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FORMA DE GOBIERNO.
- A diferencia de la forma de Estado, que viene a definir el modo de atribución de la soberanía, o lo que es igual, el tipo de relaciones entre el poder y la comunidad, la forma de gobierno no se refiere al poder constituyente, sino a los poderes constituidos, esto es, viene a definir cómo está organizado el poder de gobierno (tomando esa palabra en su sentido clásico y que es el que se sigue conservando aún en la tradición anglosajona) o en otras palabras, el poder del Estado como complejo de órganos públicos (el modo de organización, pues, del «Estado-aparato»), Así, cada forma de Estado (democracia o autocracia) puede albergar varios tipos de forma de gobierno. La forma de Estado autocrática puede tener, como formas de gobierno propias, la monarquía absoluta, la dictadura personal, la dictadura militar, la dictadura de partido, y así hasta una variedad de difícil clasificación exhaustiva, al menos en términos jurídicos, pues lo característico precisamente de la autocracia es la dificultad (o mejor, la negación) de la reducción del poder a reglas de Derecho.
En cambio, la forma de Estado democrática sólo alberga en su seno (al menos hasta el presente) unas pocas y tasadas formas de gobierno. La juridificación de la política, que es característica propia de la Ia democracia constitucional (única forma de Ia democracia que puede ser forma de Estado), no deja muchos resquicios a la novedad y a la experimentación; en su seno sólo caben muy pocos, y contados, modelos, que son, hasta ahora, los universalmente aceptados. Al fin y al cabo, la división de poderes, propia de la democracia constitucional, no admite demasiadas fórmulas de organización diferenciadas; por otra parte, la democracia directa sólo como forma complementaria de la democracia representativa, y no como su sustituto, es capaz de operar en el Estado constitucional. Así, resulta de común aceptación que las formas de gobierno en el Estado democrático (basado estructuralmente en la división de poderes y en la representación política) son la «directorial» (el caso de Suiza), la «presidencial» (cuyo ejemplo prototípico es el de los Estados Unidos de América) y la «parlamentaria» (cuyo modelo clásico ha sido el Reino Unido). En
el bien entendido de que el término «parlamentaria» no se usa en este ámbito como característico de una forma de democracia (una forma de Estado), puesto que ello seria en realidad una tautología, ya que hoy no hay más forma de Estado democrática que la de la democracia parlamentaria (esto es, representativa y con parlamento-legislador); el término «parlamentaria» aparece aquí como característico de una forma de gobierno (de un modo de relacionarse los poderes constituidos y no de un modo de ejercicio del poder por la comunidad). Es cierto que (volviendo a la clasificación antes expuesta) dentro de la misma forma de gobierno puede haber variantes: forma parlamentaria monárquica o forma parlamentaria republicana, forma parlamentaria clásica o forma parlamentaria «racionalizada», forma parlamentaria «de asamblea», de «gabinete» o de «canciller»; o incluso se da algún caso (Francia, principalmente) de forma mixta parlamentario- presidencial.
Como antes se apuntó, el término «gobierno», en la locución «forma de gobierno», no se refiere a uno de los tres poderes clásicos (el poder ejecutivo), sino al poder de gobierno en sentido amplio, es decir, al conjunto de los poderes constituidos. La forma de gobierno viene a definir, pues, el modo en que esos poderes constituidos están relacionados y organizados, es decir, indica la estructura que alcanza la división de poderes. Así es propio de la forma presidencial que el Jefe del Estado (que ostenta a su vez la totalidad del poder ejecutivo) sea elegido popularmente, no estando vinculado por una relación de confianza con el poder legislativo. Parlamento y Gobierno reciben, separadamente, en esta forma, la legitimación popular, y el funcionamiento de ambos órganos se basa, por ello, en el principio de separación o autonomía (y no de subordinación), aunque determinados actos estatales precisen del concurso de voluntades de uno y otro órgano. Por el contrario, en la forma parlamentaria de gobierno, el Parlamento es el único órgano directamente (mejor sería decir jurídicamente) representativo y, en consecuencia, el Gobierno emana del poder legislativo y está vinculado a él por una relación de confianza. Propio del parlamentarismo, como forma de gobierno, es que el Ejecutivo sea dual, es decir, que estén separados los órganos Jefatura del Estado (sea
Presidente del Gobierno, que resulta automáticamente investido como tal si la moción triunfa.
