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Derecho electoral.
El Derecho electoral comprende el conjunto de normas que desarrollan el
derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de
representantes libremente elegidos y regulan el procedimiento y los sistemas
para la elección. La constitución utiliza este término, así como el de «régimen
electoral» al regular cuestiones de fuentes del ordenamiento: el «régimen
electoral general» debe aprobarse por Ley Orgánica y el «Derecho electoral
general» no puede verse afectado por un Decreto Ley. Más concretamente ya,
al disciplinar cuestiones electorales, la constitución hace directa referencia a la
«ley electoral».
Materialmente, el Derecho Electoral comprende la totalidad de las
prescripciones sobre las elecciones de todas las instituciones representativas.
No puede escaparse, sin embargo, que este enunciado general tiene límites no
siempre fáciles de determinar, tanto en lo que se refiere a lo que ha de
entenderse por órganos representativos, como respecto del alcance de «lo
electoral». En nuestro Derecho, la primera cuestión ha quedado zanjada tras la
aprobación en 1985 de la LOREG, cuyo articulo primero reduce el ámbito
subjetivo de lo electoral a cuatro ámbitos concretos: las Cortes Generales, las
Asambleas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y el
Parlamento Europeo. Otras elecciones, sean relativas a sujetos públicos o a
colectivos privados, no integran propiamente el Derecho Electoral, sino que
forman parte del conjunto normativo que corresponda (como el Derecho
Laboral, cuando se trata de elecciones sindicales, o el Derecho Administrativo,
cuando se seleccionan Juntas funcionariales, Colegios profesionales o
Federaciones deportivas, por citar algunos ejemplos); sin perjuicio de que los
principios y reglas del Derecho Electoral puedan inspirar estos otros procesos
selectivos, del mismo modo que las reglas internas de funcionamiento de las
Asambleas públicas han inspirado también las de las sociedades privadas.
Con respecto al ámbito objetivo de lo electoral, no basta con señalar que
comprende todas las operaciones existentes desde la convocatoria de la
elección a la verificación de las actas proclamadas y la toma de posesión. Por
un lado hay cuestiones previas que no son ajenas a lo electoral y, por otro, es
apreciable la confluencia de un proceso para la elección con la existencia de
trámites internos en cada órgano para la toma de posesión del electo
(«adquisición plena de la condición de...» sería la expresión correcta en nuestro
Derecho vigente). La existencia de cuestiones previas, de hondo calado
constitucional, se puso palmariamente de relieve con motivo del conflicto
originado por la anulación por el Tribunal Constitucional del proyecto de Ley
reguladora de las inelegibilidades e incompatibilidades de Diputados y
Senadores; a tenor de esta jurisprudencia, la Constitución ha llevado a la Ley
Electoral cuestiones que en el pasado o en otros ordenamientos, han sido objeto
de una regulación separada, como las incompatibilidades e inelegibilidades,
teniendo esta decisión, también, relevancia formal, al obligar al legislador a
incluir en la ley electoral general, tipo normativo definible y distinto, todas las
materias que a tenor del texto constitucional se consideren propias de la Ley
electoral. Cabe añadir » que esta sentencia de tribunal constitucional sienta
otros criterios interesantes para el tema que se examina: en su Fundamento 4 o
se dice que «para que una Ley merezca el calificativo de electoral es necesario que contenga por lo menos un núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en la que se comprende lo relativo a quiénes pueden elegir, a quiénes se puede elegir y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo que criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial»; más discutible, el Fundamento 5o añade que «es admisible que la Ley Electoral se haga por partes o que se modifique por partes, pero esta posibilidad no es sostenible en la coyuntura histórica del inicial desarrollo de la Constitución, pues confeccionar parcialmente la Ley Electoral significa modificar sólo parcialmente a través de una Ley Orgánica, el Real Decreto-ley 20/1977. La imposibilidad no nace por razón del rango de la citada disposición, pues este Tribunal ha señalado ya que las normas que no poseían especial reserva de rango en el momento de dictarse no devenían inconstitucionales con la aprobación de la Constitución, sino en atención a que el desarrollo de la materia electoral por Ley Orgánica constituye específica necesidad de desarrollo de la Constitución» y que «en todos los casos en que el legislador es soberano y le corresponde la decisión de legislar o de no legislar, nada le impide que la normación de una determinada materia se lleve a cabo por partes. Lo mismo puede decirse en aquellos casos que el legislar sea una obligación impuesta por la Constitución. Si la Constitución no establece lo contrario —y lo contrario ha de entenderse siempre excepcional—, corresponde a la oportunidad política decidir si la legislación se hace
ponen de relieve en cada ocasión en la que las Cortes Generales han constituido una Comisión o Ponencia de estudio para la reforma electoral, lo que ha ocurrido, como poco, una vez por Legislatura, o en las numerosas ocasiones en las que se ha iniciado una de las diversas reformas que se han tramitado —y catorce de ellas aprobado hasta 2007— de la LOREG. No es necesario añadir que los puntos más significativos de discrepancia afectan al sistema electoral y, concretamente, al carácter abierto o cerrado de las candidaturas, y al sistema proporcional de distribución de escaños, con atribución de los restos por la regla D'Hont.
