llevar ante los tribunales a «los que se coligaren para exigir el asentimiento a sus exigencias, procedan o no con amenazas» (art. 1.°, 3), y encargaba a los fabricantes la vigilancia de la conducta de los obreros,-para lo cual debían exigir la presentación de lá «papeleta de empadronamiento» en el momento de la contratación. A la vez, se les hacía responsables de la
histórico, en A. ELORZA: «LOS orígenes del asociacionismo obrero en- España», RT, ZT, 1 9 7 2 , p á g. 1 2 5. ' • ' • • • ' ' ;'• '-• ' ' • ''••'•' •'• ' (9) El artículo 461 CP añadía también que «si la coligación se formare en una •población menor de 10.000 almas, las penas serán arresto menor y multa de 5 a 50 duL ros», y que «las penas se impondrán en ambos casos en su grado-máximo a los jefes y promovedores de ¡a coligación y a los que para asegurar su éxito emplearen violen- cias o amenazas, a no ser que por ellas merecieren mayor pena».' ' - - • "
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intervención en la fábrica de «agentes de sociedades clandestinas» (artícu- lo 4.°, 5) (10). También el Bando de 30 de abril de 1855 de Cirilio Franquet, gober- nador político de Barcelona, declaraba como uno de sus fines «.dar la más alta protección a la industria de esta provincia». Por ello, castigaba los ata- ques a la «libertad en el ejercicio de industrias» y mandaba perseguir las asociaciones que tuvieran por fin la presión política. El artículo 461 CP debía ser aplicado a «todo acto de coacción o violencia contra la libre admisión y concurrencia de obreros al trabajo y a las fábricas» y a las coligaciones «para abaratar abusivamente el precio del trabajo». Podía llegarse incluso a la aplicación de la Ley de 17 de abril de 1821 cuando se produjesen tras- tornos del orden público (11). No obstante, el uso de la maquinaria represiva no podía ser ilimitado, máxime cuando se enfrentaba a una realidad cambiante y a unas fuerzas sociales cada vez más consistentes. Así lo comprendieron las autoridades, que decidieron tolerar el conflicto colectivo de trabajo en algunos supues- tos. El bando de Arteta, por ejemplo, señalaba que si algún fabricante deci- diese cerrar su fábrica o un grupo de obreros suficientemente numeroso como para interrumpir la producción decidiese retirarse del trabajo, no po- drían hacerlo súbitamente, sino poniéndolo en conocimiento de la autoridad «con la mayor anticipación posible». De lo contrario serían sancionados con multa (artículo 6.°). Una previsión similar se encontraba en el también mencionado Bando de Franquet. En él se reconocía una especie de libertad de huelga y de cierre patronal, ya que se hacía constar de modo expreso «la libertad que tienen los fabricantes de abrir o cerrar sus establecimientos y los obreros de diri- girse a los que creyeran más convenientes en busca de trabajo». Pero el ejer- cicio de estas facultades, cuyo fin parecía ser única y exclusivamente la pre- sión en el ámbito de la contratación y la fijación de condiciones de trabajo, debía ajustarse a unos requisitos por razones de «orden público». Tanto el cierre de una fábrica por su titular como el abandono completo de la misma por los obreros habrían de comunicarse con ocho días de antelación,
(10) Sobre el desarrollo industrial de la provincia de Barcelona y los conflictos obreros surgidos a causa de las modificaciones tecnológicas, J. NADAL: El fracaso de la revolución industrial en España, 1814-1913, Barcelona, 1982, págs. 188 y sigs. (11) La Ley de 17 de abril de 1821 (col. Dec. Cortes, tomo 7, pág. 45) regulaba el procedimiento a seguir en las causas de «rebelión, sedición y robos en cuadrilla». Su objetivo era la defensa de la Constitución y de la seguridad exterior e interior del Estado (art. 1.°). Véase CRUZ VILLALÓN: El Estado de sitio y la Constitución, cit, pági- na 320. BALLBE: Orden público y militarismo..., pág. 61.
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funcionamiento del mercado en la regulación, del empleo y las condiciones de trabajo. Para los conflictos y cualesquiera otras manifestaciones o actos que perturbasen el orden público existían otras previsiones específicas en el artículo 272 del propio Código penal (14)...