Esta forma de gobierno prevista en la Constitución para el nivel estatal es la misma que los Estatutos de Autonomía han extendido en el ámbito autonómico, con una salvedad: las Comunidades Autónomas sólo cuentan con Gobiernos y Parlamentos propios, no con poder judicial propio, que es uno sólo en la totalidad del Estado. Por ello, si bien en el Estado español la forma de gobierno determina que legislativo y ejecutivo están relacionados mediante la confianza política (sin perjuicio de la autonomía competencial que como órganos constitucionales tienen) y que ambos están separados del poder judicial (que es un poder difuso del que son titulares todos los órganos que ejercen la función jurisdiccional) cualificado por una rigurosa independencia, en las Comunidades Autónomas la forma de gobierno sólo se plasma en la organización y relaciones del legislativo (que allí, a diferencia de lo que ocurre en el Estado, no es bicameral, sino monocameral) y el ejecutivo.
Éste que se ha expresado es el modo más común de entender el significado de la expresión «forma de gobierno». Aunque, en sentido lato, se refiere al modo de estar organizado el poder constituido, no obstante, en cuanto que el poder judicial (en cualquiera de las formas de gobierno del Estado democrático) ha de gozar de un estatus de independencia, en realidad la forma de gobierno no viene a definir exactamente la diversa manera de estructurarse y relacionarse los tres poderes del Estado (o poderes constituidos), sino sólo dos de ellos: el Parlamento y el Gobierno. En esa dualidad sí pueden darse diferencias entre una u otra forma de gobierno (presidencial y parlamentaria, o de estas dos respecto del tertium genus o forma mixta llamada semipresidencialismo). Estas consideraciones conducen a otras. Por lo que se refiere a la diferencia antes apuntada entre el Estado y las Comunidades Autónomas respecto de la forma de gobierno, tal diferencia es sólo aparente, pues en ambos niveles la forma es la misma (parlamentaria), aunque las Comunidades no posean su «propio» poder judicial; en España los órganos judiciales son tan independientes del Parlamento y del Gobierno del Estado como de los Parlamentos y Gobiernos de
las Comunidades Autónomas; cosa distinta es que sólo el Parlamento del Estado intervenga en el nombramiento de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, pero ello no desvirtúa lo que viene exponiéndose por la razón de que tal órgano no desempeña poder judicial, sino sólo gubernativo- administrativo, aunque ofrece un argumento más para que en el Parlamento del Estado (en una de sus Cámaras: el Senado) estén más ampliamente representadas las Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere a la distinción (real y no aparente, por supuesto) entre forma presidencial y forma parlamentaria de gobierno, la «democracia de partidos» ha aproximado tanto a los sistemas tributarios de la forma de Estado democrático constitucional que ha hecho disminuir en gran medida las diferencias entre las formas de gobierno. Es difícil negar, de un lado, que en los sistemas parlamentarios las elecciones a las Cámaras son al mismo tiempo (y sobre todo) elecciones a Gobiernos (y más aún a Presidentes de Gobierno). También es difícil negar que, por las mismas causas, los Gobiernos son el comité director de la mayoría parlamentaria (en lugar de ser los comités delegados de las Cámaras como se sostenía en la doctrina clásica). Por todo ello se hace extremadamente difícil en la práctica el derrocamiento parlamentario del Gobierno. En sentido inverso, en la forma presidencial de gobierno las nuevas tendencias apuntan hacia un mayor protagonismo de las Cámaras en la dirección de la política, o si se quiere, a una acentuación del papel del Parlamento en el sistema. Las diferencias, pues, se han atenuado, aunque, claro está, no han desaparecido. Quizás uno de los retos del constitucionalismo del presente sea, en consecuencia, replantearse, a la vista de la práctica, la teoría, tan generalmente aceptada hasta ahora, de las formas de gobierno. Aunque, por supuesto, de las formas de gobierno en la forma de Estado de la democracia. Las formas de gobierno de la autocracia son de difícil, o más bien imposible, aprehensión constitucional.
PARLAMENTARISMO.
