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Introduzione al corso Il diritto ecclesiastico è quella branca che contempla le relazioni tra l’ordinamento statuale e gli ordinamenti confessuali, e riguarda l’implicazione giuridica di quella dimensione essenziale dell’esperienza umana che è la dimensione religiosa. Si occupa non solo delle relazioni organiche tra ordinamenti, ma più alla radice si occupa della implicazione giuridica di quella dimensione umana contemplata nella libertà religiosa. Che cosa significa, nell'esperienza umana, questa dimensione che è così universale da essere considerata un diritto fondamentale? Essa concerne l’ambito del significato dell’esistenza, che senso ha vivere. L’approccio alla storia della cultura non può prescindere da questo interrogativo sul senso, tutti devono fare i conti con questa domanda, deve affermare un significato. Questo è il senso elementare della libertà religiosa: sia dare un nome al senso, sia quell’attitudine negativa ossia che non c’è senso. Si tratta di libertà positiva, negativa, ateismo, tutte le dimensioni di risposta che rendono l’essere umano l’ autocoscienza del cosmo. Il diritto ecclesiastico è una palestra per cogliere la complessità del fenomeno giuridico , è una disciplina ad altissimo spessore interdisciplinare, incontreremo il diritto internazionale, costituzionale, privato, amministrativo. Ci intersechiamo con le radici dell’antropologia, delle scienze religiose. È una materia ricchissima. Per capire a quale livello di complessità si colloca questa disciplina, dobbiamo tenere conto di un dato storico: in questo momento siamo di fronte ad una grande impotenza del diritto. A che cosa serve il diritto? Questa domanda, che ha a che fare con un’altra domanda “permanente” (Hart), è molto importante. Questa domanda che qualifica la scienza giuridica è una domanda che nell’ambito della cultura è piuttosto singolare. Il diritto vive di questa domanda, e, a maggior ragione, della domanda “a che cosa serve il diritto?”. Tale quesito è tornato di recente e fa i conti con un particolare assetto delle fonti nel nostro tempo, della produzione giuridica: siamo di fronte ad una normatività distinta ed enorme (contraddizione tra regolamenti, leggi, protocolli), ad una disseminazione e proliferazione normativa imponente. Un famoso giurista, Cardonier , disse che l’ipotesi di un non diritto ha un senso molto più grave, che l’uomo potrebbe non averne bisogno. In realtà, prima di scartare un fattore della realtà come l’esperienza giuridica, c’è una strada che noi possiamo percorrere: la strada che si interroga profondamente sul senso. Prima di dire “penso a partire dal diritto, penso al di là del diritto” capiamo che non possiamo pensare senza il diritto. Sarebbe irragionevole scartare questo fattore, e dobbiamo prenderlo fino in fondo. I dati sono almeno tre che dobbiamo tenere conto: →il diritto è una istituzione secondaria : sorge, prende quota da alcune relazioni originali, dalle relazioni familiari, commerciali, politiche, religiose; →il diritto ha perso il ruolo central e che aveva avuto nell’età moderna, dalla prima guerra mondiale in poi, dal primo 900 in poi il diritto non è più il centro della cultura e della società; →è marginalizzato come fattore di scienza dello stato, l’economia l’ha surclassato, immaginiamo lo sviluppo tecnologico che ha superato tutto il sapere noto, come se l’oceano avesse superato il mare nostrum. Da qui dobbiamo partire da un approccio che coglie il diritto nel dinamismo del tempo e della storia e lo cogliamo dal fatto che il diritto va concepito nel grande crocevia dell’umano e quindi beneficeremo di un approccio che certamente guarda al diritto come una scienza umana, e quindi ci avvarremo nella comprensione dello specifico, del giuridico, anche nell’antropologia, nella filosofia e della letteratura. Quest’ultima in particolare perché il giurista possa immaginare e possa trovare un appiglio di ragionamento nei casi a cui la letteratura ci apre; d’altro canto il diritto sostiene il genio letterario nel guardare la singolarità con quei caratteri di generalità che possono essere utili e spendibili nella comune condivisione della cultura umana. Proviamo a scendere nella domanda “che cosa è il diritto”? Il diritto non appartiene al mondo dei segni sensibili: un cartello che mi impone di svoltare a destro è un segno sensibile, che mi rinvia ad una verità più grande del cartello, è un segno che indica. Dunque, il diritto non è il cartello, ma è ciò a cui richiama il cartello. Il diritto si affida a dei segni sensibili, l’ambasciata di un certo paese evoca la relazione pacifica o meno, ma è il diritto che si serve dello stabile ambasciata. Il diritto ha un marchio immateriale , si caratterizza per la sua immaterialità così incisiva nella
materialità della nostra esistenza: questa immaterialità sta nella ragione della diffidenza che noi abbiamo verso la dimensione giuridica. Ci accorgiamo che c’è il diritto quando ci impone qualcosa, quando ci vieta qualcosa. Noi siamo abituati ad una dimensione pesante, patologica: cogliamo più facilmente il diritto quando ci morde in qualcosa, ma non cogliamo la fisiologia. In questi anni abbiamo visto anche un’incisione del diritto. Siamo in una posizione favorevole nel cogliere i dati della fisiologia del diritto, e questi dati sono innanzitutto la sua umanità. In un deserto lussureggiante, il diritto non esiste; come pure, se ci fosse un solo uomo non abbiamo il diritto. Vediamo proprio il carattere dell’ intersoggettività : nasce quando c’è il miracolo del diritto. Le condizioni sono due: che ci sia l’umanità e l’intersoggettività, la relazione. Ma anche questo non basta. Non sempre nell’incontro tra gli uomini è facile cogliere il tema del diritto. C’è bisogno di un ordine, un’organizzazione che deve essere conveniente: un ordine che promuove la relazione, che è meglio del disordine. Paolo Grossi , uno dei più grandi giuristi italiani viventi disse: “immaginiamo una massa sconfusionata di fronte ad un casello postale e uno dice di mettersi in fila”. Questo è un primissimo contatto, un fenomeno organizzato la cui organizzazione esige una osservanza, la quale, ripetuta nel tempo, si consolida in una convenienza riconosciuta, in un valore, è meglio osservare questa via piuttosto che non osservarla, e quindi si parla di consenso sociale. Ed è da qui che si parte ad analizzare il grembo del diritto. Il bene che posso vivere, la convenienza di un ordine di un bene che io posso condividere con i miei fratelli uomini. Questo è il “grembo materno” della società che genera il diritto. Non nasce da un potere, ma nasce dalle relazioni, dalla società. È del tutto plausibile, come del resto la nostra Costituzione ammette, che non ci sia solo un ordinamento giuridico ma possano essercene molti di più. Ad esempio l’ordinamento sportivo, internazionale, statuale, ordini cavallereschi, ordinamento regionale, universitario, ordinamento confessionale. Ci sono più ordinamenti. Santi Romani riscoprì il tema della pluralità degli ordinamenti giuridici ed è questo che rende dignità alla disciplina in cui noi entriamo a studiare. Il diritto mostra il suo volto autentico nell’esperienza dell’ ordinamento giuridico ; ciò apre lo sguardo al fatto che non si ha un rigido monismo giuridico, tutto il diritto è diritto dello Stato e solo lui è in grado di produrlo. Esso si apre ad una pluralità di ordinamenti; il diritto ecclesiastico contempla le implicazioni giuridiche della dimensione religiosa della persona e dei gruppi sociali. Perché si pone un tema di relazione tra ordinamento dello Stato e ordinamenti confessionali? Tale problema ha una data di nascita, ossia con l’affermarsi del dualismo cristiano : prima del cristianesimo il fattore religioso era fortemente compenetrato con quello politico, vi era coincidenza tra onore tributato agli Dei e all’autorità politica. Il momento in cui Gesù viene interrogato sulla liceità del tributo a Cesare segna una svolta: i Farisei lo interrogano e lui si fa dare una moneta da Pietro, la mostra e dice “date a Cesare quel che è di Cesare, e a Dio quel che di Dio”. Da questo momento