- LA TOLERANCIA DE LOS CONFLICTOS COLECTIVOS DE TRABAJO «NO ABUSIVOS»
Al iniciarse el período histórico conocido como la «Restauración monár- quica», las coligaciones de obreros o fabricantes para presionar en favor de sus respectivos intereses en el ámbito laboral seguían constituyendo un tipo delictivo. Es máSj el único tratamiento normativo del conflicto colectivo de trabajo se encontraba todavía en el Código penal. La aplicación del artícu- lo 556 CP, por consiguiente, pendía como una constante amenaza en las con- vocatorias de huelga o en la adopción de medidas como el cierre de una fábrica. Tampoco en el ánimo del Ministerio de la Gobernación parecía estar la tolerancia de los conflictos de trabajo. Así se desprendía de una circular bastante cercana al inicio de esta etapa histórica (de 16 de enero de 1972) en la que se daban instrucciones a los gobernadores para el tratamiento de la llamada «cuestión social». En ella se mandaba castigar, con arreglo al ar- tículo 556 del Código penal, toda medida de presión de los trabajadores o los patronos, tumultuaria o no, que tuviera por fin destruir las leyes de la
(14) Las previsiones del Código penal fueron acompañadas por las que se incor- poraron a las sucesivas disposiciones sobre orden público, en concreto en las leyes de 20 de marzo de 1867 y 23 de abril de 1870, cuyo fin más explícito era el manteni- miento de la seguridad exterior e interior del Estado. Son de interés también las Circu- lares del Ministerio de la Gobernación de 29 de noviembre y 3 de diciembre de 1868, que daban instrucciones para prevenir los abusos cometidos al amparo de los derechos de reunión y asociación. Posteriormente, el artículo 19 de la Constitución de 1869 per- mitía disolver las asociaciones que comprometieran la seguridad del Estado. A partir de esa fecha se experimentó un endurecimiento en el tratamiento de las asociaciones, que culminó en el Decreto de suspensión de garantías constitucionales de 20 de sep- tiembre de 1873 y en la disolución de todas las reuniones y sociedades políticas que atentaran contra la seguridad del Estado (Decreto de 10 de enero de 1874). Como han puesto de relieve recientes investigaciones, el uso de instrumentos de represión para la conservación del orden público y la seguridad de las instituciones políticas en vigor fue una constante en todo el siglo xix, al margen de la ideología del grupo que osten- tara el poder. A veces, incluso; los instrumentos utilizados por unos y otros eran los mismos. Véase BALLBE: Orden público y militarismo..., cit., págs. 20 y sigs.
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oferta y la demanda en la fijación de las condiciones de trabajo, fundamen- talmente los salarios. A la. vez, debían ser suspendidas las actividades de todas aquellas asociaciones obreras que, como la denominada Internacional (expresamente citada), atentasen contra los pilares de la sociedad (o contra el «orden público», como literalmente se decía).
No obstante, hay que señalar importantes diferencias en el período que se inicia en 1876 con respecto al anterior en el tratamiento del conflicto colectivo de trabajo. En estos momentos, la represión de ese conflicto, por el mero hecho de entorpecer la libre concurrencia entre capital y trabajo, no podía mantenerse en los mismos términos que antes. En primer lugar, y desde un punto de vista estrictamente jurídico, no podía defenderse ya el castigo de toda medida de presión colectiva. El derecho de asociación de todo ciudadano (incluido el obrero) ya se había consolidado en nuestro or- denamiento. Al reconocimiento efectuado por la Constitución de 1869 si- guió el artículo 13 de la Constitución de 1876 (Ley de 30 de junio de 1876, Gac. de 2 de julio), según el cual todo español tenía derecho de «asociarse para los fines de la vida humana». Este derecho fue desarrollado por las leyes de reunión y asociación pocos años después (1880 y 1887) (15). Es claro que si el ordenamiento admitía la existencia de asociaciones obreras tenía que permitir una mínima actividad de las mismas. Por ello, los poderes públicos tenían que adoptar una nueva actitud frente al conflicto colectivo de trabajo. Además, y en segundo lugar, las condiciones políticas y económi- cas de este período eran bien distintas que las del anterior. Se abre una etapa en la que se aprecia un repliegue importante del «militarismo» en la direc- ción del Estado y comienza a ser relevante la intervención administrativa en el campo económico y en las relaciones de trabajo, como lo demuestran la aparición de las primeras leyes propiamente «laborales» y la creación de los órganos administrativos que después darían origen al Ministerio de Tra- bajo (16). La nueva actitud frente al conflicto colectivo de trabajo fue auspiciada
(15) Los derechos de reunión y asociación fueron regulados, respectivamente, por las Leyes de 15 dé junio de 1880 y de 30 de junio de 1887. Esta última se ocu- paba, entre otras, de las sociedades de socorros mutuos, de las sociedades de previsión de los patronos y de los gremios (art. 1.°). Véase ALARCÓN CARACUEL: El derecho de asociación obrera en España (1839-1900), Madrid, 1975, págs. 246 y sigs.; M. L. VE- LLOSO: «Los orígenes constitucionales del derecho de asociación en España (1868- 1923)», RDP, núms. 88/89, 1982, págs. 616 y sigs. (16) Véase SECO SERRANO: Militarismo y civilismo..., cit., págs. 179 y sigs. Sobre la legislación obrera, MONTOYA MELGAR, Ideología y lenguaje en las primeras leyes laborales de España, Madrid, págs. 21 y sigs.
