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EL PODER FINANCIERO: CONCEPTO Y LÍMITES
1. El poder financiero: concepto y evolución histórica
2. Límites del poder financiero. Clases. Límites impuestos por el Derecho
financiero comunitario.
3. La distribución funcional del poder financiero: competencias normativas y
de gestión.
4. La ordenación constitucional del poder financiero en España.
5. El poder financiero del Estado
5.1. Establecimiento del sistema tributario estatal y del marco general de todo el sistema tributario 5.2. Establecimiento de los criterios básicos informadores del sistema tributario de las Comunidades Autónomas 5.3. Establecimiento del sistema tributario de los entes locales 5.4. Fijación de criterios que posibiliten la coordinación entre los distintos sistemas tributarios 5.5. Regulación de los ingresos patrimoniales 5.5. Ingresos crediticios 5.7. Regulación del gasto público y establecimiento de mecanismos de coordinación en materia presupuestaria
6. El poder financiero de las comunidades autónomas de régimen común.
6.1. Contenido y límites. Principios informadores 6.2. El poder financiero de las Comunidades Autónomas en materia de ingresos 6.3. El poder financiero de las Comunidades Autónomas en materia de gasto
7. El poder financiero de las comunidades autónomas de régimen foral.
7.1. País Vasco 7.2. Navarra
8. El poder financiero de los entes locales
9. Las facultades financieras de entes corporativos
1. El poder financiero: concepto y evolución histórica
Se define al Derecho Financiero como la rama del Derecho Público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda Pública del Estado y de las restantes Entidades Públicas (territoriales e institucionales) y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que los mencionados sujetos destinan al cumplimiento de sus fines. Es una disciplina jurídica que tiene por objeto, aquel sector del Ordenamiento jurídico que regula la constitución y gestión de la Hacienda Pública, esto es de la actividad financiera. Al analizar la actividad financiera de una determinada entidad pública habrá que prestar atención tanto a lo que es la Hacienda Pública, como a los procedimientos a través de los cuales se desarrolla. Por actividad financiera se entiende la actividad encaminada a la obtención de ingresos y la realización de gastos, con los que poder subvenir a las satisfacción de determinadas necesidades colectivas. Al Derecho financiero le interesa, como objeto de conocimiento, la actividad financiera realizada por las entidades públicas territoriales e institucionales, que son representativas de intereses generales y aún no siendo generales, alcanzan una relevancia pública. La Hacienda Pública se define en el art. 5.1, ley 47/2003 de la LGP (Ley General Presupuestaria) como “el conjunto de derechos y de obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a sus Organismos Autónomos”. Este concepto puede generalizarse y aplicarse a las CCAA, a las Entidades Locales y en general a todas las entidades públicas. Los derechos económicos son tanto de naturaleza pública , que derivan del ejercicio de potestades administrativas, (tributos o cotizaciones a la Seg. Social) o privada, ingresos que percibe la administración por la titularidad de unas acciones. La Hacienda, cualquiera que sea su titular tiene derechos y obligaciones. Junto a los derechos económicos existen obligaciones de contenido económico de que es responsable la Hacienda Pública, obligaciones que convierten a ésta en deudora al convertirla en centro de imputación de obligaciones económicas y que tienen su fuente en la Ley, en negocios jurídicos o en aquellos actos o hechos que según derecho, las generen.Al Derecho Financiero le interesa analizar el ordenamiento jurídico aplicable a las obligaciones imputables a una determinada Hacienda Pública, sólo en la medida en que la efectividad de tales obligaciones determina una alteración en la composición de la Hacienda Pública de que se trate. Existen aspectos cuya ordenación jurídica no forma parte del ordenamiento financiero, sino que se adscriben a otros sectores del ordenamiento, fundamentalmente al Derecho Administrativo, aun cuando también afecten al ordenamiento financiero. Desde un punto de vista dinámico, se analizan los procedimientos a través de los cuales se gestiona la Hacienda Pública. Esto es, el conjunto de procedimientos mediante los que los derechos