¡Descarga Els béns públics y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
Tema 3: Els béns públics
Introducció al tema i tipologia dels béns públics
Dintre del Dret Administratiu l’estudi de les propietats públiques ocupa un lloc molt important. D’aquesta manera, en primer lloc, hem de distingir els quatre tipus de béns que formen part de les propietats públiques:
- (^) Els béns de domini públic o demanials
Els béns demanials es caracteritzen perquè sent titularitat d’una Administració Pública es troben afectats o destinats a un ús o servei públic o al foment de la riquesa nacional.
L’article 132 CE conté una sèrie de principis fonamentals sobre els béns demanials com són :
- El principi de reserva de llei per a regular el seu règim jurídic i desafectació.
- El reconeixement constitucional dels principis bàsics dels béns demanials (inalienabilitat, imprescriptibilitat i inembargabilitat).
- L’enumeració d’una sèrie de béns com mínims integrants del domini públic estatal (zona marítimo-terrestre, platges, mar territorial i recursos naturals de la zona econòmica i la plataforma continental).
- La possibilitat, mitjançant Llei, d’incorporar altres béns al domini públic estatal.
- Els béns patrimonials
Els béns patrimonials són béns i drets de naturalesa jurídico-privada de titularitat d’una Administració Pública, que serveixen com a suport per a la realització de funcions públiques però que, a diferència dels béns demanials, no estan afectes a un ús o servei públic.
Per tant, la característica positiva que defineix els béns patrimonials és que són béns, el titular dominical dels quals és l’Administració Pública. La característica negativa d’aquest tipus de béns és que no estan afectats ni a l’ús, ni a un servei públic ni al foment de la riquesa nacional.
La distinció bàsica entre el demani i els béns patrimonials radica en la seva afectació, i en que els primers són propietats públiques i els segons, propietats privades.
Les Administracions Públiques tenen sobre aquest tipus de béns unes tècniques de protecció, encara que molt inferiors a les dels béns demanials, però configuradores d’un règim jurídic especial. Per exemple, aquest tipus de béns gaudeixen del privilegi de la inembargabilitat i les Administracions Públiques titulars dels mateixos, de la facultat de recuperar la possessió indegudament perduda sobre els béns o drets del Patrimoni abans de que es compleixi un any, comptat des del dia següent al de l’usurpació.
Hem de tenir en compte que en defecte de normes específiques reguladores dels béns patrimonials, regeixen les normes de Dret Privat. En la Revolució Francesa ja es deia que com els béns patrimonials són béns que no estan afectats a l’ús públic, no és necessària una protecció exorbitant dels mateixos, sinó que es regeixen pel CC.
No obstant, hem de tenir en compte també que els béns de domini públic i els béns patrimonials, malgrat que estiguin clarament diferenciats pel criteri de l’afectació, es regulen en relació a diverses qüestions per unes regles comunes de Dret Administratiu:
- Pel que fa a la regulació dels òrgans competents per a la gestió dels mateixos.
- Pel que fa a les institucions públiques que els protegeixen.
- Pel que fa a les potestats de l’Administració Pública.
La única cosa que queda separada pel que fa a la seva regulació d’uns béns dels altres és la inalienabilitat i la imprescriptibilitat, que només afecta als béns públics, i la regulació de l’adquisició, gravamen i transmissió dels béns patrimonials, que tenen un règim particular i exorbitant respecte els béns públics.
- Els béns comunals (explicats més endavant)
- Els béns del Patrimoni Nacional (explicats més endavant)
No obstant, no hem d’oblidar que existeixen també les propietats privades d’interès públic, que són un conjunt de drets i béns que, encara que en moltes ocasions són de domini públic, poden ser de titularitat privada però sempre sotmeses a un règim especial d’intervenció administrativa (El Patrimoni Històric Espanyol, la Propietat Intel.lectual i la Propietat Industrial). En definitiva, hem de tenir en compte que les propietats privades que tenen interés públic, per la funció social de la propietat, estan sotmeses a un règim especial d’intervenció administrativa.
En les propietats d’interès públic, al règim normal de la propietat privada se li juxtaposa un règim públic, que es tradueix en les restriccions a la transmissibilitat i en l’ús i en que se li donen poders especials a l’Administració Pública per a que vigili la disponibilitat del bé.