En lo que afecta a las cuestiones de fuentes interesa centrarse en el alcance de la expresión «régimen electoral general», porque, planteada tras la aprobación de la Constitución, la duda sobre si dicha expresión se refiere —y con ella, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General— a un tipo concreto de las elecciones que se celebran en España, como son las elecciones generales, o a un substrato general de principios y reglas aplicables a toda elección, la cuestión fue prontamente zanjada por el Tribunal Constitucional, en el segundo de los sentidos, a raíz de la sentencia de tribunal constitucional 38/1983, de 16-5, de la que interesa reproducir algunas de sus consideraciones:
«Se reserva así a la Ley —a Ley Orgánica— el régimen electoral general, tanto de las elecciones que tienen en los artículos 67 al 70 sus líneas constitucionales como de las elecciones que las tienen en el artículo 140. El contenido de la Ley Orgánica no se ciñe así al sólo desarrollo del artículo 23.1, sino que es más amplio, comprendiendo lo que es primario y nuclear en el régimen electoral, pues el artículo 81 ha comprendido en la reserva de la Ley Orgánica el régimen electoral general, ampliando lo que en virtud de otra reserva (la del desarrollo de los derechos fundamentales) corresponde también a la Ley Orgánica.
También es de observar la improcedencia de la pretendida equiparación de las expresiones "régimen electoral general" con "elecciones generales", contraponiendo a su vez estas últimas a las "elecciones locales", para inferir de ello que el texto impugnado en este recurso, al contraerse a la materia citada en último lugar, nunca puede revestir el carácter de Ley Orgánica por hallarse el mismo reservado al régimen electoral general, según quedó ya reflejado. Y ello en consideración a que el adjetivo "general" no está referido tanto a las elecciones cuanto al régimen electoral. En este mismo aspecto, cabe referirse a que cuando la constitución alude a la celebración de elecciones generales, en su artículo 101, no hace más que aludir —con una específica finalidad— a un aspecto o particularidad del régimen electoral general, y, por lo tanto, no siendo nunca permisible entender ambas expresiones como una sola.
El régimen electoral general está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales en que se organiza, a tenor del artículo 137 de la constitución, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos.»
Fundada en esa interpretación, la Disposición Adicional primera ley electoral general ha dispuesto el carácter básico de numerosos preceptos de la Ley estatal, aplicable, en consecuencia, también a las elecciones a Asambleas Legislativas de Comunidades Autónomas, de forma tal que el cuadro de fuentes del Derecho electoral aplicables en nuestro ordenamiento registra un doble nivel: para las elecciones a Cortes Generales, a las Corporaciones locales y al Parlamento Europeo, es de aplicación directa la ley electoral general, con sus correspondientes Decretos de desarrollo; para las elecciones a los Parlamentos autonómicos, la ley electoral general proporciona reglas básicas que homologan estos procesos electorales a los restantes que se celebren en el territorio nacional, mientras las leyes electorales de cada Comunidad concretan las particularidades de su régimen electoral.
Administración electoral. La celebración de unas elecciones requiere un conjunto organizado de infinitas actividades, que exigen la intervención de un elevado número de personas. Ello hace indispensable que, junto al establecimiento de procedimientos eficaces, se articule una organización sobre la que ha de recaer la ejecución de diferentes tareas materiales, así como la responsabilidad de que el conjunto del proceso se desarrolle con objetividad, respeto a los derechos fundamentales de los participantes en el proceso e igualdad de oportunidades. Para que esta organización, encargada de encaminar a su buen fin un procedimiento electoral, pueda ponerse en funcionamiento, los ordenamientos ofrecen tres grupos de soluciones. La primera opción consiste en encomendar las operaciones necesarias al conjunto de las Administraciones públicas, encargadas durante un periodo de la realización de todas las actividades electorales que la Ley encomienda a los sujetos públicos, sin perjuicio, por supuesto, de su control por el Poder Judicial. La segunda solución, normalmente no exclusiva, pone su acento en una participación intensa de los propios actores electorales, quienes, con respeto al principio de igualdad, pueden colegiadamente hacerse cargo de estas tareas. Cabe, finalmente, articular una organización específica y especializada, para una exclusiva intervención durante los periodos electorales, capaz, por su composición y funciones, de dirigir, con independencia y eficacia, todas las operaciones electorales necesarias.