y obligaciones de contenido económico se convierten en ingresos y gastos : Por lo que respecta a los ingresos, habrá de analizar todo el ordenamiento jurídico a través del cual se posibilita su obtención. Por lo que respecta a los gastos el Derecho Financiero deberá de analizar las normas a través de las cuales los ingresos públicos se destinan de forma efectiva a la financiación de las necesidades públicas, en este punto tiene una significación especial el Presupuesto (art. 31.2 CE). Al Derecho financiero le interesará esclarecer los principios presupuestarios y los procedimientos administrativos a través de los cuales se aprueban, ejecutan y controlan las decisiones relativas al empleo de los recursos públicos. Por lo que respecta a la evolución histórica , la competencia para establecer tributos ha sido uno de los distintivos tradicionales de la soberanía política. Cuando las primeras instituciones
Es fundamental partir de la premisa de que en el moderno Estado de Derecho actual, el poder financiero se ejerce a través de las potestades atribuidas por el Ordenamiento jurídico a los entes públicos en que se organiza territorialmente el Estado. Cabe destacar la importancia de la coordinación entre las entidades territoriales, respetando el orden competencial , las esferas de autonomía y de soberanía de cada una de ellas. Una vez clarificado el orden o el sistema constitucional de distribución de competencias financieras, entraría en juego el segundo de los problemas planteados (distribución de las cargas públicas entre los ciudadanos y equitativa asignación de los fondos públicos disponibles), que nos remite al examen de los principios y exigencias constitucionales. Sucede, sin embargo, que la Constitución financiera se proyecta ahora sobre una realidad institucional que ya no es la de un Estado fuertemente centralizado y alejado de la Comunidad Económica Europea, como era el Estado español de 1978, sino la de un Estado europeo y autonómico,en el seno de la Unión Europea. Esta nueva realidad institucional, unida a «la actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis», explica la «legislación constitucional de urgencia» acometida con la reforma del art. 135 CE, de 27 de septiembre de 2011, para introducir al máximo nivel normativo de nuestro Ordenamiento jurídico un mandato para «todas las Administraciones Públicas» consistente en “adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria ” ( art. 135 .1 CE), para afrontar así un problema fundamental en materia financiera: el déficit público estructural. Cabe destacar que del mismo modo, el art. 135.2 CE obliga al Estado y a las CCAA a elaborar y aprobar sus presupuestos anuales de modo que la diferencia entre los gastos autorizados y los ingresos previstos no incurra en «un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros»; correspondiendo al legislador orgánico la fijación del «déficit estructural máximo permitido al Estado y a las CCAA en relación con su producto interior bruto» (art. 135.2 CE). 2. Junto a los límites directamente derivados de la norma constitucional, hay un segundo bloque de límites, cada vez más importantes, derivados de la pertenencia del Estado a la comunidad internacional. Nos referimos, básicamente, a los Tratados internacionales. La concurrencia de los poderes financieros propios de los Estados que coexisten en el orden internacional provoca --en particular en materia tributaria- la aparición de dos tipos básicos de problemas (de doble imposición y, su opuesto, de evasión fiscal internacional), cuya solución puede afrontarse por normas de Derecho Tributario interno (que integran el denominado Derecho Tributario Internacional) o bien por normas convencionales pertenecientes al Derecho Internacional Tributario (Tratados internacionales), que condicionan y limitan el poder impositivo de los Estados. Debe tenerse en cuenta que, conforme al art. 96 .1 CE, «los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del Ordenamiento interno, conservando en él una posición jerárquica superior a la ley, en la medida al menos en que se desprende del propio art. 96.1 CE cuando señala que las disposiciones de los Tratados “solo podrán ser derogados, modificados o suspendidos en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”. 3. Por último lugar, especial atención merecen Particular atención merecen los límites impuestos al poder financiero del Estado como consecuencia de su adhesión a Comunidades Europeas y a la Unión Europea (UE). Estas comunidades creadas por el Derecho y creadoras de Derecho, (el ordenamiento jurídico europeo), junto a las normas que les dieron origen, los Tratados Fundacionales y aquellas que producen para el ejercicio y realización de sus funciones, el