I. Acepciones.—En un sentido amplio, parlamentarismo es aquella forma de organización de la vida política que confía a un Parlamento libremente elegido a
Monarquía constitucional o limitada que fundan Guillermo y María a la salida de la Revolución (régimen que implica una separación relativamente neta entre el Parlamento y el Ejecutivo personificado en la propia Corona), el modelo comienza a vivir el doble y simultáneo proceso que conduce a su parlamentarización. a) Por una parte, el Parlamento eleva su posición institucional hasta imponer al Gobierno de Su Majestad la necesidad de que cuente también con su confianza, mediante la transformación del procedimiento de impeachment o acusación penal en simple censura o exigencia de responsabilidad política, b) Por otro lado, la Corona se sustrae progresivamente al juego político en beneficio de sus consejeros (a partir de 1714, nueva casa de Hannover, el Monarca no sabe inglés y deja de asistir a las reuniones de su Gabinete, posibilitando que éste se convierta en un auténtico Gobierno dirigido por uno de sus miembros), e incluso —lo que importa más— permite que ese Gobierno utilice como propias ciertas facultades suyas que, de este modo, pasan a operar como contraarmas frente al Parlamento (en 1784, William Pitt el Joven, reiteradamente derrotado por la Cámara de los Comunes, sienta como precedente esencial la posibilidad de que el Rey utilice a favor de su Gabinete el derecho de disolver el Parlamento trasladando así la resolución de sus diferencias con la Cámara al arbitraje de los electores).
Lógicamente, al final de este doble itinerario (avance de la confianza del Parlamento; retraimiento de la Corona) el régimen queda parlamentarizado. Hasta 1837 lo está conforme a una delicada versión (parlamentarismo dualista o de dos confianzas) según la cual el Gobierno necesita de la doble confianza del Monarca (que designa) y del Parlamento (que puede censurar) para estar en el poder. A partir de 1837 (reinado de la reina Victoria; nuevo sistema electoral; adecuado sistema de partidos que permite llamar siempre a formar Gobierno al líder de la mayoría, convirtiendo la confianza regia en simple formalidad) lo está, por fin, de ese otro modo clásico y definitivo que conocemos como parlamentarismo monista, puro o clásico, un modo conforme al cual; 1) El Gobierno se apoya ya sobre la sola confianza del Parlamento (principio de confianza o de legitimación parlamentaria del Gobierno), 2) Parlamento y
Gobierno poseen unos mecanismos equilibrados de interacción (principio de acción recíproca: control y censura del Ejecutivo, en manos del Parlamento; iniciativa legislativa y disolución parlamentaria, en manos del Gobierno...), y 3) los electores pueden intervenir como pieza de cierre para restablecer sobre bases nuevas el equilibrio perdido, cuando haya sido inevitable llegar a la disolución (principio de recurso arbitral al electorado).
III. Transformaciones posteriores.—No obstante, la condición histórica del régimen se ha seguido mostrando en su evolución posterior. En síntesis, salvo en Inglaterra, cuyas condiciones bipartidistas y culturales permitieron el predominio de Gabinetes establemente respaldados por su mayoría (parlamentarismo mayoritario o gobierno de gabinete), el parlamentarismo conoció en todo el mundo, hacia finales del siglo xix y primera mitad del xx, etapas de fuerte inestabilidad. Donde las condiciones inglesas no se daban, el equilibrio Parlamento-Gobierno se rompió a favor de Parlamentos cuarteados en múltiples partidos y afectados de fuertes tensiones, lo que dio lugar a la existencia de Gobiernos débiles e inestables, sometidos a continuos votos de censura (parlamentarismo exacerbado o multipartidista, cuyo paradigma es la III República francesa). Hacia la primera posguerra mundial, ello provocó la necesidad de buscar correcciones al modelo, surgiendo así el llamado parlamentarismo racionalizado, cuya fórmula consistió en introducir ciertas modificaciones en los mecanismos propios del régimen parlamentario para fortalecer al Ejecutivo y dificultar su caída (elevación de las mayorías requeridas para ello, apoyo del Gobierno sobre el Jefe del Estado, limitaciones técnicas a censura y disolución, introducción de instituciones de democracia directa...; Constitución de Weimar, de 1919, austríaca de 1920, española de 1931); sin embargo, las circunstancias del momento, con fuerzas sociales operando al margen de las instituciones y con exacerbados extremismos ideológicos, hacían que el problema excediera del nivel tan sólo institucional, lo cual determinó la escasa eficacia de tales correctivos.
