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TEMA 11
1. El modelo económico de la Constitucion Española
El modelo económico de la Constitución Española, también denominada constitución económica está constituido por el juego articulado del Preámbulo cundo se refiere al objetivo de un “orden económico justo” y los siguientes preceptos: art. 1.1, 33, 38 y 51 que como derechos fundamentales de libertad anudan la democracia al sistema de libre mercado y por ende de libre empresa y por el otro los preceptos que habilitan la intervención pública en el decurso de aquellas libertades como los artículos 128 y 131. Todo ellos articulan un modelo flexible que respetando la libertad de empresa, y la propiedad privada permite la intervención pública para la satisfacción de los intereses generales con el fin de alcanzar los valores del art. 1 y los objetivos del art 9, igualdad material, mediante la reserva al sector público, la planificación y la intervención o regulación de los diversos sectores de las economía como dice Guillen la Constitución Económica se asienta sobre el principio de competencia económica en el mercado.
Es un principio fundamental del modelo económico social y al tiempo una garantía institucional que protege la modelo frente a inmisiones y perversiones del mismo, ya frente a intervenciones desproporcionadas de los poderes públicos en los sectores económicos ya en la entrada de las empresas públicas a competir en el mercado en mejores condiciones que la iniciativa privada. En todo caso ha de respetarse el núcleo duro (Guillen) o contenido esencial del derecho, que puede definirse como la libertad de acceso al mercado, la libertad de ejercicio en él y la libertad de cesación en el mercado.
Sin perjuicio de los límites del Derecho constitucional a la libertad de empresa (Viciano citado por Guillen), intrínsecos por la propia economía de mercado o extrínsecos por todo el aspecto social de los derechos del cap III, el art 9.2, el 128 y el 131.
La doctrina del Tribunal Constitucional, al respecto, viene sentada en su sentencia 292/2000 (Fundamento jurídico 17 in fine), es reprochable la utilización sin más del términos como el de razones de interés público «pues encierra un grado de incertidumbre aún mayor. Basta reparar en que toda actividad administrativa, en último término, persigue la salvaguardia de intereses generales, cuya consecución constituye la finalidad a la que debe servir con objetividad la Administración con arreglo al art. 103.1 C.E.», si bien dicho criterio le ha servido para justificar diversas actuaciones administrativas, por ejemplo en la STC 149/1991 en la que la actuación administrativa basada en el “interés público”. Así se llega a afirmar que una actuación administrativa «por razones de interés público debidamente motivadas es perfectamente constitucional, siempre que los intereses públicos hechos valer por el Estado correspondan al ámbito de sus competencias sectoriales».
En realidad, limitaciones similares a las que aparecen en la directiva de servicios han sido tratadas por nuestro Tribunal Constitucional con relación a la unidad del mercado nacional, y a las supuestas trabas o tratos diferenciadores dentro del Estado. Como ya dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 96/ cuando declaró la inconstitucionalidad, y consiguiente nulidad, de la disposición adicional octava de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que disponía un reembolso tributario estatal a residentes en la Unión Europea que operan en el País Vasco o Navarra, «la unidad del orden económico implica la exigencia de la adopción de medidas de política económica aplicables con carácter general (STC 96/1984, de 19 de octubre, FJ 5)». Continúa diciendo que «en consecuencia, la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1 CE), sin los cuales no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 3).»
La conclusión fue que la medida enjuiciada quebraba la libertad de empresa del art. 38 CE, y, además, resulta lesionada tanto la libertad de circulación del art. 139.2 CE (por tratarse de unas medidas que imponen trabas injustificadas al desarrollo de las empresas en condiciones básicas de igualdad) como la garantía constitucional del art. 139.1 CE, en cuanto manifestación concreta del principio de igualdad del art. 14 CE, que, aunque no exige que las consecuencias jurídicas de la fijación de la residencia deban ser, a todos los
efectos, las mismas en todo el territorio nacional (pudiendo ser las cargas fiscales distintas sobre la base misma de la diferencia territorial), sí garantiza el derecho a la igualdad jurídica, «es decir, a no soportar un perjuicio -o una falta de beneficio- desigual e injustificado en razón de los criterios jurídicos por los que se guía la actuación de los poderes públicos» (STC 8/1986, de 21 de enero, FJ 4).
Sin embargo, pese a que dicha unidad de mercado interior ha sido proclamada de esa manera por el Tribunal Constitucional, también ha reconocido que la imposición de determinados requisitos no supone, per se, una conculcación de los principios de unidad de mercado, libre circulación de bienes o servicios o igualdad, como dejó sentado en la sentencia 284/1993 cuando se enjuiciaba una impugnación contra la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1991, de 29 de noviembre, de Comercio Interior, al decir que los requisitos contenidos en el art. 3.1 de la Ley catalana ni entrañan una discriminación en favor de las empresas radicadas en el territorio de la Generalidad ni suponen un obstáculo que impida la actividad comercial en ese ámbito territorial de las empresas cuya radicación se halle fuera del mismo. Por lo tanto, tales requisitos dejan a salvo la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de la actividad mercantil.
El Tribunal Constitucional en su STC 37/1981 decía que Como es obvio, tal precepto, en muy directa conexión con otros de la misma Constitución y, señaladamente, con el 128 y el 131, en conexión con los cuales debe ser interpretado, viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse dos poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de esos límites, como el de aquellos que definen los demás derechos y libertades consagrados en el Capítulo Segundo del Título I de la Constitución está asegurado en ésta por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial (art. 53.1 de la Constitución). No determina la Constitución cuál sea este contenido esencial de los distintos derechos y libertades y las controversias que al respecto puedan suscitarse han de ser resueltas por este Tribunal al que, como intérprete supremo de la Constitución (art. 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), corresponde, en último término y para cada caso concreto, llevar a cabo esa determinación.