Derecho derivado, hay que tener en cuenta un conjunto de principios, definidos básicamente en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y un sistema de valores y objetivos, usualmente sintetizado todo ello, con la expresión acervo comunitario. Dentro del ordenamiento jurídico europeo cabe referirse al Derecho comunitario financiero en cuanto rama del Derecho comunitario que se proyecta sobre la materia financiera, esto es, sobre el sistema de ingresos y gastos. En otros términos, el Derecho comunitario financiero está constituido por el conjunto de pactos, normas y principios que regulan el ejercicio del poder financiero de los Estados miembros en el seno de la Comunidad, así como la atribución a estas últimas de competencias para el establecimiento de sus propios recursos y la ordenación presupuestaria de los ingresos y gastos destinados a la consecución de sus objetivos fundacionales. Cabe destacar una doble proyección de una parte, el conjunto de normas y principios que regulan los recursos tributarios de la Hacienda de las Comunidades y de otra las normas y principios comunitarios que inciden directamente en el poder impositivo nacional o más genéricamente, en los Ordenamientos tributarios de los Estados Miembros. La Comunidad ostenta la titularidad de determinadas competencias, de un propio ámbito de poder atribuido por los Tratados sobre la base de las Constituciones de los Estados miembros, competencias derivadas de la Constitución Española y atribuidas a las Comunidades europeas en materia tributaria y se proyectan sobre tres planos distintos: a. Los Tratados atribuyen a las Comunidades la potestad de establecer recursos tributarios propios. b. Los Tratados imponen determinados límites, prohibiciones y controles al poder impositivo de los Estados miembros. c. Los Tratados permiten a las Comunidades Europeas incidir en la legislación fiscal de los Estados miembros mediante sistemas de armonización. En la otra vertiente del Derecho europeo financiero, la relativa a la ordenación presupuestaria de los ingresos y gastos públicos, Por otra parte existe un grupo de normas comunitarias de carácter económico y presupuestario que inciden directamente en el poder financiero de los Estados miembros. Tal ocurre, por ejemplo, con las normas del Tratado que obligan a los Estados a evitar déficit públicos excesivos. Conviene no descuidar los límites que el Derecho europeo impone al poder financiero de las Comunidades Autónomas. Aunque el orden constitucional de distribución de competencias no puede ser alterado por el proceso de integración europea.
3. La distribución funcional del poder financiero: competencias
normativas y de gestión.
El poder financiero constituye una manifestación y, a la vez, un atributo esencial del poder político, esto es, de la facultad de dictar normas generales de conformidad con la idea de Derecho y con el conjunto de valores, principios y objetivos plasmados en el texto constitucional. El poder financiero requiere de un proceso de concreción sucesiva para asegurar su operatividad, mediante el poder de gastar (aprobar Presupuestos y autorizar el gasto público). En definitiva, mediante el poder de establecer tributos (art. 133 CE) se traduce en las concretas prestaciones tributarias contenidas en los actos administrativos de liquidación e imposición o mediante el poder
En todo caso, interesa destacar la diferencia entre los actos normativos y los actos administrativos de liquidación o de imposición. Los primeros derivan del ejercicio de competencias constitucionales normativas, legislativas o reglamentarias, en materia financiera y pasan a integrarse en el ordenamiento jurídico, innovándolo y formando parte del mismo. Los actos a través de los cuales se desarrollan las competencias y las potestades administrativas de aplicación de los tributos no forman parte del ordenamiento jurídico, sino que son consecuencia del mismo, careciendo de potencialidad para innovarlo, toda vez que deben sujetarse escrupulosamente al contenido de aquel.
4. La ordenación constitucional del poder financiero en
España.
