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TEMA 4: EL PODER FINANCIERO
El poder financiero es una manifestación del poder estatal o público. El poder financiero
puede ser definido como el poder de establecer un sistema de ingresos y gastos capaces
de asegurar los fines del Estado, o también lo podemos definir como la obtención de
recursos por parte de los entes públicos, y la gestión y gasto de los
mismos para satisfacer necesidades financieras públicas
Se suele distinguir entre; poder financiero; el poder de establecer los ingresos y los gastos; y poder tributario; el poder de establecer tributos.
En cuanto a la titularidad del poder financiero?
En el caso del Estado español, el poder financiero se atribuye al Estado y a otros entes públicos, pero cual es el grado en que se atribuye ese poder?
La doctrina suele distinguir, los conceptos de:
▲ poder financiero originario; es el poder atribuido al ente público por la Constitución. En este sentido el articulo 133.1 CE establece que “la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado” de tal modo que el poder tributario del Estado, sólo esta condicionado por la Constitución.
▲ (^) poder financiero derivado ; es el poder atribuido al ente público por normas subordinadas a la Constitución. En el caso de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, están condicionadas por la Constitución y las leyes. (Es el caso de las leyes orgánicas y las leyes ordinarias)
Respecto a las CCAA, la Constitución garantiza la autonomía financiera y en relación a las entidades locales la suficiencia financiera. De tal modo que es necesario dotar a las entidades territoriales descentralizadas 1) con instituciones políticas que garanticen su autonomía en el ámbito de sus competencias y 2) con un sistema de recursos con los que financiar las necesidades públicas asumidas, es decir establecer un sistema de ingresos y gastos propios.
De tal modo que se crearon diferentes niveles de Haciendas Públicas; una Hacienda Estatal, una Hacienda Autonómica y una Hacienda Local.
La Constitución estableció los principios comunes que limitarían el ejercicio de ese poder financiero y la regulación de esos ingresos y gastos (principios de justicia formal y material del sistema tributario y del Gasto Público). Además estableció los principios en los que se decían inspirar las relaciones entre los niveles de Hacienda Pública. Así en el articulo 156.1 CE estableció que “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.” A su ves el articulo 142 CE
establece que “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el
desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”
De tal modo que de la lectura de los dos preceptos anteriores, se
deduce la existencia en el ámbito de las Haciendas territoriales, los
siguientes principios:
• Autonomía financiera
• Suficiencia financiera
• Coordinación con la Hacienda estatal
• Solidaridad
Pero también hay que señalar que es de aplicar a las Haciendas territoriales los principios de las normas comunitarias.
En los casos en que la organización territorial de un país se basa en un Estado central y territorios autonómicos, existen teóricamente varios sistemas de financiación :
▲ Sistemas de separación ; los diferentes impuestos se reparten entre el Estado central y los territorios autónomos.
▲ Sistemas de unión; el Estado, en cuyos órganos participan los representantes de los diversos territorios, tiene la competencia exclusiva para establecer impuestos iguales en todo el territorio nacional y para recaudarlos. La suma de dinero así recaudada pasa a constituir un fondo común que después se reparte entre el Estado central y los territorios autónomos. La recaudación va al 100 % al Estado, pero luego este repasrte a los territorios Autonómicos
▲ Sistemas mixtos; en los que pueden identificarse rasgos tanto del sistema de separación como del sistema de unión.
La Constitución estableció un régimen general de financiación para todas las Comunidades Autónomas, con la excepción de los territorios históricos del País Vasco y Navarra, respecto de los cuales se mantuvo un régimen de Convenio o Concierto. El régimen general regulado por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) se califico como sistema mixto. No obstante con la evolución y las reformas de la LOFCA se han aumentado las competencias de las CCAA en materia tributaria y por tanto predomina el sistema de separación.
II. EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO
El Estado tiene competencia exclusiva para regular la Hacienda General, pudiendo determinar libremente sus ingresos y gastos sin más limitaciones que el respeto a las normas constitucionales. La Constitución señala en el articulo 133.1 “la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado”
La potestad en materia del gasto la ostenta el Gobierno y las Cortes generales. En la organización de los recursos goza la supremacía las Cortes Generales por el principio de reserva de ley.