si spezza la soffocante unicità della cultura pagana e si afferma il principio del dualismo cristiano, della dualità del governo del genere umano (di cui Dante è cantore); entrambi sono considerati sovrani ed autonomi, e per il bene del genere umano sono chiamati a collaborare e coordinarsi. Questo sistema di dualità ha avuto una molteplicità di traduzioni storiche, in tutti i tempi dell’era cristiana: abbiamo avuto sistemi di subordinazione della Chiesa allo Stato, o viceversa di subordinazione dello Stato alla Chiesa, oppure dei sistemi di separazione ( separatismo sovietico, francese, americano , tutti molto diversi tra loro. Il primo era un separatismo materialista che estrometteva del tutto il culo, il secondo è di neutralità dello spazio pubblico rispetto al fenomeno religioso, il terzo si connota per un’amicizia o stima della dimensione religiosa e del pluralismo religioso. Quest’ultimo si connota per la grande vivacità della società civile sul piano religioso). Ci sono infine sistemi di coordinazione di diversa campionatura: normalmente vi è un sistema di relazione bilaterale per una disciplina concordata almeno di quelle che sono le res mixtae, ossia quegli ambiti di materia che interessano in egual misura Stato e confessioni religiose. Lo strumento tecnico negoziale è il Concordato (strumento di diritto internazionale ). Un esempio di res mixta è proprio il matrimonio ; ha importanti risvolti giuridici e sociali per lo Stato, mentre per la religione è un sacramento. La qualificazione di uno stato come separatista, laico, amico delle religione, ha delle cartine di tornasole, che non sono solo disposizioni normative, ma come l’ordinamento giuridico si pone di
Le fonti bilaterali sono distinte tra quelle che derivano dall’articolo 7 della Costituzione e quelle che derivano dall’articolo 8. Si tratta di norme di derivazione bilaterale che discendono direttamente dal reciproco riconoscimento di sovranità e indipendenza tra Stato e Chiesa cattolica. Innanzitutto abbiamo le disposizione concordatarie: Patti Lateranensi dell’11 febbraio 1929, costituiti da trattato dal Laterano e concordato del Laterano. Il primo è tutt’ora in vigore e risolve la questione romana, riguarda l ’assetto istituzionale della Santa Sede. Il concordato è stato invece rivisto dopo l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana con l’ accordo di Villa Madama del 18 febbraio del 1984. Da queste disposizioni bilaterali di rango internazionalistico discende una legislazione pattizia, che ha il rango di legge ordinario e ma una forza di resistenza passiva della stessa: la modificazione delle norme sarebbe possibile a fronte di una rinegoziazione dei contenuti tra le parti (in commissione paritetica che ne ha proposti i contenuti al Parlamento). Troviamo la legge del 20 maggio del 1985 n. 222 , che disciplina i rapporti economico- patrimoniali, riguarda il regime degli enti e il sostentamento del clero cattolico, oltre che il riconoscimento ex art. 6 dell’accordo di Villa Madama tramite DPR 792/1985 di festività religiose determinate. Infine troviamo il DPR 175/1994. Emergono anche intese subconcordatarie :
- intesa per l’insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche (DPR 16 dicembre
1985, n. 751)
- intesa relativa alla tutela dei beni culturali e di interesse religioso (DPR 26 settembre 1996, n.
- intesa sull’assistenza spirituale al personale della Polizia di Stato (DPR 27 ottobre 1999, n. 421)
- intesa relativa alla conservazione e alla consultazione degli archivi di interesse storico e delle
biblioteche degli enti e istituzioni ecclesiastiche
- nuova intesa relativa ai beni culturali di interesse religioso
Troviamo poi una ricca produzione normativa che traduce gli indirizzi della coordinazione previsti dall’ articolo 8 , per quanto riguarda le confessioni religiose diverse da quella cattolica. Ci sono due condizioni vistose per poter chiedere di intavolare una trattativa con il governo italiano: che sia dotata di Statuto che non contrasti con l’ordinamento giuridico italiano (ad esempio riconoscimento della libertà religiosa anche nei confronti dei propri fedeli, oppure rispetto del divieto di discriminazione di cui all’articolo 3), e che sia in grado di esprimere una rappresentanza che sia univoca della confessione che beneficerà dell’accordo. Troviamo l’Intesa con la Tavola valdese, con l’Unione Italiana delle Chiese Avventiste, con le Assemblee di Dio in Italia, con l’Unione delle Comunità ebraiche italiane (vedi slide per le altre). La particolarità dell’assetto del diritto ecclesiastico italiano è costituita dalla presenza della Santa Sede sul suolo italiano. Molto importante è l’articolo 7 e le ragioni storiche per cui questo articolo fa ancora riferimento ai Patti Lateranensi: Stato e Chiesa sono ordini indipendenti e sovrani, i loro rapporti sono regolati dai Patti suddetti. I Patti sanciti l’ 11 febbraio 1929 racchiudono un segmento della storia italiana molto importante, la fase post unitaria, segnata dalla questione romana. Tale atto militare, che non ha avuto una ricaduta bellica importante ma in ogni caso è stata un’azione di forza, ha comportato l’ annessione di Roma all’Italia e l’espropriazione di tutti i beni che appartenevano al pontefice. Tutto ciò dunque non apparteneva più al pontefice ma era diventato di proprietà dello stato italiano. Il pontefice, a seguito degli eventi, si era chiuso nel palazzo apostolico e aveva deciso di non uscire fino all’opera di conciliazione. In questa situazione, l’Italia si trova di fronte ad un duplice problema: non solo la reazione della società italiana prettamente cattolica, con un’intensità, anche a livello di impegno della società civile, importante, ma si trova anche a dover rendere ragione di questa annessione forzosa alle potenze europee, a loro volta legate alla Santa Sede. Un primo motivo di soluzione viene costruito attraverso un capolavoro tecnico-giuridico che è quello della Legge delle guarentigie pontificie del 13 maggio 1871; si tratta di legge unilaterale che mira a offrire al pontefice uno status adeguato alla sua figura, garanzie personali e anche garanzie reali rispetto a tutte le proprietà particolarmente importanti per la cattolicità (tra cui le basiliche romane, San Pietro, Castel sant’Angelo, musei vaticani , tutto quello che anche nel nostro immaginario appartiene alla Chiesa cattolica da un punto di vista istituzionale).
In questo modo a tutti gli organismi della Chiesa veniva consentito di rimanere dov’erano e al Papa veniva garantita una posizione e una tutela equiparata al re d’Italia, con il riconoscimento della sua figura, che non era certamente quello di un cittadino o un suddito, ma era un riconoscimento particolare. Questa, però, era una proposta unilaterale, che non venne accettata dai pontefici successivi. Per questo la conciliazione operata attraverso i Patti Lateranensi con l’implicazione di Benito Mussolini e il cardinal Gasparri fu sentita come una soluzione importante di un conflitto della società civile. Ma tutta la letteratura che vede questa opera di matrice fascista è una lettura che ormai la storiografia respinge, sulla base di alcuni dati storici che sono stati scoperti ormai da molto tempo: si trattava tentativo di addivenire ad una soluzione con un piccolo territorio che rendesse libera la Santa sede nella sua azione e al contempo pacificasse la relazione con l’Italia (siamo nei primissimi del 900). Non dobbiamo dimenticare l’effetto pacificatore che nasce dall’esperienza del primo conflitto mondiale; si tratta solidarietà nazionale di fronte alla crudeltà e all’orrore della guerra. Questi fattori sono alcuni dei segnali che precorrono quella che sarà la conciliazione maturata nel periodo fascista. Troviamo un testo di Pio XI che parla ai parroci di Roma proprio nel momento stesso in cui Mussolini e Gasparri stanno stilando i Patti Lateranensi. Per la Santa Sede la sovranità territoriale è necessaria ed è anche dovuta per chi non può essere suddito di alcuna sovranità terrena. La soluzione del trattato è tutt’ora vigente, è passata nel crogiolo della Seconda guerra mondiale: se infatti ci fossero state le guarentigie