El poder financiero se define como el conjunto de competencias constitucionales y de potestades administrativas de que gozan los entes públicos territoriales para establecer y gestionar un sistema de ingresos y gastos con el que satisfacer los fines y necesidades públicas. Por tanto, son los entes políticos los únicos que constitucionalmente pueden realizar una actividad financiera propiamente dicha. Aclarado el concepto, y de acuerdo con el art. 137 CE, la distribución territorial del Estado en Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas nos da la clave para concluir que los titulares del poder financiero en España son el Estado, las Comunidades Autónomas, los Municipios, las Provincias y demás entidades locales reguladas por la legislación de régimen local. Esta configuración, realizada por la Constitución de 1978 , supone una distribución vertical entre entidades de distinto nivel donde cada uno de estos entes alcanza una proyección distinta: Estado y Comunidades Autónomas tienen en común la existencia de un poder legislativo, del que carecen la Corporaciones Locales, al tiempo que se diferencian porque el Estado no tiene más límites que los establecidos por la Constitución, mientras que las Comunidades deben observar los límites establecidos por leyes estatales. Por otra parte, los titulares del poder financiero deberán adecuar su ejercicio al cuadro de valores, principios y objetivos que integran el programa constitucional, y respetando el orden de distribución de competencias (materiales y financieras) establecido en el bloque de la constitucionalidad. En este sentido, el Tribunal Constitucional indica que “si en un Estado compuesto la acción estatal, en general, debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales” esta exigencia es asimismo evidente cuando se trata del ejercicio de la actividad financiera del Estado que, naturalmente, habrá de desarrollarse dentro del orden competencial articulado en la Constitución. Para finalizar, es necesario indicar que el Tribunal Constitucional es quien juzga acerca de la constitucionalidad de las leyes y de la correcta aplicación de competencias entre los distintos titulares del poder financiero. En cambio, los Tribunales ordinarios deberán enjuiciar la legalidad de la actividad administrativa desplegada en el ejercicio de las competencias y de las potestades administrativo- financieras
5. El poder financiero del Estado
5.1. Establecimiento del sistema tributario estatal y del marco
general de todo el sistema tributario
"La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado , mediante Ley" (art. 133.1 CE y art. 4.1 LGT), que habrá de respetar los mandatos y exigencias que conforman el programa constitucional y, entre ellas, las específicamente referidas a materia tributaria que se establecen en el art. 31.1 CE, reiteradas en el art. 3.1 LGT: "La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad". De la doctrina del Tribunal Constitucional se infiere la competencia del legislador estatal para la regulación de las instituciones comunes a las distintas Haciendas y la fijación del común denominador normativo que garantice las condiciones básicas de cumplimiento del deber de contribuir, y a partir del cual cada CA, en el ámbito de sus competencias y en defensa de sus intereses, pueda establecer las peculiaridades que estime convenientes. La LGT pretende adecuarse a las exigencias de la organización territorial y a las reglas constitucionales de distribución de competencias, afirmando en su art. 1 que la Ley "establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones tributarias, en virtud y con el alcance que se deriva del art. 149.1 CE".