Tras la Segunda Guerra Mundial, en cambio, unas condiciones distintas (desarrollo económico; primado de la eficacia en el Estado social; derrota de los
es el régimen parlamentario. Esta opción de nuestros constituyentes debe ser entendida en función de: a) el peso de nuestra Historia, ya que el parlamentarismo (bien que en una versión remanentemente «dualista», con una Jefatura del Estado nunca plenamente sustraída al juego político) ha sido la forma tradicional de nuestra Monarquía constitucional y aun de nuestra Segunda República; b) la ausencia, a la salida del franquismo, de fuertes liderazgos personales capaces de dar sentido y realidad a la opción «presidencialista»; c) y, sobre todo, el hecho de que la transición a la democracia haya debido hacerse utilizando a la Corona como pieza bisagra, ya que, con ello, la Jefatura del Estado quedó indisponible para su eventual ocupación por un Presidente, vedando, de este modo, la configuración «presidencialista» del modelo.
- El régimen parlamentario establecido por la CE, en coherencia con las formas más actuales del mismo, se inclina por un modelo racionalizado, cuya caracterización sería la siguiente: 1) Se trata de un parlamentarismo monárquico, lo que condiciona el tipo de intervenciones que en el mismo corresponden al Jefe del Estado, nunca idénticas a las que corresponderían a un Presidente de República. 2) Es, además, un parlamentarismo bicameral concebido conforme a las reglas de juego propias de un «bicameralismo descompensado» en el que sólo el Congreso de los Diputados puede hacer efectiva la responsabilidad política del Gobierno. 3) Es un parlamentarismo de Ejecutivo reforzado pues estabiliza a éste frente al Parlamento al tiempo que le dota de notorias facultades. 4) Es, sobre todo, un parlamentarismo primerministerialista, ya que sitúa al Presidente del Gobierno en la posición de un auténtico primatum tenens, investido individualmente de la confianza del Congreso, poseedor de facultades que otros ordenamientos atribuyen al Gobierno como colegio y titular de un efectivo liderazgo sobre sus compañeros de Gabinete. 5) En fin, se trata de un parlamentarismo singularmente protegido frente a la reforma constitucional, ya que para la modificación del artículo 1. hace falta seguir el procedimiento del artículo 168, lo que hace equivaler la reforma del régimen parlamentario a la reforma total de la Constitución. El artículo 152.1 CE extiende además el régimen parlamentario a las CC.AA. al
establecer que «el Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea» de la respectiva Comunidad. En principio, este precepto sólo se refiere a las CC.AA. cuyos Estatutos hayan sido aprobados por el procedimiento del artículo 151; pero, de hecho, las diecisiete CC.AA. han terminado optando en sus Estutos por dicha fórmula.
AUTONOMÍA PARLAMENTARIA
I. Introducción y aproximación al concepto.—Bajo la expresión autonomía parlamentaria se hace referencia a un ámbito de reserva, constitucionalmente prescripto y conferido a las Asambleas legislativas para el ejercicio exclusivo y excluyente de facultades de libre disposición, imprescindible para salvaguardar su independencia y garantizar el logro de los cometidos que le son constitucionalmente asignados.
El reconocimiento de ese ámbito de poder jurídico resistente a la injerencia de otros poderes del Estado y, en principio, no susceptible de fiscalización jurídica externa es consecuencia directa de la contienda histórica por limitar, controlar y, finalmente, trasladar formalmente la titularidad de la soberanía que, en origen, era atributo exclusivo del monarca.
La historia del Parlamento es, en cierto modo, la historia de su autonomía: primero como Cámara estamental proveedora de fondos para la Hacienda y levas para los ejércitos; después, con la llegada de la Modernidad, como foro de encuentro de una opinión pública, producto de la revolución liberal, que asumía representativamente la voluntad del pueblo. Esta evolución institucional, de imposible descripción en estas páginas, explica por qué lo que comenzó siendo un privilegio (right to control intemal proceedings) contrapuesto a los de la Corona, terminó por ser un elemento reivindicativo en la lucha de poderes entre Parlamento y Rey, que encuentra su más acabada expresión en la Revolución francesa. La batalla por la Constitución fue, entonces, una batalla por el Parlamento, que reclamaba para sí, en tanto que representación de la voluntad popular, una posición de dominio que, finalmente, sería alcanzada a través de una división de los poderes del Estado supervisada y dirigida por la Asamblea,
llegue a admitir e incluso se generalice el control jurídico externo de ciertas decisiones internas de las Cámaras parlamentarias.