A partir de las diferentes posibilidades que acaban de enunciarse, han sido posibles numerosas variantes en el tiempo y en el espacio. Observando exclusivamente nuestra historia electoral se aprecia cómo, mientras durante todo el siglo 19 la organización de las elecciones ha sido responsabilidad, básicamente, de las diferentes Administraciones públicas (por
personales y patrimoniales propios, medios que hace depender de otros sujetos públicos, como las Cortes Generales, el Gobierno, los Ayuntamientos y los Juzgados y Tribunales; con ser una realidad que dichos medios son precarios a todos los niveles, no es menos cierto que, desde 1977, la voluntad de servicio de la generalidad de las personas que han sido llamadas a asumir alguna tarea dentro de esta Administración Electoral, ha cubierto con creces las limitaciones materiales, sin que ésta se vea en la práctica condicionada, por razón de los medios, en un ejercicio tan independiente como impecable de sus importantes funciones. b) La Administración electoral es, en segundo término, compleja. Se forma de diversos órganos de carácter colegiado, que, por el contenido de las facultades asignadas a cada uno, se sitúan en posición de superioridad y dependencia jerárquica de unos sobre otros, lo que se traduce legalmente en instrumentos como las consultas, las instrucciones, la resolución de recursos, la uniformidad de doctrina con carácter vinculante,...
c) Si bien es cierto que, como antes se señaló, las Juntas Electorales, como elemento básico de la Administración Electoral, tienen una composición de origen básicamente judicial (8 Jueces de 13 miembros con voto en la Junta Central y 3 de 5 en las Juntas inferiores), ello no modifica la naturaleza de la actividad realizada por los componentes de la Administración Electoral, que es de carácter estrictamente administrativo y susceptible, en consecuencia, de control judicial, sin excepción alguna. Es cierto que se trata de una Administración especial, que realiza una actividad no menos singular, que materialmente se aproxima más, muchas veces, a la actividad normadora o judicial, que al puro giro o tráfico administrativo, cuando no al acto político, más que al acto administrativo. Sin embargo, el legislador ha querido recalcar que se trata de un sujeto administrativo susceptible, sin reservas, de control por el Juez contencioso, al margen de que la «legislación electoral» y, en consecuencia, la materia electoral, tenga mejor acomodo sistemático en el ámbito del Derecho Constitucional, que en el del Derecho Administrativo.
d) La Administración electoral es, además de especial, parcialmente provisional. Las Mesas Electorales sólo actúan, obviamente, el día de la elección y en lo tocante a las Juntas Electorales la LOREG ha establecido una significativa diferencia entre la Junta Central (y las Juntas de Comunidad Autónoma, en su ámbito) y las Juntas inferiores Provinciales y de Zona. En el caso de la Central se trata de una Administración permanente, que ejerce sus funciones con independencia de la celebración o no de un proceso electoral; en el segundo, la LOREG ha querido evitar la prolongación de una estructura electoral fija a lo largo de todo el territorio, previendo un plazo máximo de cien días de vida para estas Juntas en cada procedimiento electoral.
e) La última de las características a las que interesa hacer mención, se refiere a las competencias de la Administración Electoral y traduce, como se verá, una paradoja. La competencia que la LOREG ha encomendado a los integrantes de
la Administración Electoral y, particularmente, a las Juntas Electorales, responde ciertamente al amplio propósito mencionado por el artículo 8.1 antes reproducido: garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad. De ello se deduce que, junto a las numerosas tareas que la LOREG encomienda a cada uno de los integrantes de la Administración Electoral a lo largo de todo su articulado, sin las cuales no sería posible el desarrollo material del proceso electoral (división de Mesas, elaboración de Censo, proclamación de candidatos, emisión de voto, escrutinios provisional o general, proclamación de electos, expedición de credenciales, publicación de resultados...) a la Administración Electoral corresponde el compromiso de velar por que todos respeten la Ley, controlando, en consecuencia, a los restantes intervinientes en el proceso, sea con instrucciones de obligado cumplimiento, mediante resolución de recursos, o con intervenciones directas como la prevista por la Ley para asegurar que los medios públicos de comunicación conceden los espacios gratuitos debidos y respetan el pluralismo. Tan importantes funciones no se corresponden, sin embargo, con el rango de la organización articulada para cumplimentarlas, que, ni por sus medios, ni por sus concretas potestades jurídicas, está en condiciones de asegurar el respeto generalizado de sus criterios por todos los intervinientes en el proceso. No obstante esta frágil imagen, potencialmente, los integrantes de la Administración Electoral tienen a su disposición mecanismos suficientes y se han procurado un crédito, con la reputación de los procesos electorales celebrados, que permite asegurar que cualquier otro interviniente en el proceso electoral difícilmente podrá sustraerse a sus mandatos y correcciones, por alto que sea el rango que ocupe en el conjunto de los poderes del Estado y siempre sin perjuicio de lo dicho sobre el control judicial de los actos de la Administración Electoral.