5.2. Establecimiento de los criterios básicos informadores del
sistema tributario de las Comunidades Autónomas
El art. 157.3 CE remite a una Ley Orgánica la regulación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, debiendo este precepto ponerse en relación con el art. 133.1 CE, según el cual "la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley", así como con el art. 149.1. 14, que se reserva al Estado en exclusiva la competencia sobre Hacienda General. Se advierte así cómo la Constitución Española delega en el legislador estatal la función y la responsabilidad de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, limitándose a señalar los principios básicos, autonomía, coordinación y solidaridad, a los que el legislador estatal habría de ajustar su libertad de configuración normativa. En cumplimiento de tal cometido la LOFCA traza las pautas y los límites conforme a los cuales las Asambleas Regionales pueden establece tributos autonómicos. Límites que en unos casos son genéricos (art. 6), mientras que en otros van referidos a cada una de las posibles categoría tributarias: tasas (art. 7), contribuciones especiales (art. 8), impuestos (art. 9) y recargos sobre impuestos estatales (art. 12), y tributos cedidos (arts. 10 y 11). Sin embargo, desde su aprobación ha experimentado importantes modificaciones en virtud de la LO 3/1996, de 27 de diciembre, se le atribuyó a las Comunidades Autónomas competencias normativas en los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado; de la LO 7/2001; de la 3/2009 en la que se plasma el Acuerdo 6/2009 adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y, en fin, de la LO 6/2015. La concepción del Sistema de financiación autonómica ha evolucionado desde la inicial configuración de una "Hacienda autonómica de transferencias, en la que el grueso de ingresos procede del Presupuesto estatal […] con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación" (STC 68/1996), hasta la actual concepción del sistema presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal, y "conectada no sólo con la participación en los ingresos del Estado sino también, y de forma fundamental, con la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público" (STC 168/2004).
5.3. Establecimiento del sistema tributario de los entes locales
11.3 LOEPSF; a saber: catástrofes naturales, recesión económica grave y situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen su situación financiera o sus sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso.
5.7. Regulación del gasto público y establecimiento de
mecanismos de coordinación en materia presupuestaria
Este es un ámbito del poder financiero del Estado, que se concreta en la exigencia de Ley para la regulación de los aspectos más importantes del gasto público: aprobación del Presupuesto, asunción de obligaciones financieras, realización de gastos, etc, así como en el establecimiento de los mecanismos de coordinación que aseguren la estabilidad presupuestaria, siendo el Estado el competente para regular la materia relativa a la estabilidad presupuestaria, salvo en aquellos aspectos cuyo conocimiento le ha sido atribuido a las instituciones UE con fundamento en el art. 93 CE. El art. 10 LOEPSF atribuye al Gobierno competencia para establecer los mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas al objeto de garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en dicha Ley y su coherencia con la normativa europea, así como para velar por la aplicación de dichos principios en todo el ámbito subjetivo de la Ley, respetando en todo caso la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.
6. El poder financiero de las comunidades autónomas de
régimen común.
6.1. Contenido y límites. Principios informadores
Cuando la Constitución Española reconoce a las Comunidades Autónomas en sus arts. 137 y 156 autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, se está refiriendo tanto a la autonomía política como a la financiera, siendo esta última "instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política" (STC 289/2000). El Tribunal Constitucional insiste en que las Comunidades Autónomas "disponen de autonomía financiera para poder elegir sus objetivos políticos, administrativos, sociales y económicos", lo que le permite "ejercer sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que figuran como exclusivas", pues dicha autonomía financiera "no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias. La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se concreta en la atribución de competencias normativas y de gestión que hagan posible la articulación de su propio sistema de ingresos y gastos. De ahí que la autonomía financiera se manifieste tanto en la versión de ingresos como en la de gastos, pero sin perder de vista que, tanto en una como en otra vertiente, la Constitución Española vincula la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "al desarrollo y ejecución de sus competencias" (STC 48/2004). Los límites específicos al poder financiero de las Comunidades Autónomas se concretan sustancialmente en los siguientes principios. a) El principio de autonomía y corresponsabilidad. Con la atribución a las Comunidades Autónomas de autonomía "para el desarrollo y ejecución de sus competencias" (art. 156.1 CE), se establece la explícita vinculación constitucional entre las competencias financieras y las competencias materiales de las Comunidades Autónomas. La vinculación constitucional entre