Les propietats d’interès públic són un conjunt de drets i béns de titularitat privada però que compleixen la mateixa funció que els béns i els drets que formen part de les propietats públiques. D’aquesta manera, ens trobem amb el problema que sorgeix dels límits constitucionals a l’establiment de la vinculació de la propietat:
- Totes aquelles vinculacions dels béns privats d’interès públic estaran recollides en normes amb rang de llei.
- Les restriccions a la propietat no poden afectar totes les facultats que integren la propietat perquè ha d’haver lloc a la propietat privada.
Com ja hem esmentat, segons Bermejo, hi ha 3 grans tipus de béns privats d’interès general:
no necessiten ser protegits i béns propietat de l’Administració Pública que necessiten un règim jurídic protector. Per tant, en aquest punt trobem determinats béns que no poden ser objecte d’apropiació perquè són un servei públic natural al servei de tots. Posteriorment, s’amplia el concepte de domini públic en el que s’inclouen tots els béns afectats a l’interès general i tots aquells béns que poden ser objecte de propietat privada però que no ho són (per exemple, els camins). En el CC i en les lleis especials, recollint diverses aportacions doctrinals, s’atribueix a l’Estat la titularitat tant de béns de domini públic com de propietat privada.
El CC de 1889, seguint el model francès, disposa que “els béns són de domini públic o de propietat privada” (art. 338). Posteriorment, l’article 339 classifica els béns de domini públic segons el seu destí a un ús o servei públic i l’article 340 contempla l’existència d’uns béns que, sent titularitat de l’Estat, tenen el caràcter de propietat privada.
El règim jurídic dels béns públics es conté en diverses normes (arts. 338 i següents del CC; Llei del Patrimoni de l’Estat i Llei del Patrimoni de la Generalitat de Catalunya; Lleis que fan referència a la Hisenda Pública; arts. 74 a 87 de la legislació local). La CE en el seu article 132, otorga rang constitucional a la diferenciació entre els 4 tipus de propietats públiques: domini públic, béns comunals, patrimoni de l’Estat i Patrimoni nacional.
En relació al repartiment competencial, segons el TC hi ha una competència compartida entre l’Estat i les Comunitats Autònomes en relació a aquesta matèria perquè l’Estat estableix les bases i les Comunitats Autònomes la legislació de desenvolupament.
Doctrinalment es dóna un concepte restringit del domini públic. Per tant, la doctrina del servei públic, mitjançant el criteri central de l’afectació, estableix que els béns són de domini públic si estan afectats per una funció pública. El criteri de l’afectació prové de França, on es deia que l’especial afectació d’un bé al fi o a l’ús públic, bé per la pròpia naturalesa del bé (per exemple, en el cas dels mars) o bé per una remodelació o tractament especial que fa que el bé adquireixi aquest caràcter, fa que un bé es consideri de domini públic.
Dubuit, per el contrari, parla de l’escala de la demanialitat però a Espanya aquesta doctrina no ha triomfat. Aquest autor estableix que no tots els béns de domini públic han d’estar sotmesos al mateix règim perquè hi ha exorbitàncies respecte els drets que té l’Administració Pública en relació als béns privats de l’Administració Pública.
Institucions per a la gestió i protecció dels béns públics: inventaris, registres i catàlegs; el privilegi de la inembargabilitat
Totes les lleis reguladores dels patrimonis públics (Llei del Patrimoni de l’Estat i Llei del Patrimoni de les Comunitats Autònomes) imposen a les diferents Administraciones l’obligació d’inventar els seus béns i drets. Dins del règim jurídic especial previst per a la protecció de les propietats públiques, les conseqüències jurídiques de la inscripció d’uns béns o drets no té especial rellevància. Els inventaris són les reacions de béns i drets que cada Administració elabora per al seu propi coneixement.
Però el sistema d’inventaris resulta insuficient i inútil. Existeix una deixadesa per part de les Administracions Públiques per a la seva formació i actualització. Per tot això és
necessari buscar uns altres sistemes per a protegir les propietats públiques, encara que es mantenen els inventaris.
El sistema de catàlegs és més important que l’anterior. El sistema de catàlegs consisteix en un registre públic de caràcter administratiu que determina la presumpció iuris tantum de la titularitat a favor de l’entitat pública de la qual va ser inscrita.