lo stato Vaticano non avrebbe avuto nessuna neutralità e nessun privilegio. Quindi tale soluzione è passata al vaglio della repubblica, e la troviamo menzionata anche nella nostra Carta costituzionale che si riferisce direttamente ai Patti. Nessuno nell’Assemblea costituente, nemmeno i rappresentati del partito comunista che avevano un’impostazione contro alla religione, si è posto in contrasto con questo riconoscimento. Questo dato storico è da tenere conto, perché è molto importante. Articolo 7 della Costituzione, rapporti tra Stato e Chiesa : “Lo Stato e la Chiesa Cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani.” Si richiama in questo modo l’ impostazione dualistica del rapporto tra potere civile e religioso. Questa disposizione è una traduzione nobile delle teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici , riconoscimento tecnico del diritto canonico. In questo modo si esclude un qualsiasi regime di subordinazione dell’uno all’altra e viceversa, vi è un reciproco riconoscimento. Ciò pone un problema, ossia quello della competenza : ciascuno indipendente e sovrano, ma qual è l’ordine di uno e quale dell’altra? Chi può entrare nel merito della competenza, chi è titolare della competenza delle competenze? Si potrebbe dire che la competenza della Chiesa attiene alla materia religiosa e spirituale, mentre quella statale riguarda i rapporti civili (economici, sociali, finanziari). Ci sono però materie che intersecano i vari ambiti indistintamente, e qui si pone il problema. Secondo alcuni la soluzione proviene dal richiamo ai Patti Lateranensi nel secondo comma: essi potrebbero definire cosa sia di competenza statale e cosa invece di competenza religiosa. Tale tema è necessariamente appartenente al cammino storico tra Stato e Chiesa, e quindi una dialettica non risolvibile a priori; la Costituzione ci dice che queste due entità autonome, sovrane e indipendenti, nella dialettica della loro relazione ridefiniscono di volta in volta i confini. Tutto sommato però si è assistito ad un’approvazione sostanzialmente serena del primo comma. Ben altra difficoltà ha avuto, sia a livello di gestazione che di ermeneutica , il secondo capoverso del secondo comma: le modificazioni dei Patti accettate dalle due Parti non richiedono procedimento di revisione costituzionale. Si è aperto un dibattito serrato e non breve anche in sede Costituente: il tema del contendere è il valore che venivano ad assumere i Patti per il fatto stesso della loro menzione nella Carta Costituzionale. La volontà del legislatore non era quello di vincolare perpetuamente l’Italia ai Patti, tant’è che è possibile modificare gli accordi, purché bilateralmente o con procedimento aggravato di revisione costituzionale. Ciò che si escluse in Assemblea fu la lettura di tale articolo come una costituzionalizzazione dei Patti: il relatore sottolineò come la norma non fosse materiale, ma solo strumentale (riguardo la produzione giuridica) per indicare alle parti l’iter da seguire per produrre ulteriori norme modificatrici dei Patti. La tesi della minoranza invece fu che in questo modo i Patti venivano costituzionalizzati, e per questo motivo vi si opponevano. La
sostanza delle norme costituzionali. Ciò implica l’ ammissione di una costituzionale materiale , un sostrato di principi supremi fondamentali. Sentenza n. 30 del 1971 ; per la Corte l’articolo 7 non sancisce solo un generico principio pattizio nei rapporti tra Stato e Chiesa, ma il capoverso, letto in relazione al primo comma, contiene un preciso riferimento al Concordato in vigore, e proprio in relazione al contenuto di esso ha prodotto diritto. Quindi l’articolo 7 menzionando i Patti ha prodotto diritto. Ma quale sarebbe tale diritto? Per precisare ciò la Corte ha collegato questo capoverso con il primo comma dello stesso articolo, perché riconoscendo una reciproca posizione di sovranità e indipendenza allo Stato e alla Chiesa , il richiamo dei Patti (di cui al secondo comma) non può avere la forza di negare i principi supremi dell’ordinamento costituzionale dello Stato ; in questo modo ha ammesso il proprio sindacato di costituzionalità. Se il riferimento al Concordato, in relazione al primo comma, viola un principio supremo dell’ordinamento (per cui sovranità e indipendenza) la Corte è legittimata a sindacare la legittimità costituzionale (delle norme concordatarie stesse). Quindi la Corte può giudicare sostanzialmente tutte le norme concordatarie perché hanno assunto natura costituzionale. Secondo la dottrina maggioritaria il fatto stesso di avocare a sé il sindacato delle disposizioni legate al contenuto del Concordato ad un principio supremo, ammetteva la caratura costituzionale delle norme da sindacare. La Corte comprende quindi nella sua competenza il giudizio sulla legittimità costituzionale delle leggi ordinarie, per quanto però riguarda quelle costituzionali, si attribuisce non solo il giudizio in ordine ai difetti formali , ma anche in relazione alla legittimità sostanziale di tali norme. Arrogandosi tale competenza deve avere un termine di paragone ultroneo rispetto alla Carta Costituzionale in vigore e approvata in sede Costituente; la fonte primigenia è la Costituzione materiale , ossia i valori ultimi che costituiscono il grembo materno da cui fluisce la vita giuridica della società civile. Sulla base di tale principio viene emesso un giudizio di legittimità dal punto di vista sostanziale. Questa tesi della Corte non è passata inosservata e neppure si è affermata libera da critiche, soprattutto rispetto alla conseguenza del rafforzamento delle disposizioni dell’articolo 7, e rispetto alla legge del 1929 esecutiva dei Patti Lateranensi, che in questo modo veniva soppiantata come fonte materiale. A livello ermeneutico , rispetto alla natura delle disposizioni dell’accordo di Villa Madama, cosa è accaduto? La Costituzione e il Concilio Vaticano secondo, insieme al lavorio della Corte costituzionale che sondava il grembo della società civile, hanno portato ad un processo di revisione del concordato che si è compiuto dal 1967/68 al 1984; due sono state le tappe fondamentali, ossia il referendum per l’introduzione del divorzio e poi per la legge 174. Una delle grandi obiezioni alla disciplina dei patti lateranensi del matrimonio canonico riguardava il fatto che la disposizione dell’articolo 34 (automatismo degli effetti) avrebbe incrinato il principio civile dell’indissolubilità del matrimonio. Divorzio ed aborto mettevano in tensione l’equilibrio concordatario; da qui le difficoltà del processo di revisione. Esso si compie con gli accordi di Villa Madama (18 febbraio del 1984 accordo di modificazione del Concordato lateranense e Protocollo Addizionale, Protocollo del 15 novembre 1984). La legge n.121 del 25 marzo 1985 (esecutiva dell’accordo di modificazione) e la legge 20 maggio del 1985 n. 206 (esecutiva del protocollo) sono fondamentali per le modificazioni. Questo principio, ribadito nell’ articolo 13.1 dell’accordo del 18 febbraio, ha fatto sì che venisse inquadrato il procedimento legislativo nell’alveo dell’ articolo 7 capoverso; è chiaro però che queste leggi introducano qualcosa di più rispetto ad una semplice modificazione. Infatti abrogano tutte le norme che non vengono riprodotte nel nuovo testo: si tratta di un testo innovativo rispetto a quello precedente. L’articolo 13.1 dichiara che le norme non riprodotte sono considerate abrogate, salvo quelle richiamate dall’articolo 7.6 (disciplina degli enti, modificate poi dal protocollo di novembre). Quindi questi nuovi accordi, che non possono considerarsi delle semplici modificazioni, godono della copertura costituzionale di cui all’articolo 7 capoverso? La dottrina maggioritaria ritiene di no; a questa lettura ne conseguiva un ampio corollario, cioè che le intese diverse da quelle con la cattolica avrebbero avuto una forza giuridica maggiore , venendo meno ad una tradizione millenaria. A questa obiezione si rispondeva dicendo che, trattandosi comunque di un accordo bilaterale ascrivibile all’ ordine internazionale , avrebbe comunque garantita la coperta costituzionale alla luce dell’ articolo 10 della Costituzione.