potestades o competencias financieras y ámbito material de competencias, comporta una doble consecuencia. Una negativa , en cuanto límite para las Comunidades Autónomas: éstas ostentan la titularidad de los poderes que les confiere "el bloque de la constitucionalidad". Pero la vinculación competencial supone otra consecuencia positiva : la autonomía y, desde luego, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas forman parte del contenido inherente de su ámbito material de competencias y constituyen garantía de su autonomía política. b) El principio de solidaridad. La solidaridad interterritorial exige, desde esta primera perspectiva, el reconocimiento de una comunidad de intereses entre las distintas Comunidades Autónomas y el comportamiento leal de todas ellas en el ejercicio de sus respectivas atribuciones y competencias. Pero además, la solidaridad interterritorial obliga al Estado a velar "por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español" (art. 138.1 CE), y ello comporta la adopción de medidas que aseguren la redistribución de la riqueza entre las distintas Comunidades Autónomas y la igualdad en los niveles de provisión de los servicios públicos esenciales o básicos. c) El principio de unidad como presupuesto de la propia estructura del Estado y límite inherente del derecho a la autonomía que la Constitución Española reconoce y garantiza. "En ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, de acuerdo con el art. 2 CE" (STC 4/1981). Las exigencias del principio de unidad se proyectan tanto en el orden económico general como en el específicamente tributario , correspondiéndole al legislador estatal la fijación de los principios o criterios básicos de general aplicación en todo el territorio nacional. d) El principio de coordinación con la Hacienda estatal (art. 156.1 CE y art. 2 LOFCA) como instrumento imprescindible para la adopción de una política económica, presupuestaria y fiscal general que garantice el equilibrio económico y la estabilidad presupuestaria, y estimule el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución, conforme a lo establecido en los arts 40.1, 131 y 138 CE. En la doctrina constitucional sobre el principio de coordinación es fácil advertir la necesidad de articular medios y sistemas de relación entre la Hacienda estatal y las Haciendas autonómicas que "hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y acción conjunta. e) El principio de igualdad que, proyectado sobre la distribución del poder entre los diferentes entes públicos territoriales del Estado, se manifiesta básicamente en las exigencias del art. 139. CE (todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado) y del art. 138.2 CE ("las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Correspondiéndole al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales (art. 149.1. 1 CE). f) El principio de neutralidad , conectado con el de igualdad y el de territorialidad, se concreta en el principio de libre circulación de bienes y personas en todo el territorio nacional (art. 139. CE); y, específicamente en lo que atañe a las medidas tributarias. g) El principio de territorialidad de las competencias es algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales, de forma que la eficacia y el alcance territorial de las normas y de los actos de las Comunidades Autónomas viene impuesto por la organización territorial del Estado y responde a la necesidad de hacer compatible el ejercicio simultáneo de las competencias asumidas por las distintas Comunidades Autónomas. Por otra parte, el territorio se configura como elemento delimitador de las competencias de los poderes públicos territoriales, y, en concreto, como delimitador de las competencias de las Comunidades Autónomas en sus relaciones con las demás Comunidades Autónomas y con el Estado. Junto a estas dos proyecciones del principio de territorialidad el art. 157.2 CE se refiere específicamente al poder tributario de las Comunidades Autónomas, al disponer que estas no
7.1. País Vasco
El marco jurídico positivo que establece el régimen financiero del País vasco arranca en la DA 1 CE, en virtud de la cual se amparan y respetan los derechos históricos de los territorios forales. Por LO 3/1979 , se aprueba el Estatuto de Autonomía , en cuyos arts. 40 a 45 se ordena el régimen en materia de Hacienda y Patrimonio, y se establece como principio esencial y elemento material constitutivo de la especialidad vasca la potestad de las instituciones competentes de los Territorios Históricos del País Vasco de mantener, establecer y regular su propio sistema tributario. Dispone el Estatuto de Autonomía que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco se regularán mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico, aprobándose por la Ley 12/1981 el primer Concierto Económico con el País Vasco , al que se le atribuyó una duración limitada hasta el 31 de diciembre de 2001, siendo sus rasgos fundamentales: su carácter paccionado, la distribución de competencias tributarias entre el Estado y las Instituciones de los Territorios Históricos, y el sistema de cupo. El nuevo Concierto económico con el País vasco se aprueba en el 2002 y se modifica en 2007, confiriéndole un carácter indefinido, al objeto de insertarlo en un marco estable que garantice su continuidad al amparo de la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía, y previéndose su adaptación a las modificaciones que experimente el sistema tributario estatal. El nuevo Concierto Económico sigue teniendo los mismos principios, bases y directrices que el concierto de 1981, reforzándose los cauces tendentes a conseguir una mayor seguridad jurídica en su aplicación.
