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BLOQUE III. COMPETENCIAS Y RELACIONES INSTITUCIONALES.
3.1. LAS COMPETENCIAS DE LA GENERALITAT.
Los elementos del concepto de competencia. La delimitación del concepto de competencia: conjunto de funciones que una norma del ordenamiento jurídico atribuye a un sujeto público sobre una determinada materia. Implica cuatro elementos:
- la norma atributiva de las funciones.
- el titular que ejerce la competencia.
- la materia sobre la que recae la competencia.
- el alcance funcional de la competencia, es decir, que funciones comprende.
Doctrinalmente se distinguen tres tipos de competencias:
Tipología de las competencias autonómicas. Si analizamos los Estatutos podemos ver que las competencias se califican de tres maneras:
- competencias exclusivas: materias en que el Estado no tiene atribuida competencias. - competencias compartidas: son aquellas competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la normativa básica estatal. - competencias ejecutivas: son competencias de aplicación de la norma respecto de normas estatales (por ejemplo, la legislación laboral).
*** La exclusividad en la práctica es irreal debido a los títulos horizontales del Estado (como pueden ser el art. 149.1.1ª CE o el 149.1.13ª CE).**
El sistema de asunción de competencias: el Estatuto de Autonomía y la modificación extraestatutaria. Las CCAA asumen sus competencias a través de los Estatutos, pero existen dos instrumentos que también lo permiten: arts. 150.1 CE y 150.2 CE.
a) El art. 150.1 CE: las leyes marco. <>.
Este artículo regula las leyes marco. Son materias de competencia estatal y, por lo tanto, puede ser cualquier materia del art. 149.1 CE,, e incluso, aquellas materias que
corresponden al Estado por defecto al no ser asumidas por las CCAA. Son leyes ordinarias. En la práctica este artículo se ha utilizado para ceder tributos del Estado a las CCAA. Por ejemplo, la Ley 31/1997, de 4 de agosto, de modificación del régimen de cesión de tributos a la Generalitat.
b) El art. 150.2 CE: leyes de transferencia o delegación. <>.
El art. 150.2 CE regula las leyes de transferencia o delegación. Se trata de leyes orgánicas respecto de materias de titularidad estatal (arts. 149.1 CE o 149.3 CE), pero con un límite, y es que deben ser susceptibles de transferencia o delegación.
Diferencias entre los arts. 150.1 y 150.2 CE. El art. 150.1 CE normas legislativas // art.150.2 CE “facultades” (puede ser que no sean necesariamente leyes, pueden ser competencias ejecutivas).
- En la práctica, el art. 150.2 CE se ha utilizado para actuar como sucedáneos de los Estatutos de Autonomía.
c) El art. 150.3 CE : las leyes de armonización. <>.
Este artículo regula las leyes de armonización y se está refiriendo a una patología en la ejecución del sistema autonómico puesto que puede dar a entender que la actuación autonómica a partir de disposiciones normativas daña el interés general.
Se trata de leyes que armonizan las normas de las Comunidades Autónomas:
- 1ª Fase: <>.
- 2ª Fase: Tramitar la ley armonizadora como ley ordinaria. La STC 77/1986, de 5 de agosto, ha establecido como requisitos que se trata de una vía excepcional; que, en su caso, podría afectar a cualquier tipo de competencia autonómica y que debe regularse por ley ordinaria.
En teoría la existencia del Derecho Comunitario (DC) no altera las reglas de reparto competencial que deriva de la CE y los Estatutos o/u otras leyes. Para la UE el único interlocutor válido son los Estados. En un Estado descentralizado políticamente es necesario arbitrar mecanismos de colaboración entre Estado y CCAA para posibilitar la participación de las CCAA en los asuntos de la UE que afecten a su ámbito material de competencias.
Estos mecanismos deberían manifestarse en cuatro ámbitos:
- Fase ascendente o de participación de la formación de la voluntad del Estado en la UE.
- Fase descendente o de desarrollo, aplicación y ejecución del Derecho de la UE.
- El control jurisdiccional del Derecho de la UE TJUE.
- Participación en las instituciones de la UE.