Una sentenza capitale, quella del 12 aprile del 1989 n. 203 , in impliciti obiter dicta ha ritenuto che anche nei casi contemplati il giudizio di legittimità delle norme contestate potesse essere espresso non con riferimento a qualsiasi norme costituzionale, ma con riferimento ai principi supremi dell’ordinamento, tra cui quello di laicità dello Stato. Vediamo ora l’ articolo 8 ( tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge ): si tratta di una norma molto importante ed articolata. Il primo comma, che riguarda tutte le professioni, comprende anche quella cattolica, mentre il secondo comma fa riferimento alle religioni diverse dalla cattolica (confessioni di minoranza, legate ad un dato numerico tradizionale). Soffermiamoci sul primo comma : “egualmente libere”. La prima mozione in sede alla Costituente era formulata in termini “tutte le confessioni religiose sono uguali dinnanzi alla legge” , che però è stata bocciata. L’emendamento era stato presentato da Laconi , ma fu respinto a maggioranza di voti. Egli aveva affermato che la forma da lui proposta valeva ad affermare la laicità e la aconfessionalità dello Stato (segnando un punto di svolta rispetto al confessionismo fascismo). Si voleva sottolineare l’indipendenza statale nei confronti delle confessioni religiose. Dossetti , esprimendo l’opinione della maggioranza, dichiarò di votare contro perché una sua eventuale interpretazione avrebbe snaturato il sistema risultante dall’articolo 7. Si affermò quindi l’emendamento Cappi-Gronchi (attuale testo costituzionale). La forma precedente avrebbe implicato un giudizio di merito sulle singole confessioni religiose; è impossibile che un credente ammetta la parità con le altre fedi. D’altro lato lo Stato non ha competenza, in virtù del dualismo dell’articolo 7, di dire che le confessioni sono tutte uguali; ciascuna rivendica per sé l’unicità. L’ottica statale è quella di Francesco Ruffini , ossia di dare a ciascuno il suo , una uguale quantità di libertà per essere se stessi, non dare a ciascuno lo stesso. Si tratta quindi non di uguaglianza ma di eguale libertà. Il secondo capoverso si concentra sulle confessioni diverse dalla cattolica: si pone un previo condizionamento dal quale la religione cattolica è esente. Le confessioni diverse dalla cattolica si trovano in una condizione di riconoscimento della libertà statutaria in quanto non contrastante con l’ordinamento italiano, che è sovra-ordinato rispetto a quelli confessionali (non è così per la Chiesa cattolica, per cui si riconosce sovranità e indipendenza). Si tratta di una nota di non originarietà, a differenza dell’articolo 7 per l’ordinamento canonico; tali ordinamenti infatti sono riconosciuti come non primari. La clausola di esclusione consente di proteggere lo Stato da fenomeni nuovi, sui quali non si poteva avere una certezza circa la sintonia a livello di principi fondamentali dell’ordinamento, a differenza del rapporto con la religione cattolica, che è caratterizzata da una storia secolare (es. rapporto con le sette). Ad esempio il principio stesso di laicità prevede che un cittadino aderente ad un credo possa cambiare il proprio convincimento religioso ( ius pentendi ); una confessione religiosa che lo vietasse o lo punisse violerebbe l’ordinamento giuridico italiano. Una confessione che non ammettesse la parità tra uomo e donna, o la pari potestà genitoriale contrasterebbe con lo Stato. Questa è la condizione base per poter addivenire ad una trattativa bilaterale tra confessione religiosa diversa dalla cattolica e lo Stato italiano. Il terzo comma prevede che i rapporti siano regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Perché ci possa essere un’intesa è anche fondamentale che la confessione sia in grado di esprimere una rappresentanza effettiva ; ci sono confessioni che hanno diverse anime al loro interno e non sono in grado di esprimere una rappresentanza univoca, e ciò è un grande limite. Una confessione però, anche non dotata di intesa, può sempre usufruire delle garanzie di libertà ed espressività. L’intenzione è quella di ridurre la distanza tra il regime bilaterale che regola i rapporti con la Chiesa e quello che regola il rapporto tra lo Stato e le minoranze religiose. Si vuole in qualche modo risarcire i culti, che negli anni del totalitarismo, avevano subito uno sguardo discriminatorio da parte dello Stato. Le intese sono una novità assoluta nel nostro panorama giuridico, e anche la loro utilizzazione in altri ordinamenti (es. tedesco) non ha aiutato l’elaborazione dogmatica di tale categoria. La dottrina ha marcato in modo insistente la disomogeneità tra intese e concordato , ritenendo che la distanza tra i due fosse incolmabile. Quando negli anni ’70 sono state stipulate le prime intese si è visto che la distanza veniva a ridursi; si sono attenuate le differenze e si è accentuato il valore garantista ed il significato di tutela nei confronti dei culti acattolici. L’ intesa ha una valenza di una relazione che matura nel tempo (< intendersi, capirsi): non possiamo considerare tale qualsiasi accordo tra un organo amministrativo e un culto, che può
sostanza dell’intesa. Alcuni autori ritengono che tale presentazione integri per il governo un vero e proprio obbligo costituzionale e che esso gravi anche sui governi successivi, in caso di interruzione della legislatura. L’articolo 8, per delineare il rapporto tra intesa e legge di approvazione, usa l’espressione “sulla base” : questa scelta lessicale presuppone che tra legge e intesa vi sia una conformità sostanziale e non una identità. Potrebbe darsi quindi il caso che la legge ricalchi la sostanza ma non riproduca letteralmente l’articolato dell’intesa. Tuttavia dopo le prime esperienze, in cui questo era accaduto, successivamente si è optato per una conformità pressoché letterale dei due testi, per scoraggiare interventi discrezionali in sede di stesura del testo di legge, e per evitare contestazioni successive in sede di sindacato di costituzionalità. Presentato il disegno di legge, il principio della bilateralità influenza l’attività delle assemblee legislative: il testo può essere approvato o respinto, ma non emendato dal Parlamento. Nel caso in cui si respinga tutto o parte del testo, il governo dovrà riaprire il negoziato con la rappresentanza, sulla base dell’indirizzo che proviene dal Parlamento. Tale principio, che condiziona tutto l’iter legislativo, ha la massima operatività nel momento dell’ approvazione della legge: le disposizioni non sono modificabili unilateralmente dal legislatore, ma possono essere revisione solo con un nuovo negoziato (nuova legge su base di intesa). In questo punto si marcano le differenze con il Concordato: la legge ex art. 8 si colloca, secondo la dottrina, tra le fonti atipiche o tra le legge rinforzate (nel senso che, pur essendo soggette al sindacato di costituzionalità in quanto ordinarie, resistono a qualsiasi modifica che non sia rinegoziata; è sempre esclusa la possibilità di abrogazione unilaterale da parte del legislatore dell’intera legge approvata sulla base dell’intesa. Lo Stato infatti si arrogherebbe l’inammissibile ruolo di arbitro nei rapporti con una determinata confessione religiosa). Possiamo dire che, mentre le norme di derivazione concordataria godono di copertura costituzionale speciale ex art. 7 , le norme d’intesa restano pienamente soggette al sindacato di costituzionalità, ma godono di una forza di resistenza passiva superiore rispetto alle altre leggi ordinarie; la modifica delle stesse avviene solo mediante nuovi accordi bilaterali (successive intese, mai unilateralmente. Questo vale anche per le norme concordatarie). Analogamente la legislazione ordinaria, posta in essere unilateralmente dal legislatore, non può modificare né direttamente né indirettamente alcuna norma di derivazione pattizia (sia concordataria, sia d’intesa). Qui si comprende la funzione strategica di tale strumento: svolge un ruolo determinante nel processo di formazione delle leggi regolatrici dell’attività delle confessioni religiose. Quindi le intese, essendo un presupposto della legge ex art. 8, si inseriscono nell’ordinamento come parametro di costituzionalità delle legge unilaterale riguardante il culto interessato; l’intesa diviene lo strumento costituzionalmente necessario per definire lo status giuridico del culto firmatario. Le intese stipulate fino ad ora prevedono dei meccanismi di verifica e di eventuale riforma: una prima previsione generale ed automatica riguarda il nuovo esame a cui le parti devono sottoporre il contenuto, al termine del decimo anno dall’entrata in vigore (= verifica decennale). Ad oggi le intese hanno superato tale cadenza decennale riconfermandosi nella bontà dell’articolato a suo tempo approvato. Un’ipotesi subordinata ed eventuale è quella per cui una delle parti ravvisasse l’opportunità di una modifica, potrebbe convocare la controparte: questo porterebbe alla stipulazione di una nuova intesa, con la presentazione al Parlamento di una legge. Ciò si è realizzato in relazione al rapporto finanziario tra Stato e confessioni (ebraica, avventista e valdese): in particolare in relazione al gettito dell’ 8x1000 dell’Irpef. In origine i culti avevano respinto tale previsione, ma poi hanno richiesto di accedere a tale regime; questo meccanismo si basa sulla scelta volontaria dei cittadini della destinazione di una quota allo Stato o ad una confessione religiosa, e ha come cardine l’ azione libera del cittadino (non sarebbe possibile dal punto di vista costituzionale prevedere una quota proporzionale che provenisse direttamente dallo stato). Un problema che resta aperto è se le confessioni abbiano tutte un vero e proprio diritto a stipulare un’intesa con lo Stato, e quindi se lo Stato sia obbligato ad avviare la trattativa in vista di una possibile intesa: sino ad ora è stato risolto con buon senso. A nessuna confessione sprovvista dei requisiti suddetti è stata negata la possibilità di avviare la trattativa, nell’alveo del previo riconoscimento ai sensi dell’articolo 8. Di fatto tutte le confessioni che hanno cominciato a trattare