7.2. Navarra
También en Navarra la actividad tributaria y financiera se rige por el sistema tradicional del Convenio Económico, constitucionalmente tutelado y previsto por el art. 45 LO 13/1982 de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra. De acuerdo con el mismo, Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario, sin perjuicio de lo previsto en el correspondiente Convenio Económico. El Convenio vigente se aprobó por Ley 28/1990, estableciéndose en el mismo los criterios de armonización y distribución competencial entre el sistema foral y el sistema tributario común.
8. El poder financiero de los entes locales
No existe en nuestro sistema una delimitación constitucional de las competencias propias de los Entes Locales. Esta es la primera diferencia respecto del Estado y las Comunidades Autónomas.La autonomía de gestión de sus respectivos intereses, que se garantiza en el artículo 137 de la Constitución Española, no dispone las competencias que le son propias, sino más bien una idea de participación en las materias que le son propias. Los Presupuestos y actuaciones que afecten a los ingresos y los gastos de las Corporaciones Locales, se someten al principio de estabilidad presupuestaria , manteniendo una situación de equilibrio o superávit presupuestario. La autonomía local presupone la existencia de medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones Locales. Así pues, la suficiencia de medios es el presupuestos indispensable para posibilitarla consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada. Está regulada en el artículo 142 de la Constitución Española. El poder financiero de los Entes Locales está predeterminado por una normativa contenida en leyes estatales y que puede verse afectada por leyes autonómicas. En dicha normativa se establecen los criterios básicos conforme a los cuáles, los Entes Locales podrán ejercer sus competencias y proyectar su autonomía. El régimen hacendístico local ha sido configurado por el LRHL de la siguiente forma.
- Hacienda Municipa l. Régimen general. a. Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado, b. Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras EELL. c. Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. d. Las subvenciones. e. Los percibidos en concepto de precios públicos. f. El producto de las operaciones de crédito. g. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. h. Las demás prestaciones de Derecho Público. Por lo que respecta a los ingresos de Derecho privado, el art. 3.1 LRHL los define como los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación. El patrimonio de las EELL está constituido por los bienes de su propiedad, así como de los derechos reales o personales de que sean titulares, susceptibles de valoración económica, siempre que unos y otros no se hallen afectos al uso o servicio público. Así tendrán la consideración de i ngresos de Derecho privado los siguientes: ● Los derivados de aquellos bienes que tengan jurídicamente la consideración de patrimoniales o de propios, tanto si derivan de su explotación, como si provienen de su enajenación o gravamen. ● Las donaciones, herencias, legados y auxilios de toda índole, procedentes de particulares, siempre que sean aceptados por el municipio. En ningún caso tendrán la consideración de ingresos de Derecho privado los que procedan de los bienes de dominio público local (art. 3.3 LRHL), debiéndose observar que los ingresos procedentes de la enajenación o gravamen de bienes y derechos que tengan la consideración de patrimoniales no podrán destinarse a la financiación de gastos corrientes, salvo que se trate de parcelas sobrantes de vías públicas no edificables o de efectos no utilizables en servicios municipales. Ingresos de Derecho Público. Dentro de estos ingresos cabe distinguir distintas categorías: a. Los tributos propios , clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras EELL. b. Recargos exigibles sobre impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras EELL: las EELL podrán establecer recargos sobre los impuestos propios de la respectiva Comunidad Autónoma y de otras EELL en los casos expresamente previstos en las leyes de la CA. c. Participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas: las EELL participarán en los tributos del Estado en la cuantía y según los criterios que se establezcan en la propia ley y participarán en los tributos de las Comunidades Autónomas en la forma y cuantía que se determine por las leyes de sus respectivos Parlamentos. Subvenciones. Las subvenciones de toda índole que obtengan las EELL con destino a sus obras y servicios no podrán ser aplicadas a atenciones distintas de aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, en su caso, los sobrantes no reintegrables, cuya utilización no estuviese prevista en la concesión. A fin de garantizar la correcta aplicación, las entidades públicas otorgantes podrán verificar el destino de las mismas. Si tras las actuaciones de verificación resultase que las subvenciones no fueron destinadas a los fines para los que fueren concedidas, la entidad pública otorgante exigirá el reintegro de su importe o podrá compensarlo con otras subvenciones o transferencias a que tuviere derecho la Entidad afectada. Precios públicos. Se trata de un nuevo recurso que para las Haciendas locales ha introducido la ley. Pueden establecerlo cualesquiera de las EELL que se contemplan en la Ley.