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La posición de la Fiscalía del Tribunal Supremo se muestra más clara aún en la Circular de 20 de junio de 1902 (Gac. de 22 de junio), en la que se clarifica el significado del término «abusivo», que antes había sido utili- zado para delimitar la licitud o no de una huelga, pero sin llegar a su defi- nición. La Circular de 1902 se plantea abiertamente si puede considerarse delito la coligación. Para resolver esa incógnita ofrece tres tipos de consi- deraciones. En primer lugar señala que la cesación en el trabajo por parte de los obreros para regular ventajosamente su contrato de arrendamiento de servicios es un derecho natural, según «opinión común», inherente a la per- sonalidad del individuo, cuyo ejercicio pacífico no admite trabas ni limita- ciones. Es una manifestación de la libertad humana a la luz de los principios de la ciencia jurídica. En segundo lugar pone de manifiesto que la asocia- ción de obreros creada al amparo del artículo 13 de la Constitución y de la Ley de 1887 para mejorar las condiciones de trabajo es lícita. Y por últi- mo, al igual que en la Circular anterior, encuadra la decisión de cesar en la prestación de servicios, como medida de presión laboral, en el juego de la oferta y la demanda propio del mercado. La conclusión de todo ello es que la coligación y la huelga efectuada para obtener ventajas en las condiciones de trabajo y mejoras en la cuantía de la remuneración concretamente no constituyen delito si se desarrollan de forma.pacífica. Para la Fiscalía del Tribunal Supremo, en definitiva, el artículo 556 CP castiga esos hechos úni- camente cuando existe «abuso». Este término significa aquí el ejercicio de aquellas medidas mediante coacción o violencia. No es abusiva, y por tanto es lícita, la coligación o la huelga que se realiza pacíficamente. Aún añade otra matización de importancia la Circular de la Fiscalía del Tribunal Supremo de 1902. Si la adopción de una medida como la huelga produce la falta de luz o de agua en una población, suspende el funciona- miento de los ferrocarriles o priva de la asistencia a los enfermos o asilados en un establecimiento de beneficiencia, sin que se haya preavisado para evi- tar la desatención de esos servicios, la autoridad competente estará legiti- mada para requerir a los huelguistas para que atiendan los trabajos en los que han cesado, por razones de orden público y «humanidad». La oposición o desobediencia a ese requerimiento constituirá un hecho criminal y gene- rará la responsabilidad consiguiente. Como se puede apreciar, estamos ya ante una primera delimitación de lo que son servicios esenciales o necesarios para la comunidad y ante la consagración de un principio que será una constante en la regulación de la huelga y el conflicto colectivo de trabajo: el de la restricción del ejercicio de esos derechos como mecanismo de salva- guarda de los intereses generales de la sociedad o como garantía para el mantenimiento del orden público y de las instituciones políticas del mo-
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mentó (18). Como es natural, la necesidad de proveer a la protección de esos bienes jurídicos se origina desde el momento en el que se reconoce la licitud de la adopción de medidas de conflicto. La posición defendida por la. Fiscalía del Tribunal Supremo (reflejada en varias sentencias de ese órgano jurisdiccional, como las de 19 de junio de 1879 y de 5 de diciembre de 1887, citadas por la Circular anterior) fue asu- mida por el poder ejecutivo en la Circular del Ministerio de la Gobernación de 21 de junio de 1902 (Gac. de 22 de junio). En ella se reconoce abierta- mente que la sanción penal sólo debe aplicarse a las huelgas que constitu- yen «abuso». Se parte, no obstante, y de una manera implícita, de que el conflicto laboral es, por definición, pernicioso para la sociedad. Por ello se aconseja a las autoridades inferiores que den a conocer a los obreros los derechos que el ordenamiento les reconoce, así como las reformas normati- vas proyectadas en favor de sus intereses; y que faciliten la resolución de los conflictos ante la Comisión de Reformas Sociales o ante los tribunales de justicia, con el fin de encontrarles una solución y de evitar las amenazas que puedan encerrar para la «paz pública» y el mantenimiento del «orden constituido».