Una vez señalado ésto, no resta sino remitirse al examen más detallado de la regulación de las Juntas Electorales y de las Mesas Electorales a su lugar correspondiente, poniendo de relieve dos cuestiones finales. Aunque el artículo 8 LOREG repetidamente citado sólo menciona a Juntas y Mesas al describir la Administración Electoral, el capítulo tercero LOREG en sus artículos. 29 y 30 regula un tercer sujeto: la Oficina del Censo Electoral encuadrada en el Instituto Nacional de Estadística, órgano encargado de la formación del Censo electoral, que «ejerce sus competencias bajo la dirección y supervisión de la Junta Electoral Central». Se trata, por tanto de una dependencia inscrita en el organigrama del Ministerio de Economía y Hacienda, cuya jefatura es ostentada por el Presidente del I.N.E., a quien corresponde la responsabilidad directa de la elaboración del Censo, siendo así que las facultades de «dirección y supervisión» que sobre la misma se otorgan a la Junta Central, se traducen en la posibilidad de que ésta vigile y controle el proceso de revisión censal y salvaguarde el derecho de sufragio mediante instrucciones a ejecutar por la Oficina.
del Congreso de los Diputados, oídos los grupos políticos presentes en la Cámara, procede a su designación en consideración a la representación existente en la misma. Una Resolución de la Presidencia del Congreso del año 85 ha desarrollado estas previsiones, estableciendo sendos procedimientos para la designación, tanto dentro del plazo de noventa días, como en caso de incumplimiento del mismo.
Los miembros de la Junta son inamovibles y cesan por renuncia justificada o por suspensión en sus cargos por la comisión de delito o falta electoral, previo expediente abierto tras acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros. La propia Junta Electoral Central ha establecido que sus miembros no cesan por una modificación de las condiciones exigidas para su nombramiento, sea por jubilación, sea por dejar el desempeño activo de la función que permitió su designación.
- Organización interna y régimen jurídico. La Junta Central es un organismo de carácter permanente, cuyos miembros eligen, en la sesión constitutiva que se celebrará a convocatoria del Secretario, un Presidente y un Vicepresidente, entre los vocales de origen judicial. El Presidente tiene, desde la reforma de 1991, dedicación exclusiva a las funciones de la Junta a partir de la convocatoria de un proceso electoral hasta la proclamación de electos y, en su caso, hasta la ejecución de las sentencias de procedimientos contenciosos a los que haya dado lugar el proceso electoral, incluido el recurso de amparo previsto en el artículo 114.2 LOREG.
Las Cortes Generales ponen a su disposición los medios personales y materiales necesarios para el ejercicio de sus funciones, siendo el presupuesto de la Junta una sección integrada en el de las Cortes Generales, y fijan también las dietas y gratificaciones de los miembros, que serán compatibles con la percepción de sus haberes. Una Resolución de las Mesas del Congreso y del Senado, desarrolló las Normas «sobre organización de la Secretaría y medios materiales de la Junta», hoy complementadas con las previsiones sobre plantillas aprobadas por las Cortes Generales.
Las reuniones de la Junta son convocadas por su Presidente, de oficio o a petición de dos Vocales. El Secretario sustituye al Presidente en el ejercicio de dicha competencia cuando éste no pueda actuar por causa justificada. En todo caso, para que la reunión se celebre válidamente es indispensable que concurran al menos siete de sus miembros. Asistirá también, con voz, pero sin voto, el Director de la Oficina del Censo Electoral. Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos de los miembros presentes, siendo de calidad el voto del Presidente. La Junta Central ordenará publicar en el BOE sus resoluciones o el contenido de las consultas evacuadas, cuando el carácter general de las mismas lo haga conveniente.
- Funciones. Una de las finalidades centrales de la reformas operadas en la LOREG, ha sido, precisamente, el reforzamiento de las competencias de la Junta Central. Antes de dichas reformas, las funciones mas salientes
comprendían ya un cuadro imponente: desarrollo normativo de la LOREG, resolución de consultas provenientes de las Juntas inferiores, aprobación de instrucciones en las materias de su competencia, resolución de quejas, reclamaciones y recursos, ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, corrección de las infracciones producidas durante el proceso electoral... Tras las modificaciones, que han reforzado la superioridad jerárquica de la Junta y su capacidad para unificar doctrina en materia electoral, cabe sumar la facultad de revocación de cualquier decisión de las Juntas inferiores, la de unificación de criterios interpretativos, y la de audiencia a la hora de regular cuestiones atinentes al proceso electoral, además de un reforzamiento de instrumentos como las instrucciones (ahora «de obligado cumplimiento») o la resolución de las consultas (ahora «con carácter vinculante»), que todavía hace más visible ese incremento generalizado de facultades.