Al respecto, la Constitución española:
1.- Subordina al interés general toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad, lo que debe relacionarse con el derecho a la propiedad privada y a la herencia, que, como se ha expuesto, está delimitado en su contenido por la función social que debe cumplir, permitiéndose a la Administración la privación a los particulares de sus bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública e interés social, mediante la correspondiente indemnización, y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.
Asimismo, se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica, pudiéndose reservar mediante Ley al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general. Esta materia está relacionada con el artículo 38, que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, correspondiendo a los poderes públicos garantizar y proteger su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general, y en su caso, de la planificación.
2.- La Ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar social, disponiendo la Constitución que "los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción".
3.- Se obliga a los poderes públicos a atender a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.
4.- Asimismo, la Constitución trata de la planificación de la actividad económica, que podrá hacer el Estado, mediante Ley, con el fin de atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo
absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Artículo 135 redactado por el artículo único de la Reforma de la Constitución Española de 27 de septiembre de 2011 («B.O.E.» 27 septiembre).Vigencia: 27 septiembre 2011
2. La libertad de empresa y la economía de mercado
Artículo 38.- Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación.
El derecho a la libertad de empresa reconocido en este artículo forma parte de lo que ha sido denominado como "Constitución económica", cuyos rasgos característicos se resumen de la forma siguiente:
- Abundancia de preceptos constitucionales de naturaleza económica, dentro de los cuáles cabría destacar los llamados principios rectores de la política económica y social.
- Flexibilidad e indeterminación de éstos preceptos, en cuanto pretenden fundamentalmente una Constitución económica abierta y no sometida a modelos económicos fijos.
- Dualismo en la interpretación de los preceptos que comprenden esta Constitución económica, según se interpreten en el marco de la economía general o en función de la distribución territorial del poder a favor de las Comunidades Autónomas.
La libertad de empresa como un derecho o libertad constitucionalmente garantizado es un exponente emblemático de estos principios que acabamos de enunciar, más aún cuando este derecho debe modularse en función de un parámetro como es la economía de mercado, que no contiene un concepto técnico jurídico, sino que se remite a consideraciones de carácter económico con el propósito de establecer el modelo global del sistema económico y social.
Por ello se hace necesario referirse a la doctrina del Tribunal Constitucional para determinar el alcance y contenido de este artículo 38.
La Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, señala que esta disposición constitucional garantiza el ejercicio de la libre empresa al tiempo que la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general, entre las que hay que incluir las que pueden imponerse en virtud de determinados bienes o principios constitucionalmente protegidos.
La libertad de empresa deber ejercerse, como ha quedado reseñado, en el marco de la economía de mercado debiéndose entender esta última, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, como la defensa de la competencia que constituye un presupuesto y un límite de aquella libertad, evitando aquellas prácticas que puedan afectar o dañar seriamente a un elemento tan decisivo en la economía de mercado como es la concurrencia entre empresas y no como una restricción de la libertad económica" (STC 1/1982, 208/1999, de 11 de noviembre).
El Tribunal Constitucional ha dicho que no solo la economía de mercado es el marco obligado de la libertad de empresa sino además que dicha libertad se halla naturalmente relacionada con la necesaria unidad de la economía nacional y la exigencia de que exista un mercado único que permita al Estado el desarrollo de su competencia constitucional de coordinación de la planificación general de la actividad económica (SSTC 96/1984, 64/1990 y 118/1996). Sin la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter le impone (STC 64/1990). Parece pues, innecesario destacar el carácter básico que, la competencia estatal "ex" art. 149.1.13 reviste en cuanto a la defensa de la competencia se refiere, pues nos hallamos ante un elemento definitorio del mercado. Además, la libertad de empresa es no sólo un corolario de lo que hemos denominado "Constitución económica" sino sobre todo una garantía de las relaciones entre empresarios y trabajadores, sin que suponga limitación alguna a los derechos fundamentales de estos últimos (SSTC 88/1985, 80/2001, 20/2002 y 75/2010, de 19 octubre).
Y es que este artículo 38 viene a establecer los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de estos límites está asegurado por una doble garantía: por un lado, la reserva de ley y por otro, la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer de un contenido esencial. No determina la Constitución cual debe ser este contenido esencial, por lo que corresponde al Tribunal Constitucional el resolver las controversias que al respecto puedan plantearse. (SSTC 37/1981 y 109/2003).
La incorporación de España a la Unión Europea ha tenido, sin duda, en la libertad de empresa un importante apoyo. Las cuatro libertades comunitarias, a saber, libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, enmarcadas en un sistema de libre competencia real y efectivo constituyen elementos sustanciales de la organización económica que reconoce la Constitución.
En el ámbito interno y consecuencia tanto de la adhesión de nuestro país a las instituciones europeas como al desarrollo de este principio constitucional de la libertad de empresa habría que referirse a la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia como a la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Ambos textos contienen constantes referencias a la importancia de la economía de mercado.
En la Exposición de Motivos de la Ley de Defensa de la Competencia pone de manifiesto cómo la existencia de una competencia efectiva entre las empresas constituye uno de los elementos definitorios de la economía de mercado, disciplina la actuación de las empresas y reasigna los recursos productivos en favor de los operadores o las técnicas más eficientes. Esta eficiencia productiva se traslada al consumidor en la forma de menores precios o de un aumento de la cantidad ofrecida de los productos, de su variedad y calidad, con el consiguiente incremento del bienestar del conjunto de la sociedad.