- LA LEGALIZACIÓN DE LA HUELGA Y EL «PARO PATRONAL» Y LA SALVAGUARDA DE LOS INTERESES DE LA COMUNIDAD
Cornos hemos visto, a lo largo de los últimos años del siglo pasado y de los primeros del actual había tenido lugar una evolución significativa en la actitud de los poderes públicos frente a los conflictos colectivos de trabajo. Como resultado de ello, la adopción de estas medidas era considerada lícita si no llevaba consigo el uso de coacciones o violencias. A la vez, entre la opinión pública se había creado una corriente bastante amplia favorable a la despenalización y a la legalización de las huelgas y coligaciones pacífi- cas (19). Era el fruto, con toda seguridad, de la mayor consistencia y capa-
(18) De acuerdo con la Circular, si la huelga era declarada en el servicio de fe- rrocarriles, la autoridad gubernativa debía atenerse a lo dispuesto en el Real Decreto de 15 de febrero de 1901, que sancionaba el «abandono de servicio» por parte de los agentes y empleados. (19) Antes de ser aprobada la Ley de 1909 sobre huelgas, fueron elaborados va- rtos proyectos sobre la materia: de 19 de octubre de 1901, 14 de octubre de 1904 y 27 de enero de 1906 (véase AVILA: Conflictos colectivos, huelga y cierre patronal, Madrid, 1981). Sobre la opinión generalizada en favor de una legalización de la huel- ga, con los límites necesarios para el mantenimiento de los servicios esenciales, FERNÁN-
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nocía de manera clara la posibilidad legal de los obreros y patronos de decla- rar la huelga y decidir el cierre de sus establecimientos, respectivamente. A la vez, y ello es de especial importancia para la perspectiva desde la que se hace este análisis, introducía restricciones en el ejercicio de esas faculta- des, con el fin de garantizar los intereses de la comunidad y de defender las instituciones del Estado. Veamos más detenidamente su contenido. El artículo 1.° de la Ley de 1909 establecía que tanto los patronos como los obreros podían «coligarse, declararse en huelga y acordar el paro para los efectos de sus respectivos intereses, sin perjuicio de los derechos que di- manen de los contratos que hayan celebrado». Esta declaración inicial iba acompañada, como ocurrió cuando fue reconocido el derecho de asociación, de la derogación de todas las disposiciones contrarias a la misma, y de ma- nera especial y expresa del artículo 556 CP (art. 11). La Ley de 1909, en definitiva, llevó a cabo una sencilla operación de despenalización de la huel- ga y el cierre patronal. No establecía mecanismos de fomento o apoyo de estas medidas de conflicto. Es más, al margen de las restricciones que más arriba hemos anunciado, imponía diversas limitaciones, de un carácter más general, para el ejercicio de la facultad que concedía el artículo 1.°, como vamos a ver a continuación. En primer lugar, establecía varias precauciones dirigidas al momento de la convocatoria de la huelga o el paro patronal. Las reuniones o manifesta- ciones que se celebraran con el fin de convocar o mantener una medida de este tipo estaban sometidas a vigilancia, mediante la aplicación de lo dis- puesto en la Ley de Reuniones Públicas de 1880, en la que se preveían san- ciones penales para las violaciones de sus reglas (art. 8.°). La propia Ley de 1909 contemplaba las penas de arresto mayor y multa para los que em- plearan violencia o amenazas en la convocatoria o el mantenimiento de una huelga o paro patronal (art. 2.°) (23). En segundo lugar, se establecían medidas, de carácter penal incluso, para la salvaguarda de la libertad de los trabajadores y de los empresarios de no sumarse a la medida de conflicto adoptada. Así, se castigaba con arresto mayor o multa, siempre que el hecho, no tuviese asignada una pena mayor en el Código penal, a los que «ejercieren coacciones bastantes para compe- ler y forzar el ánimo de obreros o patronos en el ejercicio libre y legal de su industria o trabajo» durante la convocatoria o el desarrollo de una huelga o paro patronal (art. 2.°). Igualmente, los que turbaren el orden público o formaren grupos con el propósito de «imponer con violencia a algunos la (23) La Ley de Reuniones Públicas de 15 de junio de 1880 exigía dar conocimien- to al Gobierno Civil o a la autoridad local, con veinticuatro horas de antelación, de todas las reuniones públicas que se celebraran.