Amb independència de les facultats atribuïdes a les Administracions Públiques sobre les diferents propietats públiques, aquestes tampoc renuncien a la inscripció dels seus béns i drets en el Registre de la Propietat per a obtenir els beneficis que proporciona sobre els béns immobles (presumpció possessòria, condició de tercer hipotecari, judicis sumaris, etc.).
Hem de tenir en compte que, si atenem a la legislació vigent, podem admetre la inscripció en el Registre de la Propietat de tots els béns immobles patrimonials i els drets reals constituïts sobre els mateixos. Inclús bona part dels béns demanials, com els edificis destinats a serveis públics, són també susceptibles d’inscripció en el Registre de la Propietat. No ho seran, per les seves pròpies característiques, alguns béns que integren el denominat domini públic natural, com els rius i la zona marítimo-terrestre. Tampoc, per raons evidents, és susceptible d’inscripció el domini públic viari.
En definitiva, poden inscriure’s al Registre de la Propietat els béns i drets que no siguin de domini públic. Però, podran inscriure’s aquests béns i drets quan estiguin desafectats i, per tant, es coneverteixin en béns patrimonials. A més a més, podran inscriure’s les concessions demanials que es constitueixen sobre els béns de domini públic.
La inembargabilitat és, junt amb els principis d’imprescriptibilitat i inalienabilitat, un dels principis bàsics del domini públic. Amb relació al conjunt dels béns i drets que integren el patrimoni d’una Administració Pública constitueix l’últim privilegi de la seva protecció. El principi d’inembargabilitat impideix l’efectivitat de tot tipus d’accions que s’exerciten contra els béns i drets de l’Administració.
Potestats administratives en relació amb els béns públics: investigació, delimitació, reintegrament possessori i desnonament administratiu
- La potestat d’investigació
Les Administracions Públiques, com qualsevol altre propietari, tenen la facultat d’investigar la situació dels seus béns i drets.
Les notes característiques d’aquesta facultat d’investigació són les següents: l’expedient pot iniciar-se d’ofici o a instància dels particulars; tot expedient d’investigació exigeix una informació pública i un període de prova; i els particulars que promoguin l’expedient d’investigació tenen dret a un premi consistent en el 10% del preu de venda del bé, o de la seva tassació pericial si la finca investigada no fou venuda.
- L’atermenament (el deslinde)
Aquesta és una potestat important, ja que permet a l’Administració Pública posar atermenar els seus béns d’una forma privilegiada. La facultat d’atermenar els seus béns immobles constitueix una veritable i exorbitant potestat administrativa.
El desnonament constitueix un procés especial i sumari previst en la LEC i en altres lleis especials, l’objecte del qual és la recuperació de la possessió d’un immoble per el propietari del mateix.
Quan es tracta de béns demanials, és competència de l’Administració titular del mateix declarar, en els termes previstos per la normativa vigent, la resolució, anul.lació o caducitat dels títols concessionals i, conseqüentment, efectuar el posterior llançament dels ocupants, si aquests no abandonen voluntàriament la possessió.
En definitiva, el desnonament administratiu és una tècnica de protecció aplicable de forma exclusiva als béns demanials.
- Les mesures sancionatòries
Amb caràcter general, l’article 246 CP tipifica com a delicte alterar els “termes de pobles o qualsevol classe de senyals destinats a fixar els límits de propietats i demarcacions de predis contigus, tant de domini públic com privat”. També hi ha altres articles del CP que castiguen conductes contra la propietat forestal.
La protecció del domini públic per normes jurídico-penals també es posa de manifest en la legislació autonòmica actual.
Respecte a les sancions administratives, amb independència de la tradicional policia demanial, les lleis reguladores del patrimoni de les Comunitats Autònomes han introduit una sèrie d’infraccions i sancions per l’incompliment voluntari dels deures i obligacions establerts en aquesta llei i en les lleis especials respecte els béns de domini públic de la Comunitat Autònoma.
Els béns comunals
De conformitat amb l’article 79.3 LRBRL, els béns comunals són béns de titularitat municipal, l’aprofitament dels quals correspón al comú dels veïns. Segons Guaita, la nota definitòria del caràcter comunal d’un bé no és la seva titularitat municipal, sinó el seu aprofitament en comú. De fet, hi ha béns comunals, encara que són els menys, que no són de titularitat municipal.