Este apretado resumen del ayer, visto desde la óptica esencialista de la historia de los conceptos, resultaba necesario para explicar los presupuestos de la definición con la que iniciábamos esta voz. En efecto, aunque el Reino de España revista la forma propia de una monarquía parlamentaria, no creemos que se pueda sostener que la autonomía de las Cortes Generales sea consecuencia obligada de la personalidad jurídica de una Asamblea legislativa (e, incluso, constituyente) preexistente a la Constitución misma, de suerte que la garantía constitucional de su autonomía sería el fruto de una norma de mero reconocimiento, y no el resultado de un acto de creación normativa directamente imputable a la Constitución. No comparto, pues, el criterio de quienes quieren ver en la autonomía parlamentaria una manifestación corporativa y de carácter estatutario que, con el paso del tiempo, se ha hecho un hueco en el seno del ordenamiento general del Estado. Antes bien, una lectura contemporánea y ajustada a las exigencias jurídicas que se derivan de una Constitución normativa, como indiscutiblemente lo es la española de 1978, exige concebir a la autonomía de las Cámaras parlamentarias como una prerrogativa constitucional y, por tanto, como un producto del poder de organización del constituyente.
Bajo el imperio de una Constitución que vincula a todos los poderes públicos, el Parlamento ya no puede ser concebido como un reducto privilegiado y jurídicamente incontrolable en virtud de un determinado entendimiento de su autonomía heredero de la protohistoria de una institución que ha mudado en buena medida su esencia originaria. Por el contrario, el concepto de Parlamento y de autonomía parlamentaria han de construirse a partir del marco normativo definido por la propia Constitución, que se erige así en protagonista indiscutible del Estado democrático que nos ha tocado vivir. Ello significa, siguiendo la ya clásica caracterización del concepto de prerrogativa constitucional formulado por V. Zangara, que la autonomía parlamentaria es una fattispecie esclusiva, es decir, una esfera de poder jurídico instituida al servicio de la libertad de decisión
de las Cámaras parlamentarias que, por ello mismo, es imprescriptible e irrenunciable, siendo de obligada aplicación en todos aquellos supuestos que vengan constitucionalmente determinados.
La consideración de la autonomía parlamentaria como prerrogativa constitucional implica, además, que, a diferencia del privilegio, la primera constituye Derecho normal, de igual aplicación a casos iguales (la jurisprudencia constitucional sobre el derecho del art. 23.2 CE, en su proyección parlamentaria, es prueba inequívoca de esta afirmación), pues su connotación como régimen no común y exorbitante es consecuencia instrumental del hecho de haber sido dispuesta por el constituyente para mejor atender a una tarea excepcional — legislar y controlar la acción política del Gobierno— que exige la independencia institucional del sujeto al que se le encomienda. Pues bien, esta objetivización constitucional de la diferencia es, precisamente, la que descarta toda desigualdad subjetiva en su aplicación, ya sea como consecuencia del ejercicio de facultades normativas, presupuestarias o de otra naturaleza e incluidas en ese concreto ámbito de reserva.
II. La autonomía parlamentaria en la Constitución española de 1978.—En nuestro ordenamiento jurídico la autonomía parlamentaria encuentra carta de naturaleza en el artículo 72 de la Constitución. Un precepto que, en coherencia con la rúbrica del Capítulo I en el que se encuadra, utiliza explícitamente el plural «Cámaras» para referirse a los titulares de las facultades que en él se regulan, por lo que es necesario entender que la autonomía es un atributo de cada Cámara y no del órgano constitucional «Cortes Generales». Ello es así, hasta el extremo de que, como ha advertido DIEZ PlCAZO, las decisiones imputables a las Cortes Generales son siempre consecuencia de la decisión conjunta del Congreso de los Diputados y del Senado. Sin embargo, no parece del todo incompatible con aquella afirmación sostener que, a la vista de la regulación contenida en el mencionado artículo de la Constitución, la autonomía parlamentaria se ha configurado mediante una fórmula de doble imputación en razón de un principio de desdoblamiento funcional que atiende a la íntima y complementaria relación que existe entre las Cámaras, concebidas como
Derecho común conectadas a una función, las prerrogativas parlamentarias son imprescriptibles e irrenunciables, y no es constitucionalmente legítima una extensión legislativa o una interpretación analógica de las mismas. Como garantías jurídicamente vinculadas a la satisfacción de un interés institucional y permanente del Ordenamiento, las prerrogativas son ius cogens y, por tanto, indisponibles para sus titulares, y sólo susceptibles de una interpretación estricta y vinculada a los supuestos expresamente contemplados en la Constitución». En esta misma línea argumental, en la STC 121/1997, el Tribunal sostuvo que: «la autonomía organizativa de las Cámaras no cobija una potestad normadora de carácter genérico. Antes bien, como prerrogativa constitucional al servicio de su independencia frente a eventuales injerencias de otros poderes del Estado, dicha potestad normativa interna se proyecta exclusivamente sobre el ámbito material que determina el propio artículo 72.1 CE».