No es posible desmenuzar con detalle el cuadro que acaba de enumerarse. Ello no obstante, conviene tener presentes algunas consideraciones añadidas: la Junta Central, con la suma de potestades que la Ley le otorga, aparece como la garante esencial del conjunto del proceso electoral y de la corrección en sus actividades de los restantes componentes de la Administración electoral. La tendencia permanente ha sido, a tal efecto, la de incrementar las funciones asignadas a la misma y, en menor medida, la de asegurar una mayor dedicación de algunos de sus miembros (concretamente, de su Presidente) e incrementar los medios materiales a su servicio. No obstante lo cual, sigue produciéndose una inevitable desproporción entre las competencias y las posibilidades reales de ejercerlas, siendo así que, para superar este desequilibrio, no bastaría con incrementar todavía más permanencias y medios, porque no se trata de una cuestión de cantidad, sino de naturaleza de un órgano que, si ve modificada su actual fisonomía y composición, perderá probablemente el principal valor que le asiste y que hace de la misma una garantía segura para la objetividad del proceso electoral.
Hay otro punto en el que es necesario detenerse. Las reformas legales han profundizado, como se ha dicho, en la jerarquización de las Juntas Electorales. Sin embargo, hay dos extremos concretos en los que la superioridad orgánica de la Junta Central requiere comentario. Por una parte, en su función de dirección y supervisión de la Oficina de la Junta Electoral, que se traduce, en la práctica, en la participación del Director de la Oficina en las reuniones de la Junta y en el sometimiento de éste a las instrucciones de aquélla en materia censal, lo que quiere decir que, sin que la Junta Central tenga responsabilidad directa sobre las operaciones materiales de confección del censo, puede y debe controlar el proceso, instando a la Oficina a ejecutar las instrucciones que estime pertinentes para la mejora del mismo. En segundo lugar está la cuestión de la subordinación de las Juntas de Comunidad Autónoma a la Junta Central, que más adelante habrá ocasión de comentar.
redacción del artículo. 19.3, cuando faculta a las Juntas Provinciales para cursar instrucciones, resolver de forma vinculante las consultas, revocar de oficio las decisiones de las Juntas de Zona y unificar los criterios interpretativos de estas últimas en cualquier materia electoral.
PUNTO 3. Las Juntas Electorales de Comunidad Autónoma.—La Ley completa el esquema con la posibilidad de que cada Comunidad Autónoma articule su propia Junta Electoral de ámbito autonómico, cuya existencia depende, en consecuencia, de la decisión que adopten los Parlamentos autonómicos al elaborar las respectivas leyes electorales. Hoy sabemos que la gran mayoría de las Comunidades Autónomas han articulado estas Juntas de ámbito autonómico, con una composición y unas funciones similares, cuando no idénticas, a las de la Junta Electoral Central. Conforme se anunció anteriormente, ello ha planteado la espinosa cuestión práctica de conocer si se genera una sustitución de la Junta Central por la Junta de Comunidad Autónoma en los comicios de ámbito estrictamente autonómico, o por el contrario se produce una integración de la Junta autonómica dentro de una jerarquía que culmina, con todas sus consecuencias, la Junta Central. El carácter básico de los preceptos reguladores de la Junta Central y la constatación de que, durante estos años, decisiones de las Juntas de Comunidad Autónoma han sido posteriormente cuestionadas antes la Junta Central y resueltas por ésta, reconocen una vinculación entre las Juntas de Comunidad Autónoma y la Junta Central, que permite a esta última, con la debida cautela, uniformar también para este nivel territorial la doctrina electoral.