atribuyó a las Comunidades Autónomas en 2009, avanzando así un escalafón en la corresponsabilidad, a fin de que pudieran articular la presión fiscal y esto les posibilitara el hacerse responsables de la financiación del gasto que cada una realizara. Por esto, la configuración de la estructura fiscal española responde a una descentralización de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Durante las últimas décadas, tanto desde la perspectiva de la captación de ingresos como de la generación de gasto público, surge la necesaria corresponsabilidad en la gestión. El Estado autonómico diseñado en la Constitución contempló que la competencia legislativa originaria que le corresponde al Estado se pudiera delegar en las regiones, en aras de permitirles hacer uso de un instrumento encaminado a materializar la autonomía financiera prevista en el artículo 156 de la Constitución, que reconoce que las CC.AA. gozan de “autonomía financiera para el desarrollo y ejecución” de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles.Los acuerdos sobre los Presupuestos Generales del Estado han sacado a relucir una vez más el debate relativo a la distribución de impuestos entre las Comunidades Autónomas. Un debate tan innecesario como inoportuno en torno a lo que algunas comunidades autónomas han llamado dumping fiscal por parte del ejecutivo madrileño. Esta afirmación es un síntoma de regresión constitucional y una evidente manifestación del miedo a la libertad que algunos políticos españoles vienen presentando recientemente. Porque, más allá de la posición política de cada territorio, la capacidad de establecer y modular los tributos por parte de cada comunidad autónoma es probablemente el pilar fundamental en el que se consolida la base de la autonomía territorial y de la responsabilidad política directa en la España autonómica desde 1978. De hecho, tal y como afirmo el consejero de Hacienda de la Comunidad de Madrid, un intento de limitar la capacidad normativa de las CCAA implicaría, por una parte, la inconstitucionalidad de la norma que llevara a cabo tal limitación y, por otro lado, un ataque fehaciente al pluralismo político. A la luz de lo comentado anteriormente, especial atención merece el concepto de “dumping”, utilizado por el Gobierno central y ciertas CCAA para formular acusaciones contra la progresiva bajada impositiva en Madrid. En primer lugar, es preciso esclarecer qué significa el término “dumping”, y por otro lado, analizar si tales acusaciones tienen una base legal. El “dumping” es un anglicismo que se traduce por “competencia desleal”. Es la práctica mediante la cual una entidad territorial ofrece beneficios fiscales mediante deducciones de impuestos o bonificaciones a personas y empresas. Sin embargo, la capacidad de Madrid para fijar las bonificaciones y deducciones, también opera en el resto de comunidades. Asimismo, cabe destacar que la noción de competencia desleal presupone mala fe. Circunstancia que raramente podría atribuirse a Madrid, la cual ha regulado sus imposiciones fiscales dentro de su esfera competencial, y por tanto, dentro del marco de la legalidad.