*** La tipología de las competencias en la STC 31/2010: competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas.**
Uno de los objetivos básicos perseguidos por la reforma del EAC era incidir en el ámbito del contenido material del autogobierno, entendiendo que el EAC, como norma que complementa la CE y ejerce una función constitucional clara e inequívoca, tenía margen para incidir en dos aspectos: de un lado, la definición de las categorías competenciales en relación a las competencias asumidas por la Generalitat (competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas); por otro lado, una mayor precisión y detalle de los enunciados de las materias que son sustrato de cada competencia, con la correspondiente cualificación según las categorías generales establecidas (arts.110 a 173 EAC) y, por último, la incorporación de una serie de criterios y mecanismos tendentes a preservar el nivel competencial de la Generalitat (por ejemplo: incorporación de mecanismos de participación en el ejercicio de competencias estatales, de la actividad de fomento como inherente al ejercicio competencial de cada materia, o o de la cláusula limitativa de la supraterritorialidad).
En sus consideraciones previas (FFJJ. 56 a 58) el Tribunal establece las reglas interpretativas generales por las cuales concluye que la CE y su jurisprudencia son los parámetros a tener en cuenta para interpretar la delimitación de competencias, razón por la cual el EEAA, como norma integrante del bloque de la constitucionalidad, permanece en una posición secundaria.
La STC decide en relación con la definición estatutaria de las categorías competenciales, en síntesis, que:
a) la definición de los tipos competenciales no es inconstitucional. Aunque, es meramente indicativa para quien, en todo caso, interpreta el alcance de cada régimen competencial, es decir, el TC ( vid. FJ.58). Esta interpretación no se lleva a la decisión.
b) La definición de competencias exclusivas (art.110 EAC) es constitucional, siempre que se interprete de manera que la exclusividad y la integridad que se atribuyen como notas características de este régimen se excepcionarán siempre que el TC entienda que en aquel ámbito material concurre (entiéndase, confluye) una competencia estatal que será la que entonces actúe ( vid. FJ.59).
c) La definición de competencias es inconstitucional y, por tanto, nulo, el inciso del art. EAC <> el cual, referido a las potestades Estatales, incluye tanto la ley en sentido formal como el reglamento de ejecución ( vid. FJ. 61): <>(?).
La redacción del art. 112 EAC pretende incorporar a las competencias ejecutivas de las Generalitat la potestad reglamentaria sustantiva o con efectos ad extra. Dicho esto, hay que remarcar que no se trataba de asumir toda la potestad reglamentaria de forma íntegra -entendiendo el término <> en sentido formal, de manera que la competencia estatal quedara limitada exclusivamente a las normas con rango de ley-, sino que en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la Generalitat estaría habilitada para desplegar o completar la normativa (leyes y reglamentos) del Estado, es decir, para ejercer una potestad reglamentaria de segundo nivel o de carácter complementario.
Así, respecto a la posibilidad de que la competencia ejecutiva de la Generalitat puede ejercerse, a partir de la normativa legal y reglamentaria del Estado, no solo como función ejecutiva strictu sensu, sino también como potestad reglamentaria de alcance general, la
las competencias estatales. La realidad es que con frecuencia normas estatales fijan puntos de conexión aplicables a las competencias autonómicas para evitar efectos territoriales inherentes al ejercicio de estas competencias. El efecto extra o supraterritorial fundamenta la asunción de competencias por parte del Estado.
La STC declara la constitucionalidad del artículo citado considerando ajustado a su doctrina puesto que no desvirtúa la regla general sobre la territorialidad de las competencias autonómicas, aunque no pueda negarse, como excepción, que éstas produzcan consecuencias más allá de los límites territoriales de las CCAA.
La argumentación que sostiene el TC para validar la constitucionalidad del precepto, y que comparte la contestación al recurso, es que la invocación que contiene <> no se refiere a normas autonómicas, sino estatales.
3.2 LAS RELACIONES INSTITUCIONALES DE LA GENERALITAT.
La participación de las CCAA en instituciones y procedimientos estatales.
La finalidad de esta participación es integrar la voluntad de las CCAA dentro de la voluntad política y jurídica estatal. Es una manera de integrar a las CCAA dentro del Estado, sintiéndose partícipes.