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huelga o el paro» merecerían la pena de arresto mayor. Esta libertad de tra- bajo o de continuar la actividad empresarial a pesar de la convocatoria del conflicto se completaba con la libertad reconocida a los afiliados a una aso- ciación obrera o patronal de no seguir la convocatoria de huelga o paro, con la importante aclaración de que los que no siguieran los acuerdos respecti- vos podían «separarse libremente de la asociación, sin incurrir por esta causa en responsabilidad de ningún género para con la misma, salvo los compro- misos de carácter civil contraídos con aquélla» (art. 9.°) (24). Por último, la idea de que el conflicto colectivo de trabajo noera desea- ble para los autores de la Ley de 1909 se reflejaba también de manera evi- dente en su artículo 1.° Como hemos tenido ocasión de ver, en este precep- to se concedía la facultad de acordar las citadas medidas conflictivas, pero se dejaba intacta la responsabilidad de tipo contractual que la participación en la huelga o en el paro patronal podía acarrear para las partes de la rela- ción de trabajo. De forma expresa se decía que la huelga o el paro patronal podían llevarse a cabo, pero «... sin perjuicio de los derechos que dimanen de los contratos que haya (el participante) celebrado». Con todo este conjunto de previsiones se intentaba seguramente evitar la generalización de los conflictos y, en definitiva, proteger la «seguridad pública». Pero, junto a ellas, aún había otras más específicas, destinadas ya directamente a la protección de determinados intereses vitales para el funcio- namiento normal de las instituciones del Estado, según las consideraciones vertidas por los redactores de la Ley. Consistían básicamente en la obliga- ción legal de comunicar a la autoridad con la debida antelación la convoca- toria de una huelga o un paro patronal cuando se llevaban a cabo en deter- minados servicios o sectores de actividad y de expresar en dicha comunica- ción los motivos que habían conducido a la adopción de esas medidas. A estos efectos, la Ley distinguía entre dos supuestos de hecho, según la relevancia que pudieran tener para los intereses afectados en principio por el conflicto. Por un lado, las huelgas o paros que entrañaran la suspen- sión del funcionamiento de los tranvías, o como consecuencia de las cuales «todos los habitantes de una población hayan de quedar privados de algún artículo de consumo general y necesario». Estas medidas habrían de ser co-
(24) Aunque es cierto también que la ley castigaba penalmente a los que trata- ran de «impedir las coligaciones patronales u obreras» (art. 2.°) y a los que formaren grupos para obligar a los participantes en los paros «a desistir de ellos» (art. 3.°). Igualmente debían respetar las reglas de la Ley de Reuniones Públicas los que cele- brasen reuniones o manifestaciones para «impedir una huelga o paro» (art. 8°). Por tanto, el eje de la ley era el respeto absoluto a la libertad individual de participar en el paro o continuar con el trabajo.
LA PROTECCIÓN DEL ESTADO
Poco después, apareció la Circular de la Fiscalía del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 1912 (Gac. de 5 de octubre), dictada a consecuencia de las huelgas que tuvieron lugar por esas fechas en el servicio de ferrocarriles; El objetivo de esas instrucciones, según ellas mismas declaraban, era man- tener el respeto a la seguridad pública, que se consideraba el valor supremo entre los dignos de protección. Los motivos concretos de la Circular resi- dían en las dificultades que el conflicto podía crear a la «acción de gobier- no» y el supuesto reto que suponía para los poderes públicos. Las recomen- daciones del fiscal eran dos básicamente. Primera, la depuración de todas las responsabilidades penales de los que emplearan violencia, amenazas o coacciones durante la huelga y la imposición de las penas de arresto mayor o multa solamente cuando no existiesen otras penas más graves en el Código penal, dando así una interpretación rígida al artículo 2.° de la Ley de 1909. En segundo lugar, la aplicación de la Ley de Policía de Ferrocarriles a los autores de los actos que pusiesen en peligro la seguridad y la conservación de las vías férreas, sobre todo lo dispuesto en sus artículos 16 y 17 (27).