2.4. El sistema electoral.
El sistema electoral és format per diversos paràmetres i normes que tradueixen els vots dels ciutadans en escons que s'adjudiquen a diputats concrets. Entre els elements essencials del sistema electoral cal mencionar el nombre d'escons a repartir, aspecte al qual ja s'ha fet referència; el nombre de circumscripcions; la fórmula per repartir els escons entre les circumscripcions; la forma de vot; la fórmula electoral, i el llindar. L'article 56.2 in fine del Estatut preveu que el règim electoral és regulat per una llei del Parlament, que, com indica l'article 62.2, és una llei de desenvolupament bàsic de l'Estatut, aprovada en una votació final sobre el conjunt del text per majoria de dues terceres parts dels diputats. Es a dir, amb una majoria idèntica a les propostes de reforma de l'Estatut. També cal recordar aquí que la disposició transitòria segona declara la vigència de la disposició transitòria quarta de l'Estatut del 1979, relativa a les primeres eleccions al Parlament de Catalunya, en què es va establir el nombre total de membres del Parlament, la circumscripció electoral (província) i el repartiment d'escons entre les circumscripcions. L'últim punt de la disposició transitòria quarta de l'Estatut del 1979 indica: «En tot allò que no sigui previst en la present disposició, seran d'aplicació les normes vigents per a les eleccions legislatives al Congrés dels
Diputats de les Corts Generals.» Sempre, en qualsevol cas, «mentre una llei de Catalunya no regularà el procediment a les eleccions». La manca d'una llei electoral catalana ha implicat que, amb l'excepció del nombre de diputats, de la determinació de les circumscripcions electorals i del repartiment d'escons entre aquestes, s'apliquin a les eleccions al Parlament de Catalunya les normes que regulen les eleccions legislatives al Congrés dels Diputats, contingudes en la Llei orgànica 5/1985, del 19 de juny, del règim electoral general (LOREG). Cal remarcar, però, que la Llei orgànica 5/1985 conté un conjunt de prescripcions que tenen la condició de normes d'aplicació general, és a dir, que han de ser aplicades a tots els procediments electorals —estatals, autonòmics, locals o eleccions europees a Espanya—, i que foren establertes per l'Estat d'acord amb les competències que li reserva la Constitució. Aquestes normes, enumerades en el paràgraf 2 de la disposició addicional primera LOREG, fan referència especialment a la definició del dret de sufragi, a l'administració electoral, al cens electoral, als requisits generals de la convocatòria d'eleccions, al procediment de presentació de candidatures, a la campanya i la propaganda electorals, al recurs contenciós electoral, a les despeses i les subvencions electorals i als delictes i les infraccions electorals. Això no obstant, el marc de la futura llei electoral catalana és molt ampli, ja que li correspon determinar la concreta fórmula electoral, la forma de vot —llistes blocades o desblocades—, el llindar o barrera electoral i la configuració de la Junta Electoral de la comunitat autònoma. A més, la futura llei electoral pot determinar també, tal com s'ha assenyalat, el nombre de diputats que formen el Parlament, i ha de determinar —una qüestió que constitueix l'element central de la manca de consens entre les forces polítiques— quines són les circumscripcions electorals.
2.4.1. La circumscripció electoral.
En el procés d'elaboració de l'Estatut del 1979, el debat sobre les circumscripcions electorals en què s'havia d'organitzar el territori per a les primeres eleccions al Parlament fou un dels que plantejà una discrepància més gran entre el conjunt de les forces polítiques que integraven l'Assemblea de Parlamentaris. Les posicions expressades pels diversos partits anaven des dels qui proposaven la circumscripció comarcal (CDC) fins als qui plantejaven una única circumscripció per a tot el territori (PSUC), passant pels qui defensaven les vegueries o regions supracomarcals (PSC), o els partidaris de models mixtos, basats en la comarca i en la projecció del vot sobre el conjunt del territori (ERC). Finalment, però, l'Estatut del 1979 incorporà la circumscripció provincial com a criteri provisional. La manca de llei electoral, com ja s'ha assenyalat, ha implicat el manteniment de les províncies com a circumscripcions electorals. En els debats de l'elaboració de l'Estatut del 2006, la qüestió de les circumscripcions electorals per a les eleccions al Parlament també va ser força polèmica. Fou, certament, un dels temes tractats en els vots particulars a l'informe de la
II. Derecho de sufragio activo.—La propia constitución ha definido el sufragio como universal, libre, igual, directo y secreto, tanto al referirse al procedimiento electoral para la cobertura de las Cortes Generales, como al referirse a la Administración Local y, concretamente, a la elección de los Ayuntamientos; sin perjuicio, eso sí, de los límites y requisitos que establezca una Ley Orgánica. Límites y requisitos que, como se verá, afectan, esencialmente, al carácter universal del sufragio, en la medida en que es preciso delimitar el colectivo de sujetos que, dentro del conjunto de habitantes de un país, componen el cuerpo electoral, sin recaer por ello en las restricciones que la evolución del constitucionalismo ha tenido que ir superando los dos últimos siglos hasta proporcionar una configuración auténticamente universal del sufragio.