En cuanto a los recursos no tributarios, el Estado debe estar autorizado por ley (y con las limitaciones del articulo 135 CE) para contraer crédito. También necesita autorización
- La función de control a través del Tribunal de Cuentas
- La potestad ejercida por el Ministerio de Hacienda para autorizar determinadas operaciones de crédito público de las Corporaciones Locales.
Una parte de estas potestades estatales corresponderán a la Comunidad Autónoma en aquellos supuestos en que esta haya asumido competencias en materia de régimen local.
III.EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
- Los principios constitucionales de las Haciendas Autonómicas
El poder financiero de las CCAA se ordena de acuerdo con los principios constitucionales relativos a las Haciendas territoriales: autonomía financiera, solidaridad y coordinación con la Hacienda estatal.
▲ La autonomía financiera; establecida en el articulo 156 .1 CE, constituye la proyección del principio general de autonomía en relación con el desarrollo de la actividad financiera y se concreta con el reconocimiento de un ámbito financiero propio. La autonomía financiera es la atribución de competencias normativas y de gestión de manera que hagan posible establecer un propio sistema de ingresos y gastos)
▲ El principio de solidaridad; se establece como un principio ordenador de las haciendas autonómicas en el sentido de la solidaridad interregional. Esto es, como un principio que busque el equilibrio entre la unidad y la autonomía en los sistemas de financiación y que sirva de fundamento a mecanismos restrictivos que permitan corregir desequilibrios interterritoriales.
▲ La coordinación con la hacienda estatal; es otro de los criterios de ordenación de estas haciendas y que se manifiesta en materia de gasto público en la delimitación conceptual efectuada en los artículos 148 A 150 CE.
▲ La lealtad institucional
El articulo 157.2 también establece otros dos principios; el de territorialidad, que supone la prohibición de adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio y el de neutralidad que consiste en la prohibición de adoptar medidas tributarias que supongan obstáculo pata la libre circulación de mercancías y servicios.
Las competencias que integran el poder financiero de las CCAA se ejercen de acuerdo con la Constitución, Ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (L OFCA) en el caso de las Comunidades de régimen común y los respectivos Estatutos de autonomía
En relación con el gasto público; pueden determinar las necesidades públicas dentro del ámbito de su competencia. En materia de recursos pueden contraer operaciones de crédito con los límites que impone el 135 CE. También puede regular el régimen jurídico de su patrimonio.
Las CCAA tienen también competencia para elaborar y aprobar sus presupuestos. En relación al control de la actividad financiera, estará sometida a control por parte del Tribunal de Cuentas.
En relación al poder Tributario; la Constitución ha previsto dos sistemas de financiación autonómica, el de las Comunidades de régimen común regulado por la LOFCA y el régimen de concierto o convenio del País Vasco y Navarra.
- Las Comunidades Autónomas de Régimen Común
Las competencias que integran el poder tributario de las CCAA del régimen general o común de financiación se encuentran desarrolladas por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)y por la Ley 22/2009 por la que se regula el sistema de financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con estatuto de autonomía.
La CE estableció en el artículo 157 que:
- Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
2. Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.
Evolución y reformas de la Ley Orgánica Financiación de las CCAA
En e sistema diseñado por la LOFCA en 1980, calificado como un sistema mixto pero con fuertes dosis de unión, ya que los principales impuestos del sistema tributario (IRPF, IS, IVA) no se cedían a las CCAA y respecto de los cedidos (Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, e Impuesto sobre Trasmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) solo se cedía el importe recaudado, por lo que se discutió la poca autonomía tributaria otorgada a las CCAA.
La primera reforma de la LOFCA fue en 1996, y los problemas planteados fueron: 1) la falta de corresponsabilidad del sistema, es decir, la poca autonomía en el ingreso que no se correspondía con la amplia autonomía en materia de gasto 2) la falta de mecanismos aptos para asegurar el principio de solidaridad 3) la falta de control y coordinación del endeudamiento.
A corregir estos tres problemas, se han destinado las reformas llevadas a cabo en 1996,2001 y 2009.Complemento estas reformas ha sido la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) de 2012 cuyo objetivo es establecer un limite de endeudamiento de las CCAA, a través de la fijación de un objeto de estabilidad y de deuda, que solo pueden conseguir aumentando sus ingresos tributarios o reduciendo gastos.
Las CCAA han centrado sus propios tributos en la imposición sobre el juego y el medio ambiente.