La más significada facultad de las Cámaras, perteneciente al ámbito jurídicamente garantizado de su autonomía, es la potestad de autonormación que la Constitución refiere, en su dicción literal, a la aprobación y modificación del Reglamento de cada Cámara, para lo que exige la mayoría absoluta de sus miembros en una votación final sobre la totalidad del texto. A pesar de alguna indeterminación jurisprudencial parece haberse consolidado la idea de que únicamente los Reglamentos de las Cámaras pueden ser susceptibles de control de constitucionalidad a través del recurso de inconstitucionalidad tal como dispone el artículo 27.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y no así las normas derivadas (resoluciones interpretativas o supletorias dictadas por las Mesas o los Presidentes de las Cámaras), cuyo control jurídico externo únicamente será posible en aquellos supuestos en los que su regulación comporte la vulneración de algún derecho fundamental susceptible de protección mediante el remedio jurisdiccional del específico amparo previsto en el artículo 42 LOTC y para el solo caso en que su aplicación por los órganos de la Cámara hubiese ocasionado la lesión del mismo. En todos los demás casos los actos y normas internos de la Cámara son interna corporis acta y, por ende, no susceptibles de control jurisdiccional alguno. Por ello mismo, como se
declaró en la STC 118/1988, la doctrina de los interna corporis acta «sólo es aplicable en la medida en que no exista lesión de tales derechos y libertades, impidiendo el conocimiento de este Tribunal de lo que no sea su posible lesión. Quiere con ello decirse que, sólo en cuanto lesionan un derecho fundamental reconocido por la Constitución y no por infracción pura y simple de un precepto de la Cámara, son recurribles en amparo tales actos».
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha relacionado la autonomía reglamentaria con la propia autonomía parlamentaria, reconociendo a aquélla «una dimensión interna que hace que los Reglamentos parlamentarios tengan una función ordenadora de la vida interna de las Asambleas Legislativas, así como que sean las cámaras las que ordenen en exclusiva los derechos y atribuciones de los parlamentarios y las fases o procedimientos que se desarrollan en su seno». Como consecuencia del principio de autonomía parlamentaria, el control del Tribunal Constitucional sobre los actos parlamentarios debe realizarse «de conformidad con el principio de mínima intervención, para la estricta garantía de los derechos fundamentales de los parlamentarios» pues «el respeto a la autonomía parlamentaria lo es, sobre todo, a unas reglas de juego que institucionalizan el debate político y sobre cuyo contenido sólo de manera excepcional pueda extenderse nuestra jurisdicción».
Ahora bien, aunque el Estatuto del Personal de las Cortes Generales es también una disposición normativa materialmente especializada, en el sentido de que en ella se materializa el régimen jurídico del personal al servicio del citado órgano constitucional, es de advertir que tanto esta norma como las que la desarrollan, así como los actos de ejecución dictados en este concreto contexto por los órganos competentes de las Cámaras, no constituyen interna corporis acta y que, por ello mismo, son susceptibles de control judicial ordinario. Esta conclusión, encuentra apoyo no sólo en el articulo 58.1 de la LOPJ sino también en la propia doctrina del Tribunal Constitucional y, muy singularmente, en la STC 121/1997, en cuyo fundamento jurídico tercero se afirmó, en relación con unas normas que desarrollaban previsiones contenidas en el Estatuto del Personal de las Cortes Generales, que «no siendo la resolución impugnada susceptible de
interna de actos, la relaciones externas de las Cámaras (aunque sólo en la parte que depende del Parlamento) e incluso la organización de sus burocracias y servicios (aunque sólo en cuanto ello afecte a la autonomía administrativa de la institución).