A tenor de lo dispuesto en el artículo. 2 LOREG, el derecho de sufragio activo corresponde a los españoles mayores de edad que, estando en pleno uso de sus derechos políticos, no estén comprendidos en los tres supuestos exclusión que prevé la LOREG, concretamente en su artículo. 3: a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento. b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme, siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio. c) Los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial, durante el período que dure su internamiento siempre que en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio. El párrafo segundo de este artículo añade, además, que los Jueces o Tribunales que entiendan de los procedimientos de incapacitación o internamiento deberán pronunciarse expresamente sobre la incapacidad para el ejercicio de sufragio y, en el supuesto de que ésta sea apreciada, lo comunicarán al Registro Civil para que se proceda a la anotación correspondiente. A partir de estas exclusiones, no ha querido el legislador español poner mayores condicionamientos. Ni los que, lógicamente, ya no entran en consideración en los países democráticos (discriminación por raza, sexo, patrimonio, capacidad o profesión...) ni aquellos otros que, aisladamente, es posible encontrar, como testigos residuales del pasado más inmediato, en algunas legislaciones que todavía discriminan por razón de una filiación política determinada o, incluso, de una confesión religiosa. Todas estas restricciones se han considerado, en la nueva construcción del Derecho Electoral español desde 1977, elementos propios de una etapa de sufragio restringido ya superada e incompatibles con el amplio alcance del principio de igualdad recogido en los artículos. 14 y 23 constitución. Sólo se ha añadido, entonces, un último requisito, expresado en el artículo. 2.2 LOREG: para poder materializar el derecho de voto y hacer efectivo el derecho de sufragio, es necesario estar inscrito en el Censo Electoral vigente; pero no es ésta una exigencia arbitraria ni
insalvable: por una parte, todos los ciudadanos tienen el derecho y la obligación de figurar en el Censo, por otra, se facilita a todo el cuerpo electoral la revisión censal durante el desarrollo mismo de cada procedimiento electoral y, a mayor abundamiento, tras las modificaciones operadas en el artículo. 85 LOREG, el derecho a votar se acredita por la inscripción en los ejemplares certificados de las listas del Censo, pero también por certificación censal específica, o mediante la exhibición de una sentencia judicial que acredite el derecho a estar inscrito en el Censo. Comentario aparte merece la posibilidad de que el derecho de sufragio activo no corresponda tan sólo a los españoles. El artículo. 13.2 constitución, tras especificar que solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo. 23 constitución, añade que también puede reconocerse el derecho de participación, en su vertiente de sufragio activo, cuando así se establezca por tratado o por ley, atendiendo a criterios de reciprocidad. Este precepto tuvo su primer desarrollo en el artículo. 176 LOREG, que reconoce el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales a los extranjeros residentes en España cuyos respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas elecciones, en los términos de un tratado (hasta aquí la redacción original) o a quienes tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea, reúnan los requisitos para ser elector exigidos para los españoles y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio en España. Tras la reforma de la LOREG por Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, debe añadirse también lo establecido en el artículo. 210 LOREG, que concede derecho de sufragio activo en las elecciones al Parlamento Europeo a todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea según lo previsto en el artículo. 8.1.2 del Tratado Constitutivo de la Unión, reúnan los requisitos para ser elector exigidos para los españoles, gocen del derecho de sufragio activo en el Estado miembro de origen y opten previamente por ejercer su derecho en España.
La referencia al carácter directo del sufragio explica, por su parte, la previsión contenida en el artículo. 4.1 LOREG: el derecho de sufragio se ejerce personalmente acudiendo a votar a la Sección en la que el elector se haya inscrito y en la Mesa que le corresponda. No cabe, en consecuencia, el voto por procuración o delegación, habiendo preferido nuestro legislador la opción del voto por correspondencia, tanto para los electores que vayan a estar ausentes de su distrito el día de la votación, como para los españoles residentes ausentes que vivan en el extranjero. No deben, sin embargo, confundirse estas prescripciones con la posibilidad, que nuestro ordenamiento admite, de celebrar elecciones indirectas o de segundo grado, en las que el cuerpo electoral selecciona un primer nivel de electos que, a su vez, proceden a una segunda elección. Así ocurre, por ejemplo, con la designación de Senadores por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas o con la elección de miembros de las Diputaciones Provinciales, por no hablar de la cobertura
exigiendo un mayor número de años de ciudadanía o residencia, bien imponiendo una mayor edad, bien solicitando especiales cualidades de probidad personal, bien impidiendo que los titulares de determinados cargos o funciones puedan comparecer desde los mismos como candidatos, situados en posición prevalente, etc. Hay además un segundo factor que afecta, indirecta, pero decisivamente, al alcance real del sufragio pasivo, como son los requisitos impuestos por la legislación para la presentación de candidaturas (presentación de la misma por sujetos especialmente cualificados, fianza, número mínimo de firmas...) y, en definitiva, las exigencias propias del Sistema electoral (listas abiertas o cerradas, circunscripciones plurinominales o uninominales...).