LOS TRIBUTOS CEDIDOS
Los tributos cedidos son aquellos establecidos y regulados por el Estado, esto es, aquellos que son de titularidad estatal, pero cuyo producto recaudatorio en todo o el parte corresponde a la Comunidad Autónoma.
Los tributos cedidos son de titularidad, del Estado y la recaudación o es compartida entre el Estado y la Comunidad Autónoma o solo la Comunidad Autónoma
Según el artículo 11 de las LOFCA, pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas;
a) El impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento.
b) Impuesto sobre el Patrimonio.
c) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
d) Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
e) Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento.
f) Los impuestos Especiales de Fabricación, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por ciento de cada uno de ellos, excepto el Impuesto sobre la Electricidad y el Impuesto sobre Hidrocarburos.
g) El Impuesto sobre la Electricidad.
h) El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
i) Los Tributos sobre el Juego.
j) El Impuesto sobre determinados Hidrocarburos
Las CCAA de régimen común pueden asumir también competencias normativas; que normalmente se refieren a tarifas de impuestos, tipos de gravamen, bonificaciones o deducciones. Las CCAA pueden establecer gravámenes a impuestos Estatales
En el caso de que las CCAA no ejerciten estas competencias normativas, se aplican las normas estatales.
Respecto a los puntos de conexión el artículo 10 de la LOFCA establece, los siguientes criterios;
a) Cuando los tributos cedidos sean de naturaleza personal, su atribución a una Comunidad Autónoma se realizará en función del domicilio fiscal ( residencia física) de los sujetos pasivos, salvo en el gravamen de adquisiciones por causa de muerte, en el que se atenderá al del causante.
b) Cuando los tributos cedidos graven el consumo, su atribución a las Comunidades Autónomas se llevará a cabo bien en función del lugar de consumo, bien en función del lugar en el que el vendedor realice la operación a través de establecimientos, locales o agencias, bien en función de los consumos calculados sobre una base estadística.
c) Cuando los tributos cedidos graven operaciones inmobiliarias, su atribución a las Comunidades Autónomas se realizará en función del lugar donde radique el inmueble.
- Regímenes especiales por razón de territorio
3.1 El Régimen tributario de las Haciendas Forales
En cuanto al sistema de ingresos; la propia LOFCA en sus disposiciones primera y segunda y al amparo de la disposición adicional primera de la CE reconoce que el régimen se excepciona en los casos de los Territorios Históricos que constituyen la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Territorio Histórico de Navarra, en los que hay que aplicarse el régimen especial de Concierto O Convenio.
La actualización de dicho régimen foral se llevara a cabo en su caso “en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”
El sistema de Concierto o Convenio que es similar en Navarra y País Vasco consiste, en que a través de una disposición normativa del Estado y por medio de conversaciones previas entre representantes de la Administración central y de los territorios afectados, se fija una cantidad global o “cupo” con que cada uno de los territorios históricos contribuyen al sostenimiento de las cargas generales del Estado.
En el caso del País Vasco; la ley reguladora de Concierto económico y el Estatuto de Autonomía fijan el poder tributario de las Diputaciones forales. De tal modo que los tributos son calificados como “concertados de normativa autónoma” es decir no hay tributos cedidos puesto que todos los tributos son de las Haciendas Forales. Asimismo la Comunidad Autónoma puede establecer sus propios tributos.
En el caso de convenio con Navarra, el modelo es similar, pero lo desarrolla directamente la Comunidad foral de Navarra, sin la intermediación, como es el caso del País Vasco con las Diputaciones forales.
3.2 El Régimen económico-fiscal de Canarias
El régimen económico-fiscal de Canarias, esta reconocido en la disposición adicional 1 de la CE y en el articulo 45.1 del Estatuto de Autonomía “Canarias goza de un régimen económico fiscal especial, basado en la libertad de importación y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo”
Las consecuencias de la aplicación de este régimen;
- En cuanto al poder tributario del Estado, no son exigibles en este territorio el IVA, ni los impuestos especiales, salvo los impuestos sobre la cerveza, sobre productos intermedios sobre el alcohol y bebidas derivadas.
- La existencia de tributos regulados por una ley estatal, per solo exigibles en este
territorio; El Impuesto General Indirecto Canario y el Arbitrio sobre
la Producción e Importación en las Islas Canarias.