sono giunte alla stipulazione della relativa intesa. L’intesa con i Testimoni di Geova è stata firmata ma non tradotta in legge (sussiste qualche criticità), e lo stesso anche con la chiesa d’Inghilterra. Nell’insieme dobbiamo dire che non si registrano preclusioni alla stipulazione delle intese, dovute alla consistenza numerica delle singole confessioni; alcune raccolgono un numero esiguo di fedeli, ma ciò non ha impedito che vi fossero delle relazioni. Nemmeno vi sono state preclusioni per tradizioni religiose molto lontane dal quadro a cui pensava l’assemblea costituente. In futuro potrebbero esserci problematiche in relazione a confessioni religiose che abbiano rapporti all’estero di incerta natura politica. Consideriamo anche un altro dato: se è vero che si può prevedere un numero indefinito di confessioni religiose, non possiamo dire che vi sia un obbligo costituzionale dello Stato a stipulare le intese con tutte le confessioni esistenti. Secondo Cardia, la proliferazione indiscriminata di intese può condurre ad un impazzimento dei rapporti tra Stato e Chiesa: dai primi anni ’90 si attende una legge quadro sulla libertà religiosa, per garantire tutela adeguata a tutte le confessioni senza irrigidire le relazioni nell’ambito dell’intesa (che è uno strumento molto impegnativo). Non è nemmeno possibile teorizzare una assoluta discrezionalità dell’esecutivo nel decidere sull’opportunità o meno di stipulare un’intesa con una determinata confessione: si degraderebbe l’interesse della confessione ad un interesse di mero fatto, si priverebbe della dignità giuridica l’interesse a stipulare l’intesa. Da qui la necessità di individuare alcuni criteri oggettivi , sulla base dei quali il governo possa operare in modo non arbitrario. Affrontiamo ora l’ articolo 19. Abbiamo parlato della laicità dello Stato, che comporta una valorizzazione, non un’estromissione della religione dallo spazio pubblico. Ciò ha origine nel diritto di libertà religiosa : “ tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa, in qualsiasi forma individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato e in pubblici il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume.” Vediamo prima di tutto la titolarità del diritto: tutti gli uomini, anche i non cittadini, anche i rifugiati, gli esuli, i migranti e gli apolidi. Questo perché si tratta di un diritto fondamentale nel senso pregnante del termine: la posizione che la persona assume nei confronti del fenomeno religioso è così sacra che riassume in sé tutti i criteri per un giudizio che affonda la sua radice nel grande tema della dignità umana. La dichiarazione conciliare (concilio vaticano II) che riguarda la libertà religiosa si intitola proprio dignità umanae : infatti si misura il grado di civiltà e di rispetto della dignità umana sul parametro del rispetto del principio della libertà religiosa. Chiaramente essa non deve essere in contrasto con le altre libertà fondamentali: ci sono enormi implicazioni che attraversano l’ordinamento giuridico. Questo articolo si sviluppa sulle tre direttrici classiche del diritto di libertà religiosa: professione libera della fede, propaganda della stessa (termine scelto per riparare la compressione che gli esponenti di confessioni acattoliche hanno subito nel periodo di vigore dello Statuto Albertino) e l’ esercizio del culto in pubblico e in privato ( purché si tratti di riti non contrari al buon costume ). In quest’ultimo caso non si tratta di un vaglio preventivo, si tratta di una clausola repressiva : prima della Carta costituzionale si indagavano sia i principi che i riti, cosa che adesso è cambiata. Siamo di fronte ad un unico limite che riguarda il manifestarsi di riti che implichino una violazione di quel comune sentire , che rientra nel buon costume, in materia sostanzialmente di moralità sessuale. Un culto che ad esempio prevedesse nello Statuto riti che risultassero in violazione del comune sentire su questa sfera, non sarebbero di per sé censurabili sulla base dell’articolo 19: se però il rito venisse posto in essere dovrebbe intervenire la forza pubblica. Si tratta chiaramente di un concetto elastico e mutevole, che si è allargato dall’ambito della moralità sessuale: ad esempio un rito che prevedesse un sacrificio di animali sarebbe sicuramente censurabile, così come una preghiera di gruppo molto rumorosa all’alba con animali. Il Costituente ha cercato di dare la maggiore ampiezza possibile all’esplicarsi di tale libertà, sia in funzione risarcitoria (per i culti discriminati nel periodo del fascismo), sia in funzione de iure condendo. Ogni qual volta viene garantito un diritto di libertà, deve esserci anche una garanzia del comportamento omissivo opposto. Abbiamo sottolineato che la formula dell’ articolo 19 , che va considerato in stretta lettura con l’articolo 3, rompe con il linguaggio datato della legge n.1159/1929 che legittimava delle vere e proprie persecuzioni ed emarginazioni verso coloro che appartenevano a culti acattolici, i quali
La richiesta di questa intesa è stata respinta dal governo ed è stato aperto un contenzioso (che probabilmente è anche stata chiuso da una sentenza, n.52, della Corte Costituzionale del 2016). Una delle ragioni è che l’UAAR è ascrivibile all’albo delle confessioni religiose. Secondo il Consiglio di Stato l'accertamento circa la riconduzione dell'organizzazione richiedente alla categoria delle confessioni religiose non sarebbe insindacabile e quantomeno l'avvio delle trattative sarebbe obbligatorio qualora si pervenisse ad un giudizio di qualifica abilità del soggetto istante come confessione religiosa, salva restando la facoltà del governo di non stipulare l'intesa, l'esito delle trattative, ovvero di non tradurre in legge l'intesa medesima. Le parti venivano quindi rimessi avanti al primo giudice. Il vero tema vedremo come verrà trattato nel proseguo è la ascrivibilità dell'Unione degli Atei e Agnostici razionalisti alla macroarea delle confessioni religiose. La decisione del presidente del Consiglio dei ministri proponeva ricorso ai sensi dell' articolo 111 ultimo comma della Costituzione alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, sostenendo che il rifiuto di avviare le trattative per la conclusione dell'intesa ex articolo 8 terzo comma della Costituzione debba qualificarsi quale politico e come tale insindacabile. Quindi il Consiglio dei ministri la mette sul piano della separazione dei poteri e del potere politico che spetta al governo, esso non è soggetto al sindacato giurisdizionale perché in questo modo il potere giudiziario si immetterebbe nel potere di governo. Le sezioni unite della Corte di Cassazione, con la ricordata sentenza numero 16305 del 2013 , che ha dato origine al presente conflitto, respingevano il ricorso , affermando che l' accertamento preliminare relativo alla qualificazione dell'istante come confessione religiosa costituisce esercizio di tecnica da parte dell'amministrazione come tale sindacabile in sede giurisdizionale. La Corte dice che non è un atto politico quello del governo è l'esercizio di una discrezionalità tecnica e quindi il giudice lo può sindacare ponendo in relazione il primo comma dell'articolo 8 della costituzione che garantisce “l'uguaglianza delle confessioni religiose davanti alla legge l'articolo” (in realtà l’articolo recita che esse sono “ugualmente libere davanti alla legge”). La Corte di Cassazione riteneva che la stipulazione dell'intesa fosse volta anche alla migliore realizzazione dei valori di uguaglianza tra confessioni religiose, per tale ragione assume che l'attitudine di un culto a stipulare le intese con lo Stato non possa essere rimessa all'assoluta discrezionalità del potere esecutivo. Successivamente a tale pronuncia il Tar del Lazio , sezione prima, con sentenza 3 luglio 2014 numero 7068, r espingeva nel merito il ricorso escludendo che la valutazione compiuta dal governo in ordine al carattere non confessionale dell'associazione ricorrente sia manifestamente inattendibile o implausibile risultando viceversa coerente con il significato che nell'accezione comune ha la religione. Il presidente del Consiglio dei ministri non condividendo i principi affermati dalle sezioni unite della Corte di Cassazione e ritenendo che il rifiuto di avviare le trattative finalizzate alla stipulazione dell'intesa fosse un atto politico espressione della funzione di indirizzo politico che la Costituzione assegna al governo in materia religiosa, e come tale sottratto al sindacato giurisdizionale , ha sollevato un conflitto di attribuzione tra i poteri nei confronti della Corte di Cassazione. La sentenza della Corte costituzionale del 2002 afferma che il governo non è vincolato a norme specifiche per quanto riguarda l' obbligo di negoziare e stipulare l'intesa. È menzionata anche la sentenza di questa Corte, numero 81 del 201,2 che avrebbe riconosciuto l' esistenza di spazi riservati alla scelta politica. Il ricorrente afferma che il rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative per la conclusione dell'intesa sarebbe espressione della fondamentale funzione di direzione e di indirizzo politico del governo. La qualificazione della pretesa di una confessione religiosa di negoziare un'intesa con lo Stato, in termini di posizione soggettiva protetta, sarebbe inoltre confermata dalla giurisprudenza della Corte EDU , la quale in più occasioni lo avrebbe riconosciuto come interesse tutelato dagli articoli 9, 11 e 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Una volta riconosciuto che la confessione religiosa è titolare della pretesa di addivenire all'intesa , tale pretesa deve essere inderogabilmente assicurata in sede giurisdizionale ai sensi degli articoli 24 e 113 della Costituzione e degli articoli 6 e 13 della CEDU.