Modalidades de participación:
**a) Designación de senadores por parte de Parlamentos autonómicos. b) Participación autonómica en la actividad legislativa de las Cortes Generales. c) Designación de miembros de órganos constitucionales. d) Designación de representantes autonómicos en organismos económicos y sociales del Estado. e) Participación en el ejercicio de competencias estatales. f) Formación de la voluntad del Estado ante la Unión Europea (CARCE).
a) Designación de senadores por parte de Parlamentos autonómicos. El art.69.1 CE dispone que <> y el art.69.5 CE que <>.
b) Participación autonómica en la actividad legislativa de las Cortes Generales. Esta participación está prevista en el art.87.2 CE , el cual prevé que dos vías de participación:
a) solicitando, <>, del Gobierno la adopción de un proyecto de ley Si el Gobierno del Estado adopta el proyecto de ley (no está obligado) se tramitará por el procedimiento ordinario. Aquí no existe el trámite de la toma en consideración.
b) remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley , delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa En el Congreso de los Diputados hay dos fases:
La toma en consideración en el debate en el que los tres Diputados autonómicos lo defienden y;
la aceptación o no de la proposición del ley por parte del Congreso.
c) Designación de miembros de órganos constitucionales. El art.180 EAC tiene como rúbrica de la <> y dispone lo siguiente: <> LO 6/2007, de 24 de mayo , de reforma de la LOTC.
**- 4: Congreso
- 4: Senado (<>) (art.159.1 CE) - 2: Gobierno
- 2: CGPJ**
*** La participación autonómica se limita a la presentación de los cuatro candidatos del Senado**
<>.
El TC el la STC 29/1986, de 20 de febrero, ha declarado la inconstitucionalidad por omisión de un artículo de un Decreto-Ley estatal por entender que un órgano de reconversión industrial en Galicia por no prever la representación de dicha Comunidad Autónoma.
Mecanismos de colaboración bilateral entre Estado y una CCAA:
1) La Comisión Bilateral Generalitat- Estado (art.183 EAC). Órganos de colaboración entre el Estado y una CCAA a los efectos de analizar y deliberar sobre asuntos de interés común y, cuando proceda, adoptar acuerdos.
La STC se refiere únicamente a la Comisión Bilateral respecto a lo dispuesto en art.183. EAC, declarándolo constitucional siempre que se interprete conforme al FJ. 115, 116 y 117. El recurso contra el EAC retraía al principio de bilateralidad, con carácter general, que se basara en un modelo de relación incorrecto por situar ambas partes en posición de igualdad.
Se considera que la regulación del art.183.1 EAC no es contraria a la CE si se interpreta que no excluye otros marcos de relación y siempre que no se trate de funciones diferentes a las relativas de la cooperación voluntaria (FJ. 115). Sobre la funciones de la Comisión Bilateral, e TC las enmarca dentro de la cooperación política voluntaria, sin que se puedan derivar efectos vinculantes, ni condicionantes ya que la circunscribe al ámbito político.
2) Convenios, consorcios y planes y programas conjuntos. [remisión a lo dicho anteriormente]. Solo varía su composición.
Los nuevos Estatutos de Autonomía han previsto otros órganos de cooperación bilateral en unos ámbitos determinados: la Comisión Mixta de asuntos económicos y fiscales Estado-Generalitat (art.210 EAC).* Sus funciones son de análisis y estudio de la financiación de la CCAA; y la Comisión Mixta en transferencia entre Estado y la correspondiente CCAA.
Las relaciones de conflicto entre el Estado y la Generalitat. Los mecanismos de solución de los conflictos son tres:
1) la vía negociada : el Estado central y el entre descentralizado buscan una solución al conflicto;
2) la vía jurisdiccional : se atribuye a un Tribunal el poder decisorio sobre la controversia;
3) la vía coactiva : un organismo del Estado central impone su decisión sobre el conflicto territorial.
En el modelo español se opta por la vía jurisdiccional con algunos mecanismos de negociación , los cuales son puntuales y son los siguientes:
1) Conflictos de competencias : existe un trámite previo que es obligatorio para la Comunidad Autónoma y potestativo para el Estado central que se denomina requerimiento de competencia.
2) Recurso de inconstitucionalidad : la modificación de la LOTC (año 2000) introdujo un trámite que hace que el plazo de tres meses para interponer el recurso se puede alargar hasta los nueve meses si se reúne la Comisión Bilateral de Cooperación entre Estado y CCAA correspondiente.