El capítulo tercero se ocupa de las ayudas públicas. En este ámbito se completan las competencias de la Comisión Nacional de la Competencia, que podrá analizar los criterios de concesión de las ayudas desde la perspectiva de la competencia con el fin de emitir informes y dirigir recomendaciones a los poderes públicos. Para ello, se establecen determinadas obligaciones de información a la Comisión Nacional de la Competencia y se prevé expresamente la posible participación complementaria de los órganos competentes de las Comunidades Autónomas mediante la emisión de informes con respecto a las ayudas que concedan las Administraciones autonómicas y locales en el ámbito territorial de su competencia. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio del sistema de control por parte de la Comisión Europea previsto en la normativa comunitaria.
El título segundo se ocupa del esquema institucional. El capítulo primero se refiere a los órganos administrativos competentes para la aplicación de esta Ley, con una novedad principal, la creación en el ámbito estatal de una institución única e independiente del Gobierno, la Comisión Nacional de la Competencia, que integrará a los actuales Servicio y Tribunal de Defensa de la Competencia que desaparecen. La Comisión Nacional de la Competencia presenta una estructura piramidal centrada en la existencia de dos órganos separados, la Dirección de Investigación y el Consejo, que realizan con independencia sus respectivas funciones de instrucción y resolución bajo la supervisión y coordinación del Presidente, apoyado en un conjunto de servicios comunes. En el capítulo segundo se prevén mecanismos para la coordinación de todos los órganos administrativos que intervienen en la aplicación de la Ley así como la coordinación con los reguladores sectoriales, con objeto de velar por la coherencia de la política de competencia, la eficiencia en la asignación de los recursos públicos y la seguridad jurídica de los operadores económicos.
Una de las cuestiones más controvertidas en relación con el cumplimiento de las normas sobre defensa de la competencia es el régimen de ayudas y subvenciones que puede poner en peligro el principio de igualdad de oportunidades en el mercado. El Tribunal Constitucional ha establecido una doctrina jurisprudencial "completa y estable" en materia subvencional que podemos resumir en tres puntos:
El Estado no dispone de un poder para subvencionar de carácter general, entendido como poder libre o desvinculado del poder competencial.
La técnica de reparto territorial de las subvenciones para su gestión descentralizada resulta la más ajustada al modelo diseñado por la Constitución.
Las dotaciones presupuestarias deben territorializarse en los Presupuestos del Estado.
Esta doctrina se recoge, entre otras, en SSTC 13/1992, 79/1992, 330/1993, 213/1994, 59/1995, 16/1996, 68/1996, 109/1996, 70/1997, 71/1997 y 175/2003.
La Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal obedece, como expresamente declara su Preámbulo tanto a homologar nuestro ordenamiento concurrencial con el de los países de nuestro entorno geográfico y económico, especialmente con aquellos de la Comunidad Europea como a la necesidad de adecuar dicho ordenamiento de la competencia a los valores que han cuajado en nuestra Constitución económica.
Y continúa el Preámbulo "la Constitución española de 1978 hace gravitar nuestro sistema económico sobre el principio de libertad de empresa y, consiguientemente, en el plano institucional, sobre el principio de libertad de competencia. Por ello, el legislador tiene la obligación de establecer los mecanismos precisos para impedir que tal principio pueda verse falseado por prácticas desleales, susceptibles de perturbar el funcionamiento concurrencial del mercado".
La ley de Competencia Desleal ha sido profundamente reformada por Ley 29/2009, de 30 de diciembre que modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios, reforma en su mayor parte debida a la necesidad de incorporar la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, y la Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, sobre
publicidad engañosa y publicidad comparativa. La incorporación al Derecho español de estas directivas, que lleva a cabo esta Ley, ha comportado una modificación importante de otras leyes: el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que lleva esta protección al ámbito de la Ley anterior; la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, y la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad.
Libertad de empresa y división territorial del poder: STC 64/1989: “Este Tribunal ha tenido ya, en diversas ocasiones, oportunidad de pronunciarse acerca del significado de la llamada «constitución económica», como conjunto de normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, resaltando la importancia que, especialmente en Estados como el nuestro de estructura territorial compuesta, adquiere la exigencia de que los principios básicos del orden económico sean unos y los mismos en todo el ámbito nacional, como proyección concreta del más general principio de unidad que el art. 2 de la Constitución consagra (SSTC 1/1982, fundamento jurídico 1.º; 11/1984, fundamento jurídico 5.º; 29/1986, fundamento jurídico 4.º).
De nuestra doctrina conviene recordar ahora que la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la existencia de un mercado único y que la unidad de mercado descansa, a su vez, como han señalado las SSTC 96/1984, fundamento jurídico 3.º y 88/1986, fundamento jurídico 6.º, sobre dos supuestos irreductibles, la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, que ninguna autoridad podrá obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 C.E.), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1, 149.1.1.º), sin los cuales no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone”
Libertad de empresa y división territorial del poder: STC 52/1988: “entre las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad de empresa se halla la garantía de la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional, pero la interpretación conforme a esta exigencia constitucional de lo dispuesto en el art. 149.1.1 de la C.E. y, en el caso, en el art. 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, no impide, por extensiva que se pretenda esta interpretación, la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esa competencia autonómica proviene de un título competencial, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación del producto), ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación de la producción. Pero esta consecuencia no es incompatible con la atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia para regular diversamente las características que deben reunir ciertos productos industriales al efecto de garantizar la protección de los bienes o fines jurídicos que su Estatuto de Autonomía les asigna, ni, en suma, puede entenderse que resulte del art. 149.1.1 de la C.E. o del art. 12.2 del Estatuto de Cataluña, la necesidad de absoluta uniformidad de las características legalmente exigibles a todos los productos industriales, en todo el territorio nacional, pues ello significaría una restricción excesiva de la legítima acción autonómica en cumplimiento de aquellos fines”
3. El derecho a la propiedad privada
El artículo 33.1 de la Constitución reconoce como derechos la propiedad privada y la herencia, a continuación, en el apartado 2 proclama su función social y, en el apartado 3 garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Esto es, reconoce constitucionalmente el instituto jurídico de la expropiación forzosa.