Stato della città del Vaticano Esso si caratterizza per essere lo Stato più piccolo al mondo (44 ettari), creato nel 1929 per garantire alla Santa Sede la sua indipendenza e la piena visibilità per portare a compimento la sua missione nel mondo. Non bisogna confondere Santa Sede, Stato città del Vaticano, Chiesa Cattolica e Chiesa in Italia. Lo Stato è una forma del potere politico nato l’ 11 febbraio 1929 (Patti Lateranensi) ma il dies natalis è il 7 giugno , con lo scambio delle ratifiche tra Regno d’Italia (con Mussolini ) e la Santa Sede ( Cardinale Gasparri ). Il vero soggetto di diritto internazionale è proprio la Santa Sede; con essa si intende il Papa (in senso stretto), mentre in senso lato si intende il Papa insieme alla Curia Romana (apparato che coadiuva il romano pontefice nella Chiesa). Non dobbiamo confondere l’antecedente ad esso, ossia lo Stato Pontificio (Stato della Chiesa) che viene meno il 20 settembre 1870 (Breccia di Porta Pia). Con essa avviene la sconfitta militare dello Stato Pontificio. Dal 1870 al 1929 possiamo parlare di perdita si sovranità territoriale da parte del Papa? Lo Stato Vaticano è nuovo di zecca o succede a quello precedente? C’è una famosa legge, quella delle Guarentigie (13 maggio 1871) , con cui l’Italia unilateralmente disciplina alcuni aspetti del romano pontefice ed alcune garanzie accordate alla Santa Sede. La dottrina legge questi fatti (1870-1929) con il paradigma della continuità : non vi è una rottura, sulla base del Trattato del Laterano. Il Papa non accetterà mai tale legge, perché è fonte unilaterale, è legge ordinaria e potrà essere cambiata in un qualsivoglia momento. La Santa Sede non accetta nemmeno la somma in lire che l’Italia aveva stanziato come rendita annuale da attribuire ad essa: questa somma accumulata e rivalutata costituirà la dotazione iniziale attribuita allo Stato della città del Vaticano. Viene creato da nulla tale Stato singolare: prima di tutto il territorio minuscolo. Si parla di Stato bomboniera o parodia o lillipuziano, se analizziamo gli elementi costitutivi dello Stato essi sussistono. Gli elementi costitutivi ci sono: territorio, anche se minuscolo, popolazione, esiste, e sovranità, c’è un sovrano che è il romano pontefice, trattandosi di una monarchia assoluta elettiva. Nel 1929 viene risolta la questione romana, vi è la conciliazione tra Italia e Santa Sede (era un soggetto di diritto internazionale pur non essendo uno Stato, ma avendo uno Stato : ciò va incentrato nel concetto di comunità internazionale. Vi sono soggetti privi di Stato, tra cui la Santa Sede. È rimasta un soggetto internazionale pur avendo perso la sovranità territoriale nel 1870, poiché esercitava il diritto di delegazione attiva e passiva , mandando i propri nunzi apostolici, diplomatici, e ricevendo quelli stranieri. Ha poi spesso esercitato buoni uffici per risolvere controversie internazionali, ha continuato a sottoscrivere accordi. Sono elementi di fatto e di diritto che possono avallare tale teoria della continuità del possesso della soggettività internazionale). È uno Stato sui generis che deve garantire l’ indipendenza alla Santa Sede nel campo del diritto internazionale: tale esigenza vene inserita nel preambolo del Trattato del Laterano. Discussione a livello dottrinale; debellato lo Stato Pontificio il territorio che corrisponde all’attuale della civitas vaticana è di proprietà dell’Italia oppure il Pontefice ha mantenuto il possesso di quel territorio? Secondo la Dottrina il territorio è tornato in mano all’Italia, la quale concede il territorio alla Santa Sede. Secondo altri autori invece la teoria è quella del mai interrotto possesso da parte del Papa dei territori, in particolare del Palazzo Apostolico (dove si era rinchiuso in seguito alla sconfitta). Opinione singolare : il territorio della città del Vaticano vincolato in virtù del Trattato del Laterano per garantire l’indipendenza, è del tutto vincolato alla figura del Papa , quindi in caso di spostamento della Sede Apostolica il territorio ritornerebbe all’Italia, sarebbe infatti territorio italiano concesso alla Santa Sede per la sua missione. La questione romana è una questione tutta italiana: lo Stato del Vaticano è uno Stato enclave , del tutto compreso all’interno di un altro Stato (non è quindi in realtà autosufficiente). Il Trattato del Laterano definisce lo status del romano Pontefice e sancisce una serie di prerogative accordate alla Sede Apostolica e allo Stato della città del Vaticano; c’è una presa di coscienza da parte dell’Italia dell’ indipendenza della Santa Sede (= sovranità, articolo 2). Ciò deriva dal fatto che la Santa Sede è dotata di un ordinamento canonico, che è primario e originario (trova in se stesso la sua ragion d’essere, non è giustificato da altri ordinamenti, non è né derivato né secondario). Dal 1929 la Santa Sede ha uno Stato ma non è uno Stato. Ciò configura il problema della duplice sovranità internazionale : c’è un primo soggetto che è la Santa Sede, ed un secondo soggetto, ossia la Città del Vaticano. Essi hanno in comune il Papa,
giudiziali dello Stato ( tribunali Vaticani civili , da non confondere con quelli apostolici , come la penitenzeria apostolica: non va confusa giustizia canonica con giustizia vaticana ). Troviamo un tribunale civile di istanza, una corte di appello Vaticana ed una Corte di Cassazione Vaticana. Fino al 2020 il giudice era unico (= pretore italiano), ma il grado giurisdizionale è stato soppresso. Il Papa è comunque soggetto al diritto divino, anche se ha la pienezza dei poteri. Si tratta di una monarchia assoluta di tipo elettivo : il Papa, prima ancora che Capo di Stato, è Capo della Chiesa, Vescovo di Roma, e quindi viene mutuata la normativa canonica. Il Papa viene eletto da un collegio di Cardinali (che non abbiano superato l’ottantesimo anno di età): è un’elezione che nasce nell’ordinamento canonico ma ha efficacia anche nell’ordinamento vaticano. Il Papa è l’elemento di unione tra i due ordinamenti. In passato si era parlato del Vaticano come Stato Teocratico : la dottrina ritiene che tale interpretazione non sia valida, perché pur essendoci una casta sacerdotale al governo (quindi l’elemento religioso al potere), manca un elemento tipico di tali Stati, ossia l’ oppressione del popolo. La soluzione più corretta dal punto di vista dogmatico sarebbe quella di definire lo Stato come Cattolico : questo perché il Capo di Stato è il Capo della Confessione religiosa del Cattolicesimo, e tale natura viene a ripercuotersi sulla disciplina di molti istituti. Un’altra singolarità data dal fatto che nella persona del Papa , oltre a convergere queste due figure, quella di Capo della Chiesa Cattolica e quella di Sovrano di Stato, converge l’importante qualifica di Vescovo di Roma : alcuni titoli sono stati degradati dal pontefice regnante a titoli storici. “Vicario di Cristo in Terra” è uno degli appellativi ad esempio, “Vescovo di Roma”, “Primate d’Italia”, “Metopolita della provincia romana”, “Servo dei servi di Dio”. Il Papa governa la diocesi di Roma mediante un Cardinale vicario : nel 1929 si era posta l’esigenza di curare a livello pastorale questa minuscola porzione del popolo di Dio, e quindi viene istituito un Vicariato per la città del Vaticano (che ricade di per sé nel territorio della diocesi di Roma, ma il Papa decide di creare un altro Vicariato). C’è il cardinale Angelo De Donatis che è cardinale vicario, vi è poi un ulteriore cardinale che cura