Como se ha podido apreciar, en este período fue admitida por el ordena- miento la adopción de medidas como la huelga o el cierre patronal, cuya tipificación penal desaparece. Pero ello no fue obstáculo para que, por un lado, las medidas de conflicto que entrañaran perturbaciones de orden públi- co o los actos de coacción y violencia dentro de una huelga o paro fuesen castigados penalmente, a través del artículo 272 CP, por ejemplo, y, por otro, para que las medidas de. conflicto adoptadas dentro de los que pudieran considerarse servicios públicos fuesen especialmente vigiladas, sobre todo en lo que se refiere a las actuaciones contrarias a las instrucciones o medidas dispuestas por los poderes públicos para atender el servicio. Especial interés tenía en este sentido la Circular de la Fiscalía del Tribu- nal Supremo de 28 de marzo de 1919 (Gac. de 29 de marzo). Hacía una importante consideración acerca de la diferencia entre «huelgas que sólo afectan al interés personal de los obreros y patronos y las otras que tienen relación con el servicio público o interés general, por las alteraciones de orden público que éstas suelen producir». Para estos casos admitía la lega- lidad de una intervención de los poderes públicos para el mantenimiento de los trabajos en el servicio público desatendido y ponía de manifiesto la con-
de 27 de diciembre del mismo año) creó unos Tribunales del Trabajo Ferroviario (véase MARTÍNEZ GIRÓN: LOS pactos de procedimiento..., cit., pág. 160): (27) La remisión debía entenderse dirigida a la Ley de 23 de noviembre de 1877 y a su Reglamento de 24 de mayo de 1874, que castigaban penalmente la destrucción de las vías y la obstaculización del tránsito por las mismas, especialmente cuando con- currían con rebelión o sedición.
JOAQUÍN GARCÍA MURCIA
veniencia de aplicar la sanción penal a los que impidieran con violencia el auxilio a las autoridades en esa tarea. Se recomendaba especialmente el uso del artículo 264 CP (28).
- EL TRATAMIENTO DE LOS CONFLICTOS COLECTIVOS EN LAS COMPAÑÍAS CONCESIONARIAS DE SERVICIOS PÚBLICOS
Poco tiempo después de la legalización de la huelga y el paro patronal aparecieron diversas normas en las que se daba un tratamiento especial a la adopción de medidas de conflicto en el ámbito de las empresas concesiona- rias de servicios públicos. Los objetivos fundamentales de estas normas es- pecíficas eran, por un lado, que las citadas compañías reconocieran la per- sonalidad de las asociaciones constituidas válidamente por sus trabajadores y que trataran con ellas, y por otro, establecer unos cauces formales por los que se habría de intentar la solución pacífica de los conflictos planteados en ese ámbito, para evitar así unas repercusiones mayores y salvaguardar los intereses generales de la población y el orden público en definitiva. Son normas que querían completar los artículos 5.° y 6.° de la Ley de 1909. La primera de estas disposiciones fue el Real Decreto de 10 de agosto de 1916 (Gac. de 11 de agosto). Su ámbito de aplicación se reducía a las compañías o empresas industriales que tuvieran a su cargo la prestación de un servicio público por concesión del Estado. En su preámbulo se hacían unas consideraciones muy significativas sobre sus objetivos. Para el legisla- dor, y frente a la creencia generalizada por entonces entre los patronos, el reconocimiento de la personalidad de los sindicatos y el tratamiento con ellos de las cuestiones conflictivas facilitaba su resolución por varias ra- zones. Por ejemplo, la existencia de asociaciones unificaría las «confusas y cambiantes» peticiones de los obreros, evitando la «peligrosa vaguedad» de las unipersonales; entregaría la tramitación de las negociaciones y la bús-
(28) El artículo 264 CP se encontraba en el capítulo dedicado a los «atentados contra la autoridad y sus agentes, resistencia y desobediencia». Establecía las penas correspondientes a los que acometieran a la autoridad o a sus agentes, emplearen fuer- za contra ellos, los intimidaren o les hicieren resistencia, siempre que el autor lo hiciese a mano armada, fuese funcionario público, pusiese «manos en la autoridad» o consiguiese que la autoridad accediera a sus exigencias por la coacción. Las Circula- res de 18 de junio de 1919 y 15 de enero de 1920 (Gac. de 19 de junio y 17 de enero, respectivamente) daban instrucciones para el castigo de los llamados «crímenes socia- les», en base a que se les «supone originados de las relaciones en que se encuentran la clase patronal y ciertas asociaciones obreras». Se refería a actos como atentados y sabotajes.