La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes. El propietario tiene acción contra el tenedor y el poseedor de la cosa para reivindicarla. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por Autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización. Si no precediere este requisito, los Jueces ampararán y, en su caso, reintegrarán en la posesión al expropiado.
La línea jurisprudencial precedente ha sido confirmada en la sentencia 164/2001, que a su vez realizó una nueva operación de legislación negativa sobre la entonces vigente ley del Régimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril. Ambas resoluciones han producido un impacto en el Derecho urbanístico ya que vienen a confirmar que la regulación de la propiedad del suelo ha abandonado el ámbito del Derecho Civil. La propiedad privada casi desaparece cuando se trata del suelo afectado por un proceso urbanizador.
Por otra parte, debe hacerse referencia a la Ley de Expropiación Forzosa de 17 de diciembre de 1954. En efecto, de entre todas las restricciones de la propiedad y otros derechos patrimoniales legítimos, la expropiación forzosa a la que se refiere el apartado tercero de este artículo 33 de la Constitución es la más enérgica y radical, debiendo, en todo caso, ser objeto de indemnización por la Administración expropiante.
Así lo tiene reiteradamente reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando, entre otras, en sentencia de 18 de febrero de 1991 y la más reciente de 10 de febrero de 2000 señala que "las llamadas expectativas urbanísticas que la jurisprudencia viene concediendo es uno de los elementos a ponderar en la determinación del justiprecio como forma de obtener el valor de reposición compensatoria del sacrificio patrimonial que para el expropiado supone la privación del bien o derecho a expropiar, siempre que se den los factores para su admisión".
En el mismo sentido el Tribunal Constitucional se ha pronunciado manifestando que "el titular de un interés patrimonial legítimo debe ser indemnizado por la Administración al haber sido expropiado... (pues) la expropiación forzosa constituye una garantía constitucional reconocida en el artículo 33.3 de la Norma Fundamental, que alcanza tanto a la medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto, como a la privación de toda clase de bienes y derechos individuales e incluso de intereses legítimos de contenido patrimonial" (STC 227/1998 de 29 de noviembre).
La expropiación forzosa se constituye así en la transmisión imperativa de los derechos e intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social de una persona que debe recibir, a cambio, la justa indemnización que pudiera corresponderle por los daños y perjuicios sufridos.
Cuestión fundamental en los procedimientos expropiatorios es la determinación del valor del bien expropiado. La vigente ley del Suelo señala en su artículo 21.1 b) ¿las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, se rigen por lo dispuesto en esta Ley cuando tengan por objeto la fijación del justiprecio en la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive¿.
El Tribunal Constitucional ha manifestado, en este sentido, que la indemnización por la expropiación debe corresponderse con el valor económico del bien objeto de expropiación, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un equilibrio proporcional con el daño expropiado y su reparación.
Existe ya una doctrina consolidada del justiprecio como valor de sustitución que puede incluso ser superior al precio de mercado y que tiene en cuenta el impacto subjetivo de la privación del bien para el sujeto expropiado.
El Tribunal Supremo, por su parte, tiene declarado que el valor real del bien indemnizable no es sin más el valor de mercado, sino más bien el valor objetivo del bien o derecho, establecido en términos de equidad y mediante el empleo de criterios estimativos o excluyentes, es decir el valor que permita mantener el patrimonio del expropiado, tanto sin menoscabo injusto como sin enriquecimiento injusto (SSTS de 18 marzo 1982, 18 abril 1989 y 18 de febrero de 1992, entre otras).
Y es que como destaca la doctrina más reciente, el precio justo de la expropiación debe aproximarse al valor de sustitución que otorga al perjudicado la cantidad suficiente para sustituir o reponer en su patrimonio otro bien de naturaleza análoga del que ha sido desposeído, de suerte que se responda a los principios de conversión y equivalencia.
Debe recordarse, finalmente, que existe la posibilidad de expropiar mediante Decreto-ley (en este Sentido, entre otras, STC 11/1983 y 166/1986 sobre RUMASA), y también cabe la figura de la expropiación por ley
singular (STC 48/2005 sobre una ley singular de expropiación aprobada por el Parlamento canario). La expropiación legislativa debe, no obstante, cumplir con las garantías constitucionales, como son la declaración del fin de utilidad pública o interés social, la relativa a la indemnización y el cumplimiento del procedimiento previsto en la ley.
Dentro del tema de las leyes singulares de expropiación es obligada la mención a la sentencia del Tribunal Constitucional 48/2005 ,en donde se considera que la ley dictada por el Parlamento de Canarias y que habilitó la expropiación no respetó los límites antes mencionados , además de recalcar la excepcionalidad de este tipo de leyes , derivando por todo ello en la inconstitucionalidad de la misma, además de sonrojar nuevamente al Parlamento de Canarias.