a livello pastorale la città del Vaticano. Ad esempio nella città del Vaticano vengono celebrati dei matrimoni; essi, a livello di diritto matrimoniale, sono matrimoni civili (c’è uno Stato civile Vaticano) con una particolarità, ossia sono canonici. Secondo la legge sulle fonti del diritto di Papa Benedetto XVI il matrimonio vaticano è interamente disciplinato dal codice di diritto canonico. Questo ha rilevanza a livello di rapporti tra ordinamenti giuridici perché non si procede con il solito procedimento di delibazione, in caso di sentenza di nullità matrimoniale, ma secondo il diritto internazionale privato , quindi la legge n. 218 del 1995. Sempre per non creare commistioni tra ciò che è Canonico e ciò che è Vaticano (nel 1929 anche a livello di composizione degli organi giudiziari c’erano dei contatti tra i tribunali apostolici e quelli vaticani), Papa Giovanni Paolo II istituisce anche un tribunale ecclesiastico nel territorio dello Stato, per giudicare le cause tipicamente canoniche (materie spirituali, ad esempio i sacramenti, quale il matrimonio). La giurisdizione dei tribunali civili riguarda invece tutto ciò che è statuale. Curiosità: non esiste una divisione tra giudice ordinario e amministrativo, i tribunali vaticani sono giudici sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi, non c’è distinzione tra le due giustizie. Nell’articolato sistema delle fonti del diritto vaticano, ha una sorta di rango costituzionale la legge fondamentale del Stato della città del Vaticano : la legge prima (= numerazione in numeri romani non arabi), di Pio XI , è stata abrogata nel 2000 da Papa Giovanni Paolo II, sostituita da un’altra che non porta numero (troviamo poi una legge seconda sulle fonti del diritto, una legge terza sulla cittadinanza ed il soggiorno, una legge quarta sull’ordinamento amministrativo, una legge quinta sull’ordinamento economico e una legge sesta sulla pubblica sicurezza). La legge del 2000 volutamente non riporta un numero, quasi a voler indicarne una natura costituzionale. Non esiste una costituzione in senso normale (non esiste il “pezzo di carta”), ma solo in senso materiale (di cui parlava Costantino Mortati) : si tratta dell’organizzazione dei poteri dello Stato in quel determinato momento storico. A livello di principi costituzionali-costitutivi tutto viene regolato dalla legge fondamentale dell’anno 2000. Il sommo pontefice dunque ha la pienezza dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario (articolo 1). Nel secondo comma dell’ articolo 1 si pone il problema della sede vacante (alla morte del Papa): il potere passa momentaneamente al collegio cardinalizio , che può emanare disposizioni
legislative in caso di urgenza e con efficacia limitata alla vacanza , salvo che siano confermati dal Sommo Pontefice successivamente eletto a norma delle legge canonica. Sostanzialmente poi la legge scandisce la suddivisione dell’esercizio dei tre poteri, delinea la figura particolare dei Consiglieri dello Stato della città del Vaticano (un Consigliere Generale e dei Consiglieri di Stato che possono essere consultati singolarmente o collegialmente). Anticamente non c’era il potere affidato al Cardinale Segretario e al Cardinale Presidente del Governatorato, ma il potere esecutivo era in capo ad un Governatore Laico (il famoso Marchese Serafini per molti anni). Dal 1929 ad oggi vi sono stati momenti di commistione tra elemento canonico ed elemento vaticano, e momenti invece di netta separazione. Nel 2018 Papa Francesco interviene con una legge di modifica sul governo dello Stato ; si viene a razionalizzare l’esercizio del potere esecutivo all’interno dello Stato della Città del Vaticano. Il Governatorato è da immaginare come una grande macchina burocratica articolata in alcuni organismi operativi. Ci sono delle direzioni : quella delle infrastrutture e dei servizi, delle telecomunicazioni, dell’economia e via dicendo. Questo perché comunque lo Stato è minuscolo, non ha un sistema commerciale e finanziario vero e proprio; nella città del Vaticano è quasi tutto in regime di monopolio , manca la libera iniziativa economica privata. Non c’è nemmeno proprietà immobiliare privata; al 99% è demanio (quindi di proprietà statale e gestiti dal Governatorato). Nelle direzioni assume particolare importanza quella di sicurezza e protezione civile , da cui dipende il corpo della Gendarmeria : essa non va confusa con la guardia svizzera che è invece la guardia personale del Papa. Tale corpo è deputato invece alla sicurezza dello Stato, svolge anche il compito di Ufficiali Giudiziari. Troviamo poi la direzione importantissima dei musei e dei beni culturali , da cui dipendono i Musei Vaticani. Poi c’è un ufficio centrale, che è l’ Ufficio Giuridico del Governatorato che si occupa dell’Anagrafe, dello Stato civile e del Notariato Vaticano. C’è un registro dei veicoli vaticani: solitamente la targa è SCV per i veicoli di proprietà degli uffici, dei dicasteri (= delle istituzioni), le targhe invece CV sono previste per i veicoli di proprietà delle persone fisiche. Troviamo anche un registro navale Vaticano, sebbene manchi uno sbocco sul mare e un porto, e anche un codice della navigazione marittima (è uno dei tanti indici della sovranità dello Stato, il fatto di poter avere dei veicoli o delle imbarcazioni). Un altro settore molto importante è quello della moneta (in generale anche battere moneta è indice di sovranità): nel 1929 venne adottata la lira, ma nel momento in cui l’Italia aderì all’euro si pose il problema della valuta anche per il Vaticano. È stata stipulata una prima Convenzione nel 2001 dalla Città del Vaticano per il tramite della Santa Sede, conclusa con l’Unione Europea rappresentata dall’Italia. Successivamente la Santa Sede stipula una nuova Convenzione nel 2009, direttamente con l’UE; l’ adesione all’area Euro ha comportato l’adeguamento di tutta la normativa interna (anche se non fa parte dell’UE) alla normativa europea e internazionale in materia di riciclaggio e lotta al terrorismo. Ciò ha comportato un proliferare di norme, sotto i Pontificati di Benedetto XVI e Papa Francesco, che hanno arricchito ulteriormente la Città del Vaticano. Il diritto canonico è dunque quello della Chiesa Cattolica, mentre il diritto vaticano è statuale ed è recente (dal 1929 a oggi). Durante il pontificato di Papa Benedetto XVI : la legge sulle fonti in vigore non è più la legge seconda del 1929, bensì la legge settantunesima del primo ottobre 2008. Tale legge entra in vigore il primo gennaio 2009: essa prevede un criterio ermeneutico per interpretare il diritto vaticano. Sono fonti principali la legge fondamentale e le leggi promulgate dal sommo pontefice e dalla pontificia commissione. Quando parliamo del diritto vaticano lo intendiamo sia in senso stretto che in senso lato: le norme emanate dal sommo pontefice o dalla pontificia commissione, o ancora da altre autorità. Le leggi entrano in vigore al settimo giorno successivo alla pubblicazione , salvo che le leggi stesse stabiliscano diversamente. Nelle materie in cui non provvedono il diritto canonico e le leggi vaticane si osservano, in via suppletiva e previo ricevimento , le leggi e gli altri atti normativi emanati dallo Stato italiano (= rinvio recettizio). Tale recepimento non deve però risultare contrario ai precetti del diritto divino (naturale e positivo), con i principi generali del diritto canonico, nonché alle norme dei Patti Lateranensi e successivi accordi.