Nuestro derecho electoral vigente ha optado por unos requisitos de elegibilidad similares a los establecidos para tener la cualidad de elector: «son elegibles los españoles mayores de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna de las causas de inelegibilidad»; y, a continuación, los treinta y cinco supuestos de inelegibilidad que enumera el citado artículo. 6 LOREG, así como los que añaden los Títulos especiales de la misma, se refieren básicamente a aquellos sujetos que se encuentran desempeñando determinados cargos, desde los cuales se considera inconveniente que opten a la obtención de un puesto representativo. La excepción a esta regla está constituida por los dos supuestos incluidos en el apartado 2 del artículo. 6, en virtud del cual son también inelegibles los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena y, aunque la sentencia no sea firme, los condenados por un delito de rebelión, de terrorismo o contra las instituciones del Estado, cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio, en los términos de la legislación penal. Además, en las elecciones municipales son también inelegibles los deudores directos o subsidiarios de la correspondiente Corporación local contra quienes se hubiere expedido mandamiento de apremio por resolución judicial.
Interesa añadir que la inelegibilidad se produce en quienes incurran en alguna de las causas enumeradas en la Ley el día de la presentación de la candidatura, o en cualquier momento posterior hasta la celebración de las elecciones, bastando para superar la misma la renuncia previa a la situación que la determina.
El hecho de que las condiciones de inelegibilidad no resulten particularmente gravosas en la LOREG, se matiza decisivamente por la opción escogida por el legislador en lo tocante a los requisitos para la presentación de candidaturas, opción que tiene su regla general en el artículo. 44 LOREG cuando dispone que sólo podrán presentar candidatos o listas de candidatos los partidos y federaciones inscritos en el Registro de Asociaciones Políticas del Ministerio del Interior, las coaliciones que constituyan los partidos y federaciones en el plazo de los diez días siguientes a la convocatoria de la elección o las agrupaciones de electores que reúnan los siguientes requisitos: la firma del 1% de los inscritos en el Censo Electoral de la circunscripción, en el caso de elecciones generales, un número de firmas
proporcional al número de habitantes del municipio, en el caso de las elecciones locales, o 15.000 firmas de electores en las elecciones al Parlamento Europeo. Previsiones todas ellas que se completan con el carácter cerrado y bloqueado de las listas electorales presentadas por cada candidatura en la mayoría de las elecciones que se celebran conforme a la LOREG, lo que acentúa, lógicamente, la dependencia del candidato individual respecto del partido político y supedita, en definitiva, el derecho de sufragio pasivo a la decisión de quienes dentro del partido tienen capacidad para elaborar la lista electoral. La propia LOREG, en sus modificaciones más recientes, ha impuesto restricciones a los propios partidos, imponiendo la paridad en las listas entre hombres y mujeres, y vetando que presenten candidaturas las agrupaciones de electores que vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido.
Como en el supuesto del derecho de sufragio activo, debe realizarse una última apreciación sobre la nacionalidad como requisito para ser elegible en el Derecho español moderno. Como es conocido, la firma del Tratado de la Unión Europea elaborado en Maastrich determinó la primera reforma de la Constitución de 1978, de 27 de agosto de 1992, en cuya virtud se amplió la posibilidad de que, atendiéndose a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley la titularidad del sufragio pasivo a quienes no tengan la nacionalidad española, en las elecciones municipales. En base a ello, son elegibles en las elecciones municipales los residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, tengan la condición de ciudadanos de la unión europea o pertenezcan a países que otorguen a los españoles este derecho en sus elecciones municipales en los términos de un tratado, y que, reuniendo los requisitos para ser elegible en España, no hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen.
En lo que respecta a las elecciones al Parlamento Europeo, son elegibles todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea según lo previsto en el artículo. 8.1.2 del Tratado constitutivo, reúnan los requisitos para ser elegibles exigidos en la ley para los españoles y sean titulares del derecho de sufragio pasivo en el Estado miembro de origen.
INELEGIBILIDAD. I. Concepto y fundamento.—Las causas de inelegibilidad constituyen obstáculos al ejercicio del derecho al sufragio pasivo que encuentran su fundamento en la libertad del elector y en el principio de igualdad en el proceso de formación y manifestación de la voluntad del cuerpo electoral. Se trata de impedir que quienes se encuentren en una situación de supremacía jurídica o, en su caso, económica o social, puedan concurrir a las elecciones, sin previa renuncia al cargo declarado inelegible, pudiendo poner en peligro la objetividad del proceso electoral y la neutralidad de los poderes públicos.