Es la sentencia dictada por una cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en relación con la Ley del Parlamento de Canarias 2/1992, de 26 de junio, sobre declaración de utilidad pública de la expropiación forzosa de los edificios núm. 5 de la calle Teobaldo Power y núms. 44 y 46 de la calle del Castillo, en Santa Cruz de Tenerife, para proceder a la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias.
Sobre todo en lo referente a la limitación de las garantías del expropiado, así en el fundamento jurídico sexto de la sentencia se dice «Por ello es obligado cuestionarse si, dado un procedimiento expropiatorio legalmente establecido, el expropiado tiene derecho a que cada una de sus fases se verifique a través de actos que puedan ser objeto de revisión jurisdiccional en todos sus extremos y con el mayor alcance. En otras palabras, si entre las garantías expropiatorias se incluye el derecho a que los intereses afectados sean en todo caso tutelables por los Tribunales ordinarios y sólo por ellos, con exclusión de otras jurisdicciones no judiciales. Por esta vía se vendría a excluir una posibilidad que el art. 33.3 CE, en sí mismo, no impide: que alguna de las fases del procedimiento expropiatorio se lleve a cabo mediante normas con rango de ley, dado que este tipo de normas son accesibles a un control judicial limitado, por cuanto un juicio de constitucionalidad negativo sólo puede llevar al Juez ordinario a plantear una cuestión de inconstitucionalidad, en cuya sustanciación no tiene intervención (inmediata) el particular afectado». Con todo ello en el fundamento séptimo se concluye que «Además de no venir justificada por circunstancias excepcionales, la Ley recurrida ofrece una estructura y contenido que no permiten que la defensa de los derechos e intereses de los particulares expropiados pueda satisfacerse en esta sede sin perjuicio de su contenido material ni menoscabo de la naturaleza propia de nuestra jurisdicción»
En el ámbito del Consejo de Europa también podemos encontrar ejemplos de regulación de la propiedad.
El Protocolo Adicional de 20 de marzo de 1952 al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Públicas, ratificado por España el 2 de noviembre de 1990 reconoce en su artículo 1 el derecho a la propiedad privada.
En el apartado primero se reconoce el derecho de toda persona física o moral al respeto de sus bienes sin que nadie pueda ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del Derecho Internacional.
El apartado segundo reconoce a los Estados el poder de regular el uso de los bienes conforme al interés general. Dice textualmente este apartado: "las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de multas".
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dado a este artículo una significación más acorde con el concepto tradicional de la propiedad que con la concepción estatutaria.
En la sentencia MARCKX de 13 junio 1979 reconoce el derecho de uso y disfrute de los bienes y el respeto al derecho fundamental de la propiedad. En la sentencia EX-REY DE GRECIA y otros miembros de su familia contra GRECIA de 23 noviembre 2000, el Tribunal defiende la protección de este derecho incluso en contra de las disposiciones de derecho interno y en la sentencia Belvedere Alberghiera S.R.L. contra Italia de 30 mayo 2000, corrige la jurisprudencia italiana que permitía la expropiación indirecta, en el sentido de que debe basarse directamente en la Ley.
clarificación competencial del régimen de Fundaciones tras la aprobación de la vigente ley 50/2002, de 26 de diciembre cuyo contenido más relevante se desarrolla Infra. En concreto, el Tribunal Constitucional afirma que al tratarse de una materia que no figura en los listados de los arts. 148.1 y 149.1 CE, la consagración del derecho de fundación en el art. 34 CE no es norma atributiva de competencias, sino que debe acogerse en los Estatutos de autonomía, respecto de las fundaciones que desarrollen principalmente sus funciones en sus respectivos territorios. La competencia estatal se circunscribe a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de fundación, y a la competencia para disciplinar el régimen jurídico de las fundaciones en los aspectos civiles y procesales.
Otro aspecto significativo de este derecho al incorporarse en esta Sección Segunda del Capítulo II del Título I de la Constitución, es que por imperativo de su artículo 53.1 el derecho de fundación vincula a todos los poderes públicos y, en consecuencia, no se trata de un principio programático o meramente informador del ordenamiento jurídico, es precisa una ley formal que desarrolle el contenido esencial de este derecho para poder ser invocado jurisdiccionalmente.
La inclusión del derecho de fundación a la tabla de derechos fundamentales recogidos en la Constitución es lo que la doctrina ha definido como la incorporación de una "garantía de instituto", que se ha convertido en un concepto de garantía constitucional.
Esto es precisamente lo que ocurre con el derecho de fundación y en general con los derechos incorporados a la Sección Segunda del Capítulo II del Título I de la Constitución. Cada uno de estos derechos contiene una garantía de institución, lo que significa que el legislador puede modificar la institución en cuestión, adaptarla a los cambios sociales, pero respetando siempre su contenido esencial que aparece como intangible en función de la cobertura constitucional que le otorga el artículo 53.1 ya citado.
La Ley 30/1994, de 24 de noviembre de Fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general regulaba en un solo cuerpo legal el régimen jurídico de los entes fundacionales y las ventajas de carácter impositivo que se conceden a las personas privadas, físicas o jurídicas (sin limitarse a las de naturaleza fundacional), por sus actividades o aportaciones económicas en apoyo de determinadas finalidades de interés público o social. Dicha Ley puso fin a un régimen regulador de las fundaciones que cabría calificar de vetusto (algunas de sus normas databan de mediados del siglo XIX), fragmentario, incompleto y aun contradictorio, satisfaciendo las legítimas demandas y aspiraciones reiteradamente planteadas por el sector, y adaptando, en suma, esta normativa a las exigencias del nuevo orden constitucional. La vigente ley de Fundaciones, la ley 50/2002, de 26 de diciembre, se aprobó con el objetivo de acoger en nuestro sistema jurídico algunas experiencias innovadoras que se han desarrollado en los últimos años en el derecho comparado, y que pueden servir para fortalecer el fenómeno fundacional en nuestro país. Por otro lado, la reforma da respuesta a las demandas de las propias fundaciones, en un sentido general de superar ciertas rigideces de la anterior regulación. La ley aborda la regulación sustantiva y procedimental de las fundaciones, dejando para una norma legal distinta lo que constituía el contenido del Título II de la anterior, esto es, los incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general.