Diversa è la giustizia amministrativa canonica (riguarda materie spirituali): sussiste una competenza canonica ed è previsto un ricorso al Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica. La città del Vaticano, all’indomani della nascita nel 1929, adotta la lira , quindi la moneta italiana, data la situazione di Stato enclave. Se analizziamo la legislazione dal ’29 al 2000 i provvedimenti normativi sono sostanzialmente pochi, a parte le famosi leggi del 7 giugno 1929, il decreto che contiene la disciplina della navigazione marittima, a parte delle Convenzioni che riguardano la dogana o la notificazione di atti civili o commerciali, la ferrovia vaticana, troviamo sostanzialmente una legge di Paolo VI del 1959, recante modifica alle disposizioni penali, una legge sulla circolazione stradale nel Vaticano e la legge del 1987 sull’ordinamento giudiziario (sostituita dalla legge di Papa Francesco), e una legge che istituisce il tribunale ecclesiastico. Troviamo poi norme che ricalcano la legislazione italiana (come quella sul volontariato). Lo spartiacque è dato dall’adozione della moneta unica ; nel 2000 c’è una Convenzione Monetaria tra lo Stato Città del vaticano rappresentato dalla Santa Sede e la Comunità Europea rappresentata dall’Italia. Nel 2009 c’è una nuova Convenzione , stipulata direttamente dalla città del Vaticano con l’Unione Europea. Dal 2000 al 2009 ci sono provvedimenti importanti come la legge fondamentale e quella sul governo del 2002, modificata nel 2018 da Papa Francesco, e poi nel 2008 la Legge sulle fonti di Papa Benedetto XVI. Lo Stato del Vaticano deve adeguarsi alla normativa europea e internazionale per quanto riguarda la lotta al riciclaggio e al terrorismo. Quindi Benedetto XVI nel 2010 promulga una serie di norme che portano la data del 30 dicembre 2010 ( legge dalla 128esima alla 130esima : legge sulla frode e sulla contraffazione delle banconote). Troviamo poi un motu proprio denominato “la Sede Apostolica” per la prevenzione e il contrasto delle attività illegali in campo finanziario e monetario: viene istituita l’ AIF (autorità di informazione finanziaria, attualmente ASIF , autorità di supervisione e informazione finanziaria, e COSIFI, comitato per la sicurezza finanziaria). Questa normativa potrebbe apparire eccessiva, nel senso che nella Città del Vaticano quasi tutto è in regime di monopolio, c’è una Banca Vaticana che non è tale, non c’è un’attività finanziaria come può avvenire in un normale Stato; tuttavia l’adesione all’euro (non all’Unione Eu) ha imposto l’adozione di tali norme e la creazione di tali organismi, anche perché la Santa Sede si sottopone al giudizio di un organismo a livello internazionale, chiamato MoneyVal , che deve valutare l’adeguatezza dell’ordinamento vaticano. C’è quindi una valutazione dei rischi e una vigilanza prudenziale su tutte queste attività finanziarie. Nel 2012 viene modificata la normativa del 2010 e viene addirittura emanato un decreto del 2013 del Governatorato. È una materia in fieri. Troviamo anche l’Ufficio della Revisione Generale, istituito durante il pontificato di Papa Francesco; riguarda sia l’ordinamento canonico che vaticano. Nel 2013 Papa Francesco promulga la legge ottava, nona e decima : esse prevedono norme complementari (extra codice) al codice penale, con le relative modifiche nella nona, e infine delle norme generali in materia di sanzioni amministrative. Unitamente a due motu proprio “ Ai nostri tempi” e “La promozione per la prevenzione e il contrasto al riciclaggio e al terrorismo”. Periodicamente MoneyVal sottolinea le eventuali carenze o lacune normative della legislazione vaticana; con queste tre leggi si va a colmare tali lacune inserendo una serie di fattispecie. Nella legge ottava papa Francesco va a disciplinare anche nuovi reati prima sconosciuti; discriminazione razziale, tortura, i delitti contro i minori, genocidio, crimini di guerra. Sempre nel 2013 vengono codificate le fattispecie in materia di sostanze stupefacenti , per colmare la lacuna del codice Zanardelli. Ci sono poi dei primati della normativa vaticana; il delitto di auto-riciclaggio viene codificato prima in Vaticano e solo poi in Italia, viene codificata la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (troviamo enti senza scopo di lucro, come la Caritas Internationalis , persone giuridiche canoniche, come la Parrocchia di Sant’Anna. Troviamo anche persone giuridiche bicefale, sia canoniche che vaticane). La legge nona interviene sul codice penale e di procedura penale, vengono ritoccati alcuni articoli. Nella legge decima invece si parla di norme generali in materia di sanzioni amministrative , irrogate dall’autorità vaticana. La codificazione della responsabilità penale-amministrativa delle persone giuridiche non è una novità del diritto statale vaticano; se ripercorriamo la storia del diritto canonico, sono proprio i canonisti ad inventare tale concetto, e si pongono tutti i problemi dell’applicabilità o meno della pena ad un gruppo di persone. Per quanto riguarda le due motu proprio avviene un qualcosa di singolare; si estende la giurisdizione degli ordini giudiziali vaticani in materia penale anche ad alcuni soggetti che
gravitano nell’ordinamento canonico, che commettono un fatto (contro il patrimonio o gli interessi della Santa Sede, ad esempio i delitti contro i minori) non nella città del Vaticano ma altrove. Tali soggetti sono, nell’esercizio delle loro funzioni (articolo 3); i membri e gli officiali della Curia Romana, i legati pontifici e il personale di ruolo diplomatico, coloro che rivestono funzione di rappresentanza o amministrazione. Non si parla di bis in idem tra giurisdizione canonica e civile- statuale : la finalità è diversa, anche il sistema di pene e sanzioni non coincide. Un soggetto persona fisica può dunque ritrovarsi imputato di un processo per abuso di minore dinanzi ad uno Stato e allo stesso tempo implicato in un procedimento canonico. Quest’ultimo si può concludere con la pena grave della dimissione dallo stato clericale (per i parroci ad esempio). La Chiesa rivendica una giurisdizione anche penale per tutte una serie di finalità, che in parte coincidono con quelle dello Stato, ma sono comunque giurisdizioni diverse. In un’altra vicenda di abuso sessuale su minori, si è creato contemporaneamente un processo ordinaria in Italia, in Vaticano, un procedimento presso il tribunale dei minori in Italia e presso il tribunale della Congregazione per la Dottrina della Fede. Il delitto di usura fino a pochi anni fa non era punito, proprio perché sconosciuto al Codice Zanardelli, di impronta liberale: oggi rileva come condotta penalmente rilevante. Per quanto riguarda il diritto futuro (de iure condendo) i processi di globalizzazione del diritto sicuramente imporranno un ulteriore sviluppo della normativa vaticana, nell’ottica dell’adeguamento dell’ordinamento Vaticano agli standard europei e internazionali nella lotta al riciclaggio e al terrorismo. Terminiamo il discorso sulla sentenza n. 52 del 2016 della Corte costituzionale. Il tema è quello del contenzioso tra il governo italiano e l’UAAR. Le richieste del ricorrente, il governo: nell’articolare le proprie censure nei confronti della pronuncia del giudice di legittimità sostiene che la Cassazione avrebbe menomato la sua funzione di indirizzo politico , quale gli viene riconosciuta in materia religiosa dal combinato disposto degli articoli 7, 8, 92 e 95 della Costituzione. Si tratta di una funzione che il governo ritiene assolutamente libera nel fine e quindi insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni. In particolare il ricorrente rileva come non sia affatto sostenibile la doverosità da parte del governo di avviare la trattativa per la conclusione dell’intesa; l’ argomento è logico e verrà anche ripreso dalla Consulta nella sentenza. Se infatti la trattativa piò interrompersi in qualunque momento, se non c’è un meccanismo di doverosità della stipula dell’intesa e nemmeno della sua traduzione in legge, allora non sarebbe nemmeno doveroso l’avvio delle trattative. Peraltro l’UAAR invece rivendica il fatto che vi sia una sorta di automatismo nella stessa struttura delle intese mentre il governo rivendica una libertà anche da questo punto di vista. La Consulta ammette , nel giudizio costituzionale, la richiesta di intervento dell’UAAR per un motivo: normalmente, trattandosi di un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, non sarebbero ammessi interventi. L’ intervento dell’UAAR viene ammesso perché essa stessa aveva aperto un contenzioso il cui esito sarebbe potuto essere pregiudicato da una sentenza avversa della Consulta su questo punto. Viene ammesso comunque il conflitto, non solo sotto il profilo soggettivo (ricorrente - interveniente), ma anche oggettivo, in quanto il ricorso, seppure promosso contro una decisione giudiziaria, non riguarda un error in judicando ma prospetta un conflitto per la delimitazione della sfera di attribuzione per i vari poteri stabiliti da norme costituzionali. Vediamo ora il punto 4 del considerato in diritto ; l’ argomento fondamentale che la Corte spende è quello che sottolinea la questione di metodo sottesa all’articolo 8 della Costituzione. Si tratta del metodo della bilateralità ; la concezione di doverosità della trattativa contrasta proprio con questo metodo, ossia del libero incontro di volontà tra Stato e confessioni religiose. Infatti per essere davvero bilaterale esso deve poter essere libero da entrambe le parti. Punto 5.1 del considerato; passo ermeneutico molto importante. Dai primi due commi dell’articolo 8 della Costituzione non discende automaticamente l’intesa , essa ha una sua autonomia, che dipende, nel rispetto del metodo della bilateralità , dalle intenzioni delle due parti che si incontrano. La decisione si gioca su una statuizione preliminare , ossia se nel nostro ordinamento sia configurabile una pretesa giustiziabile all’avvio delle trattative preordinate alla conclusione di un’intesa, con conseguente sindacabilità da parte dei giudici comuni del diniego eventualmente opposto dal governo, a fronte di una richiesta avanzata da una associazione che alleghi il proprio carattere religioso.