- Para comprender bien las múltiples cuestiones que plantea el Derecho parlamentario es preciso considerar, como punto de partida, la notable tensión que subyace a su propia identidad en cuanto Derecho que realiza a la vez la autonomía normativa del Parlamento, entendida como privilegiada capacidad de decidir y disponer libremente del propio Derecho, y su condición de orden sin embargo subordinado a la norma constitucional y, por tanto, dependiente de una normación superior e indisponible.
El Derecho parlamentario surgió bajo la primera de tales especies, con lo cual el ser un orden exento, cerrado al Derecho general y a los pronunciamientos de los jueces, ha sido durante muchísimo tiempo su única forma de existir. Así fue en Inglaterra, donde el Parlamento hizo valer su condición de alto tribunal de justicia para conseguir regirse por una exorbitante Lex et consuetudo Parlamenti distinta de la Lex terrae, y donde sus prácticas (parliamentary practice), las resoluciones de sus Presidentes (rulings of the chairs) y sus privilegios e inmunidades terminaron constituyendo un cuerpo de Derecho propio, de cuya aplicación, además, convertida así en internal proceeding, sólo las Cámaras podían conocer «la libertad de palabra y debate o de procedimiento parlamentario —diría la decl. IX del Bill of Rights (1689)—no puede ser juzgada ni revisada en ningún Tribunal que no sea el propio Parlamento». Naturalmente, a ello ayudó el que Inglaterra no tuviera una Constitución formal que oponer a la supremacy of Parliament. Pero también fue así en aquellos países que se dotaron de una Constitución escrita, ya que, durante bastante tiempo, ésta no operó en tales lugares como una auténtica norma, dejando de este modo espacio para que la soberanía del Parlamento se tradujera también allí en el reconocimiento a las Cámaras de la más plena y libre disposición sobre su propio Derecho; cada Cámara, dice el artículo 1, sec. 5.2 de la Constitución USA (1787), tiene el poder de determinar the rules of its own proceedings. Y esta
comprensión del propio régimen interior como una intocable prerrogativa fue tan intensa que, en el inicio de la Revolución Francesa (constitución de la Asamblea Nacional), se la llegó a vincular a la idea de «poder constituyente», de la que se dedujo el derecho de toda Cámara a comenzar sus trabajos fijando libremente sus propias reglas. De este modo, lo que podríamos llamar la «primera naturaleza» del Derecho parlamentario consiste en existir en tensión de impenetrabilidad respecto de cualquier otro orden de normas, incluidas las que en el sistema total operan como supremas, ya que éste es el ordenamiento particular y acabado de ese microcosmos singular que es el Parlamento.
La situación ha cambiado, no obstante, a partir del primer tercio de este siglo. El dogma de la soberanía del Parlamento ha perdido su fuerza, y la Constitución ha venido a ser norma efectiva para todos los poderes del Estado, incluido el Parlamento, cuya dimensión exterior (relaciones con los demás poderes y con los ciudadanos en cuanto afecte a sus libertades) ha pasado a importar al Derecho tanto, al menos, como su autonomía interna. Percibidas, pues, las Cámaras desde la perspectiva de tales correlaciones, es lógico que se piense que las normas que el Parlamento se da a sí mismo no interesan sólo al Parlamento ni pueden pretender, por tanto, el altísimo grado de ultimidad y exención que antes reclamaban. De ahí que el Derecho parlamentario muestre ahora, como una «segunda naturaleza», su condición de orden jurídico integrado en un ordenamiento más amplio presidido por una norma superior, punto de vista desde el cual el Derecho parlamentario existe en una tensión de correlación con el resto del Derecho, y aun de penetrabilidad por sus normas más altas, que es en cierto modo antitética de la que, según vimos, era su primera naturaleza. Sería exacto decir, pues, que en el Derecho parlamentario conviven hoy dos identidades de contrario signo, en cuya tensión se encuentra la clave para entender el carácter dilemático de muchas cuestiones que el mismo plantea, desde la naturaleza —estatutaria o legal— de los Reglamentos parlamentarios, hasta el alcance de la controlabilidad de los interna corporis. Y, por supuesto, a esta luz se aclaran mejor temas como la autonomía científica