Según el art. 2 de la ley, son fundaciones las organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general. Las fundaciones se rigen por la voluntad del fundador, por sus Estatutos y, en todo caso, por la Ley.
Las fundaciones deberán perseguir fines de interés general, enunciándose, con carácter meramente ilustrativo, los de defensa de los derechos humanos, de las víctimas del terrorismo y actos violentos, asistencia social e inclusión social, cívicos, educativos, culturales, científicos, deportivos, sanitarios, laborales, de fortalecimiento institucional, de cooperación para el desarrollo, de promoción del voluntariado, de promoción de la acción social, de defensa del medio ambiente, y de fomento de la economía social, de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión por razones físicas, sociales o culturales, de promoción de los valores constitucionales y defensa de los principios democráticos, de fomento de la tolerancia, de desarrollo de la sociedad de la información, o de investigación científica y desarrollo tecnológico (art. 3). En ningún caso podrán constituirse fundaciones con la finalidad principal de destinar sus prestaciones al fundador o a los patronos, a sus cónyuges o personas ligadas con análoga relación de
afectividad, o a sus parientes hasta el cuarto grado inclusive, así como a personas jurídicas singularizadas que no persigan fines de interés general (art. 3.1).
Salvo aquellas que se dediquen a la conservación y restauración de bienes del patrimonio histórico español, siempre que cumplan las exigencias de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, en particular respecto de los deberes de visita y exposición pública de dichos bienes.
Las fundaciones tienen personalidad jurídica desde la inscripción de la escritura pública de su constitución en el correspondiente Registro de Fundaciones, pudiendo únicamente utilizar esta denominación las entidades inscritas en dicho Registro público (artículo 4).
En un breve repaso de las novedades más significativas del nuevo texto legal, destaca en el capítulo I la regulación de las fundaciones extranjeras, que queda circunscrita a aquellas que pretendan ejercer actividades en España de manera estable. Se especifica que el Registro competente para su inscripción dependerá del ámbito, autonómico o supraautonómico en que desarrollen principalmente sus actividades, y que se sancionará el incumplimiento de los requisitos legales con la prohibición de usar la denominación «Fundación» en nuestro territorio.
La capacidad para fundar se extiende tanto a las personas físicas como a las jurídicas, sean estas públicas o privadas (artículo 8); La escritura de constitución de una fundación deberá contener, al menos, los siguientes extremos: El nombre, apellidos, edad y estado civil del fundador o fundadores, si son personas físicas, y su denominación o razón social, si son personas jurídicas, y, en ambos casos, su nacionalidad y domicilio y número de identificación fiscal, la voluntad de constituir una fundación, la dotación, su valoración y la forma y realidad de su aportación, los Estatutos de la fundación, la identificación de las personas aceptación si se efectúa en el momento que integran el Patronato, así como su fundacional (art. 10).
En los Estatutos de la fundación se hará constar: La denominación de la entidad, los fines fundacionales, el domicilio de la fundación y el ámbito territorial en que haya de desarrollar principalmente sus actividades las reglas básicas para la aplicación de los recursos al cumplimiento de los fines fundacionales y para la determinación de los beneficiarios, la composición del Patronato, las reglas para la designación y sustitución de sus miembros, las causas de su cese, sus atribuciones y la forma de deliberar y adoptar acuerdos, cualesquiera otras disposiciones y condiciones lícitas que el fundador o fundadores tengan a bien establecer (art. 10).
En toda fundación deberá existir, con la denominación de Patronato, un órgano de gobierno y representación de la misma, que adoptará sus acuerdos por mayoría en los términos establecidos en los Estatutos. Corresponde al Patronato cumplir los fines fundacionales y administrar con diligencia los bienes y derechos que integran el patrimonio de la fundación, manteniendo el rendimiento y utilidad de los mismos (art. 14).
El Patronato estará constituido por un mínimo de tres miembros, que elegirán entre ellos un Presidente, si no estuviera prevista de otro modo la designación del mismo en la escritura de constitución o en los Estatutos. Asimismo, el Patronato deberá nombrar un Secretario, cargo que podrá recaer en una persona ajena a aquél, en cuyo caso tendrá voz pero no voto, y a quien corresponderá la certificación de los acuerdos del Patronato. Podrán ser miembros del Patronato las personas físicas que tengan plena capacidad de obrar y no estén inhabilitadas para el ejercicio de cargos públicos. Las personas jurídicas podrán formar parte del Patronato, y deberán designar a la persona o personas físicas que las representen en los términos establecidos en los Estatutos (art. 15).