IV.EL PODER FINANCIERO DE LAS CORPORACIONES LOCALES
Respecto a los principios constitucionales, lo primero que hay que decir es que la Constitución no establece expresamente, como si lo hace para la Hacienda Autonómica un principio de autonomía financiera. El articulo 142 ce solo establece para estos entes el principio de
2. Asimismo, los ayuntamientos podrán establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con esta ley, las disposiciones que la desarrollen y las respectivas ordenanzas fiscales.
En relación a los gastos las Corporaciones Locales, pueden determinar las necesidades públicas relativas a obras y servicios de su competencia. Tienen también potestad presupuestaria. Las entidades locales elaboran y aprueban anualmente un presupuesto general, si bien en el ámbito local los presupuestos no tienen rango legal y son susceptibles de recurso contencioso- administrativo.
Las Corporaciones locales pueden emitir Deuda pública
V.LA ADMINISTRACION FINANCIERA
1. La Administración Financiera del Estado
La Administración financiera es parte de la Administración Pública, estando constituida por el conjunto de órganos encargados de la gestión de la actividad financiera. La Administración financiera esta atribuida en estos momentos por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas.
1.1 Órganos integrados en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
La normativa aplicable se encuentra regulada en el Real Decreto 256/2012 por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y administraciones publicas.
En relación con la materia objeto de la Administración financiera; el Ministerio de Hacienda y las Administraciones Publicas es el departamento de la Administración General del Estado, que se encarga de la propuesta y ejecución de la política de Gobierno en materia de Hacienda Pública.
El Ministerio de Hacienda Y Administraciones Publicas ejerce las atribuciones que legalmente le corresponden a través de los siguientes órganos superiores y directivos;
a) La Secretaría de Estado de Hacienda.
b) La Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.
c) La Secretaría de Estado de Administraciones Públicas.
d) La Subsecretaría de Hacienda y Administraciones Públicas.
La Secretaria de Estado de Hacienda esta integrada por los siguientes órganos directivos:
a) La Dirección General de Tributos.
b) La Dirección General del Catastro.
c) El Tribunal Económico-Administrativo Central.
d) La Dirección General de Ordenación del Juego.
Quedan adscritos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas a través de la Secretaria General del Estado , la Agencia Estatal de Administración Tributaria y el Instituto de Estudios Fiscales.
El Consejo para la Defensa del Contribuyente; es un órganos asesor de la Secretaria del Estado de Hacienda para la mejor defensa de los derechos y garantías del ciudadano en sus relaciones con la Administración tributaria Estatal.
Dependen de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos los siguientes órganos directivos:
a) La Dirección General de Presupuestos.
b) La Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas.
c) La Dirección General de Fondos Comunitarios.
Está adscrita a la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos , la Intervención General de la Administración del Estado , con rango de Subsecretaría.
1.2 La Agencia Estatal de la Administración Tributaria
La Agencia Tributaria esta configurada como una entidad de derecho público adscrita al Ministerio de hacienda a través de la Secretaria del Estado de Hacienda y Presupuestos. Cuenta con un régimen jurídico propio distinto al de la Administración General del Estado.
La Agencia Tributaria tiene encomendada la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y aduanero, así como de aquellos recursos de otras Administraciones Publicas nacionales o de la Unión Europea cuya gestión se le encomiende por ley o por convenio. Por tanto corresponde a la Agencia Tributaria aplicar el sistema tributario.
En función de gestión del sistema tributario estatal y aduanero se materializa en un amplio conjunto de actividades, entre las que s encuentran:
- La gestión, inspección y recaudación de los tributos de titularidad Estatal.
- La realización de funciones en relación con los ingresos de las Comunidades Autónomas.
- La recaudación de ingresos propios de la Unión Europea.
- (^) La gestión aduanera d la represión del contrabando.
- La recaudación el periodo voluntario de las tasas del Sector Publico Estatal
- La recaudación en vía ejecutiva de ingresos de derecho publico de la Administración General del Estado Y organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
- La colaboración en la persecución de determinados delitos( delitos contra la Hacienda Publica t contrabando)
La Agencia Tributaria tiene como misión el cumplimiento por parte de los ciudadanos de sus obligaciones fiscales; por lo que desarrolla dos límites de actuación 1) la prestación de servicios de información y asistencia al contribuyente para minimizar los costes indirectos asociados al cumplimiento de las obligaciones tributarias y 2) la detección y regularización de los incumplimientos tributarios mediante actuaciones de control.