La vía jurisdiccional se atribuye al TC y a la jurisdicción contencioso-administrativa. ¿Qué corresponde a cada una?:
- leyes y normas con fuerza de ley corresponde al TC;
- reglamentos, resoluciones y actos administrativos de las CCAA corresponde a:
- el Tribual Constitucional : a) conflictos planteados entre Estado y CCAA o CCAA entre sí; b) el objeto de debate tiene que ser una disposición relativa al reparto de competencias.
- la jurisdicción contencioso-administrativa.
Procedimientos de resolución de conflictos constitucionales ante el Tribunal Constitucional.
1) Recurso de inconstitucionalidad. Se plantea contra leyes o normas con fuerza de ley estatales o autonómicas ( vid. apuntes Constitucional II)
Para que pueda ser impugnada hace falta que una de las Administraciones considere que ese acto está viciado de incompetencia, es decir, que infringe las normas delimitadoras de las competencias (<>).
En el conflicto de competencias no es indispensable que la Administración que promueve el conflicto reclame para sí la competencia ejercida. Ejemplo: denominación de origen de los vinos de Castilla.
La jurisprudencia del TC ha dictaminado que puede ser objeto del conflicto de competencias la controversia sobre el órgano de la Administración del Estado que tiene que dictar la normativa básica y el rango de la norma (STC 385/1993, de 23 de diciembre).
Del procedimiento de tramitación del conflicto positivo de competencias se puede destacar que:
a) la regulación del requerimiento de incompetencia es un requisito de procedibilidad para las CCAA y potestativo para el Gobierno del Estado. Lo adopta el gobierno autonómico mediante acuerdo de Gobierno que normalmente se dirige al Estado o a la CCAA, los cuales aceptan o rechazan; ante el rechazo la CCAA puede acudir al TC. Si se hace el requerimiento hay un plazo de dos meses más para recurrir.
b) Cuando se plantea el conflicto, el acuerdo de planteamiento de conflicto no puede ir más allá del contenido del requerimiento de competencia (STC 32/2006, de 1 de febrero).
c) Otro aspecto del procedimiento es la suspensión de la disposición o acto impugnado. Dos supuestos:
1) conflictos de competencias interpuesto por el Gobierno del Estado : si el Gobierno invoca el apartado 2º del art. 161 CE automáticamente se produce la suspensión de la disposición o acto autonómico y en el plazo no superior a cinco meses el TC debe ratificar la suspensión o levantarla.
2) conflictos de competencias interpuesto por una CCAA: la CCAA puede solicitar que se suspenda la disposición o acto del Estado o de otra CCAA y el TC libremente decide sobre la petición de la CCAA.
d) De la tramitación, destacar también el hecho de que con la última reforma de la LOTC se abre la posibilidad de que sea una de sus Salas la que resuelva el conflicto. Esta posibilidad puede conducir a que se resuelvan más rápidos los conflictos de competencias (art. 10. LOTC) [STC 138/2009].
e) Otro aspecto es el canon de constitucionalidad : el TC debe aplicar las normas vigentes en el momento de resolver el conflicto.
f) La tramitación del conflicto de competencias como recurso de inconstitucionalidad (art. LOTC): <> (Ejemplo: STC 192/2000, de 13 de julio ).
Formas de terminación (art.86.1 LOTC): Si se modifica o deroga la norma no determina necesariamente la desaparición del conflicto de competencias.
Por lo que respecta al contenido de la Sentencia, el art.66 LOTC regula el contenido y distingue tres tipos:
a) debe declarar la titularidad de la competencia controvertida. Este es un contenido necesario en la Sentencia.
b) Contenido facultativo:
- anular la disposición, resolución, acto, actuación objeto del conflicto.
- disponer lo procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho. Por ejemplo: caso de las subvenciones estatales.
Contra la Sentencia no se puede disponer ningún tipo de recurso, solo caben peticiones (aclaraciones).
B) Aspectos esenciales del conflicto negativo de competencias (art.68 a 72 LOTC). En este conflicto competencial ni el Estado ni la CCAA se consideran que sean ellos los competentes para llevar a cabo una determinada acción.
Órganos legitimados:
1) Personas físicas o jurídicas que presentan una petición o solicitud al Estado o CCAA y éstas dicen que no son competentes. La persona interesada debe plantear formalmente la petición, obtiene una respuesta negativa; acude a la otra Administración, y