El patrimonio de la fundación está formado por todos los bienes, derechos y obligaciones susceptibles de valoración económica que integren la dotación, así como por aquellos que adquiera la fundación con posterioridad a su constitución, se afecten o no a la dotación. La administración y disposición del patrimonio corresponderá al Patronato en la forma establecida en los Estatutos y con sujeción a lo dispuesto en la Ley. La fundación deberá figurar como titular de todos los bienes y derechos integrantes de su patrimonio, que deberán constar en su inventario anual. Los órganos de gobierno promoverán, bajo su responsabilidad, la inscripción a nombre de la fundación de los bienes y derechos que integran el patrimonio de ésta, en los Registros públicos correspondientes (arts. 19 y 20).
procedimiento de liquidación que se llevará a cabo por el órgano de gobierno de la fundación bajo el control del Protectorado. Los bienes y derechos resultantes de la liquidación se destinarán a las fundaciones o entidades no lucrativas privadas que persigan fines de interés general, y que tengan afectados sus bienes e incluso para el supuesto de su disolución, a la consecución de aquellos y que hayan sido designados en el negocio fundacional o en los estatutos de la fundación extinguida. En su defecto este destino podrá decidirse, a favor de las mismas fundaciones y entidades mencionadas, por el patronato cuando tenga reconocida esa facultad por el fundador y, a falta de esta facultad, corresponde al Protectorado cumplir este cometido (artículo 33).
En el capítulo VIII, regulador del Registro de Fundaciones de competencia estatal, se prevé por vez primera la creación de una sección de denominaciones, en la que se anotarán los nombres de las fundaciones inscritas en los Registros estatal y autonómicos, así como las denominaciones sobre cuya utilización exista reserva temporal, con objeto de evitar duplicidades.
De otro lado, se crea en el Consejo Superior de Fundaciones una Comisión de cooperación e información registral que se encargará de establecer mecanismos para la colaboración e información mutua entre Registros
El libre ejercicio de las profesiones
Se regula en el artículo 35 junto con el derecho al trabajo. Es un derecho de configuración legal en el que el Parlamento puede desarrollar requisitos y limitaciones.
STC 83/1984: “no impide que, en la práctica, el ejercicio de determinadas actividades requiera la posesión de determinados medios. Configurado en la forma que hoy lo está el ejercicio de la actividad de dispensación al público de las especialidades farmacéuticas, ni puede entenderse que sea contrario al principio de igualdad ante la Ley subordinar ese ejercicio a la posesión de un determinado título académico”
STC 42/1986: “Compete, pues, al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuándo existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es, profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia”
STC 225/1993 “al considerar la posibilidad de limitar o regular el derecho del art. 38 C.E. en relación con el del art. 35.1 C.E. y plantearse cuál debía ser el rango legal de la norma limitativa o reguladora, este Tribunal ha afirmado que el derecho garantizado en el art. 35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión y oficio, "ni en el art. 38 se reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial". Por lo que se concluía que "La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los arts. 35.1 o 38" (STC 83/1984, fundamento jurídico 3º)”
STC 122/1989: “en la STC 42/1981, de 22 de diciembre, se declaraba que la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30 de la Constitución comprende como tal «la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado». Y esta misma doctrina se reitera en la STC 82/1986. Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades «a la
posesión de concretos títulos académicos», y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas «para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia». Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva”
STC 111/1993: “A la vista de esta doctrina, no solo resulta avalada la distinción entre "título académico oficial" y "capacitación oficial" y la identificación de las profesiones tituladas con aquellas para cuyo ejercicio se requiere poseer estudios universitarios acreditados por la obtención del correspondiente "título" oficial, sino que dado el reconocimiento constitucional a la libre elección de profesión u oficio (art. 35 C.E.), se perfila la posibilidad de diversos grados de control estatal de las actividades profesionales según sea la mayor o menor importancia constitucional de los intereses que con su ejercicio se ponen en juego. De manera que cuanto más relevancia social tuvieran dichos intereses, mayor sería el nivel de conocimientos requeridos para el desempeño de la actividad profesional que sobre ellos incidiera; y, lógicamente, mayor habría de ser el grado de control estatal sobre los mismos y más grave la sanción imponible en caso de desempeño de los "actos propios" de dicha profesión por quienes no estuvieran oficialmente capacitados para ello”
5. Los principios rectores de la política social y económica
Los principios rectores de la política social y económica se diferencias de los derechos fundamentales en que los primeros no pueden ser alegados directamente ante los tribunales. Es decir, realmente no son derechos de los ciudadanos sino obligación de los Poderes Públicos para que orienten sus políticas hacia la consecución de determinados fines. Por eso la Constitución dice que el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios rectores informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos pero que solo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
Por ello para poder alegar un principio rector ante un tribunal de justicia no basta con su declaración en la Constitución sino que se debe esperar a que dicho principio tenga un desarrollo legal para posteriormente poder ser alegado.
Por ello, aunque en ocasiones se les denomine derechos no lo son plenamente.
- Desde el punto de vista de la vinculación:
Cuando dice “informarán” no quiere decir que no sean normas vinculantes. Los poderes públicos deben cumplir y están vinculados por estas normas.
Se dice “informarán” por razones técnicas debido a la imprecisión de los términos en que se formulan estos derechos del capítulo III, por razones económicas debido a que requieren presupuestos para ser efectivos, por razones políticos debido a que son principios novedosos…
- Desde el punto de vista de la eficacia:
Son un prototipo de normas con eficacia indirecta, requieren de un acto de intermediación para ser efectivos. Requieren de una ley que los desarrolle (entendido en sentido amplio o estricto según cada parte de la doctrina)
Muchos de estos principios rectores actúan como límites a DF, por tanto interpretamos que lo que se establece es una reserva de ley, que será imprescindible para hablar de estos derechos sociales (cap. III) tales como derechos.
El papel del legislador es más importante en este caso que no en el desarrollo legal del Capítulo II porque convierte los enunciados del capitulo III en auténticos derechos subjetivos exigibles ante los tribunales.