Els béns comunals són un exemple de comunitat germànica, sense que pugui assenyalar-se en ells l’existència de quotes. És a dir, els béns comunals són un exemple de la propietat germànica contraposada a la propietat romana en la que tot allò que es considerava comú es dividia en quotes individualitzades. En el cas dels béns comunals, per el contrari, es considera que tots els veïns són propietaris de tot el bé en comú.
Encara que qualsevol ent públic pot ser titular d’un bé comunal, l’actual legislació sobre règim local només permet que els béns comunals siguin de titularitat dels municipis i dels ens locals menors. Pel professor Guaita, els béns comunals constitueixen una “especialíssima propietat compartida (municipis-veïns) de naturalesa jurídico- administrativa: el municipi apareix com un propietari teòric perquè té la titularitat formal del bé comunal; els veïns són titulars de l’autèntic dret real de gaudi que limita i completa els drets dominicals del municipi”.
Si atenem a l’article 132 CE, béns de domini públic i comunals apareixen com categories diferents. Per tant, la CE diferencia els béns comunals dels béns de domini públic. A la LRBRL, la conclusió no és clara, però es pot defensar, amb arguments més sòlids, la seva naturalesa demanial sense perjudici d’algunes peculiaritats. Això és així perquè els articles 79 i 80 de la Llei de 2 d’abril de 1985 i l’article 75 del Text Refós de Règim Local, consideren els béns comunals com béns de domini públic.
En definitiva, es considera que els béns comunals són un tipus especial de béns de domini públic perquè, sent béns de domini públic, el seu aprofitament correspón al comú dels veïns.
Hi ha altres autors que consideren que els béns comunals són com un tertium genus o com un objecte d’una titularitat compartida entre l’Entitat Local i els veïns. El TC va dir que els béns comunals tenen una naturalesa jurídica pecualiar que ha donat lloc a que la CE faci una especial referència (separada i distinta) als mateixos en l’article 132, al reservar a la Llei la regulació del seu règim jurídic, que haurà d’inspirar-se en els principis d’inembargabilitat, d’inalienabilitat i d’imprescriptibilitat.
En conclusió, en els béns comunals els veïns tenen el seu aprofitament i el municipi, com a representant dels mateixos, la propietat.
Els béns del Patrimoni Nacional
Tradicionalment, com a Patrimoni Nacional o Patrimoni Real s’entén el conjunt de béns i drets vinculats a la Corona com a institució, però separats del patrimoni privat del monarca. El CC disposa que “els béns del Patrimoni Real es regeixen per la seva llei especial; i, en allò que la seva llei no preveu, es regeixen per les disposicions generals qee sobre la propietat particular s’estableixen al CC”. Com podem veure, en aquest precepte del CC es parla de Patrimoni Real i no de Patrimoni Nacional però, quan a la República s’incauta aquest patrimoni nacional i Franco posterioment guanya la guerra civil, crea el Patrimoni Nacional. L’article 132 CE manté la denominació de Patrimoni Nacional. Per últim, la Llei que regula el patrimoni nacional és la Llei 23/1982, de 16 de juny, del Patrimoni Nacional. També el RD 485/1987, de 18 de març.
La finalitat del conjunt dels béns que composen el Patrimoni Nacional, la titularitat dels quals correspón a l’Estat, és estar afectes a l’ús i servei del Rei i dels membres de la Familia Real per a l’exercici de l’alta representació que la CE i les lleis els atribueixen.
Les notes que caracteritzen aquest tipus de béns són :
- Es crea una entitat ad hoc, el Consell d’Administració del Patrimoni Nacional, per a la gestió i l’administració dels béns que l’integren.
- S’enumeren els béns immobles que l’integren. També formen part del mateix “els béns mobles de titularitat estatal continguts en els reals palaus o dipositats en altres immobles de propietat pública... » i els drets de patronat o de govern i administració sobre les funcions enumerades en l’article 5 de la Llei i denominades Reals Patronats.
- Els béns integrats en el Patrimoni Nacional són inalienables, imprescriptibles i inembargables. A més a més, gaudeixen del mateix tractament tributari que els