Estos principios son:
establezca. La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos
Al relegar a la ley la eficacia de estos derechos se corren riesgos tales como situar la eficacia de los derechos en un ámbito infraconstitucional
Por mucho que se diga que la CE es muy avanzada porque reconoce muchos derechos sociales, ese reconocimiento es muy embrionario, casi tanto como el que daban las constituciones liberales a sus derechos clásicos.
6. Derecho al medio ambiente natural y urbano Artículo 45 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
Debemos referirnos a la importancia que en estos momentos tiene la protección del entorno natural en los Tratados constitutivos de la Unión Europea. Éstos no contenían en su redacción original ninguna mención al medio ambiente, por lo que tuvo que ser la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la que reconociera que éste era un objetivo implícito de la Comunidad (STJCE sobre Directiva para la eliminación de residuos; STJCE sobre Directiva de industria de óxido de titanio).
El Tratado de la Unión Europea (TUE) incluye entre sus objetivos en el art. 3 el establecimiento de "un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente". En un sentido similar, el art. 11 Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) señala que "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible
A pesar de su creciente importancia, en 1978 existían muy pocos precedentes de Constituciones que hicieran una referencia a la materia. El más cercano lo encontramos en la Constitución portuguesa de 1976 cuyo artículo 66 es titulado "Del ambiente y la calidad de vida". Su primer apartado establece que "Todos tendrán derecho a un ambiente humano de vida, salubre y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo". A continuación se enumeran una serie de deberes del Estado entre los que aparecen prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados; crear y desarrollar reservas y parques naturales y de recreo o promover el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Algunas de estas fórmulas servirán de inspiración directa a nuestro artículo 45.
Progresivamente se van sucediendo reformas en las Constituciones de nuestro entorno que reflejan la creciente preocupación por el medio ambiente. Así, el artículo 9 de la Constitución de la República Italiana de 1947 fija que "La República (...) salvaguardará el paisaje y el patrimonio histórico y artístico de la Nación".
En la vigente Ley Fundamental de Bonn el art. 21 indica que "El Estado protegerá, teniendo en cuenta su responsabilidad con las generaciones futuras, dentro del marco del orden constitucional, los fundamentos naturales de la vida a través de la legislación y, de acuerdo con la ley y el derecho, por medio de los poderes ejecutivo y judicial". El artículo 15 establece que "Con fines de socialización, el suelo, los recursos naturales y los medios de producción pueden ser situados bajo un régimen de propiedad colectiva o de otras formas de gestión colectiva por una ley que fije el modo y el monto de la indemnización".
El art. 149.1.23ª establece que el Estado tendrá competencia exclusiva sobre "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección".
a. Reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas
Existen distintas etapas en la jurisprudencia constitucional al respecto. En un primer momento (STC 227/88) reconoció al Estado la posibilidad de dictar una legislación sumamente minuciosa en aras de garantizar el debido respeto al medio ambiente en todas las Comunidades Autónomas. La STC 149/1991, en relación con la Ley de Costas, llegará a afirmar que en materia medioambiental la interpretación de la Constitución obliga al Estado a dejar menor margen de desarrollo a la normativa autonómica.
Sin embargo esta doctrina fue superada a mediados de los 90, en particular con la STC 156/1995, en la que se afirmaba el carácter de la legislación básica como patrón mínimo indispensable para la protección del medio ambiente. La materia ambiental se estratifica por niveles, debiendo el estatal ser suficientemente homogéneo pero mejorable como para su adaptación a las circunstancias de cada Comunidad en su normativa autonómica.
En cuanto a las competencias ejecutivas la doctrina constitucional ha seguido una tendencia similar, ya que recientemente se ha restringido la posibilidad del Estado de asumir funciones como las potestades autorizatorias, sancionadoras o inspectoras que son asumidas por las Comunidades Autónomas. Es de destacar en este sentido la STC 194/2004, que permite a las autonomías asumir en exclusiva la gestión de los Parques Naturales ubicados en su territorio. El Estado por su parte mantiene competencias en materia de gestión de bienes de dominio público en función de la legislación sectorial, la coordinación de las políticas ambientales de las demás Administraciones (STC 329/1993) y determinadas funciones en el área de la evaluación de impacto ambiental relacionadas con la supervisión de las actividades.
b. Competencias de las Corporaciones Locales
El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, consagra numerosos preceptos ambientales, si bien destaca el del apartado f ("protección del medio ambiente"). En la práctica esto se plasma en numerosos servicios obligatorios de los incluidos en el artículo 26 (recogida de residuos, limpieza viaria, alcantarillado, etc.). Además, los municipios mayores de 50.000 habitantes realizan con carácter obligatorio la protección del medio ambiente.
En la práctica, y en la medida en que son la Administración territorial más cercana al ciudadano y al territorio, observamos cómo las entidades locales realizan una ingente cantidad de tareas relacionadas con el medio ambiente, como la ordenación del tráfico viario, la gestión del transporte público, la prevención de incendios, disciplina urbanística, etc.
DERECHO PENAL
El apartado 3 del artículo 45 impone la existencia de normas punitivas de naturaleza administrativa y penal destinadas a castigar las conductas que dañan el medio ambiente. Ya hemos tenido ocasión de comprobar que prácticamente todas las normas que hemos tratado contenían regímenes sancionadores que podían ser aplicados por la Administración competente, por lo que nos centraremos en las disposiciones penales.
Actualmente es la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, recoge un buen número de delitos medioambientales. El Título XVI del Libro II se titula "De los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente", y en el mismo se
