Dispende di diritto costituzionale 2 sulla legge provvedimento | Dispense di Diritto Costituzionale

1. L’ambiguità dell’espressione «legge-provvedimento».

L’espressione «legge-provvedimento» è comunemente utilizzata sia dalla giurisprudenza

costituzionale (risalente e recente) sia dalla dottrina (anch’essa risalente e meno recente)

al fine di indicare una classe di leggi caratterizzate da un contenuto specifico e puntuale.

L’espressione «legge-provvedimento» – a prescindere dal suo significato intuitivo di legge «del

caso concreto» – appare, ancora oggi, un’espressione dal significato incerto. Da una rapida

rassegna dei saggi e dei lavori monografici dedicati all’argomento, emerge come l’espressione sia

utilizzata in almeno tre diversi significati:

1)molto spesso essa è utilizzata, in senso descrittivo, in un significato prossimo a quello intuitivo

richiamato in precedenza; e cioè al fine di indicare le leggi che – discostandosi dal modello ideale

di legge affermatosi nello stato liberale di diritto – non contengono norme «generali» e «astratte»,

bensì prescrizioni personali e concrete (in questo senso l’espressione allude a un particolare modo

di essere di taluni atti legislativi);

2)altre volte l’espressione è utilizzata, ancora in senso descrittivo, al fine di indicare il modello di

legge caratterizzante la forma di Stato sociale (in questo senso essa allude a un particolare modo

di essere della funzione legislativa);

3) altre volte ancora l’espressione è utilizzata, in senso prescrittivo, al fine di indicare le leggi che –

proprio per il loro carattere personale e concreto – sarebbero vietate dalla Costituzione (in questo

senso essa allude a una particolare patologia di taluni atti legislativi).

Le considerazioni che seguono vogliono muovere una critica a questi tre significati, mettendone in

luce il carattere prevalentemente ideologico.

2. Le «leggi-provvedimento» come l’insieme delle leggi «personali», «concrete»

e meramente «esecutive». Critica.

Nel suo primo significato descrittivo, l’espressione «legge-provvedimento» è utilizzata per indicare

l’insieme delle leggi che difetterebbero dei requisiti della «generalità»dell’«astrattezza».

a)Innanzitutto, vi sono le leggi che, derogando al requisito della «generalità», si rivolgono a singoli

individui («leggi personali»)11. L’ampiezza della classe di leggi in commento non sembra peraltro

essere condivisa. Alcuni autori distinguendo tra norme eccezionali e norme singolari - sembrano

ritenere personali le sole leggi contenenti norme singolari riguardanti cioè un solo soggetto oppure

un solo caso concreto.Altri autori sembrano invece ritenere personali anche quelle leggi che

permetterebbero comunque una compiuta predeterminazione dei destinatari delle prescrizioni.

b) in secondo luogo mi sono leggi che derogando questa volta al requisito dell’astrattezza,

disciplinano comportamenti nonna ripetibili oppure una particolare evento. Il tratto caratteristico di

questa tipologia di leggi consiste nel fatto che la fattispecie regolata non sia ripetibile nel tempo.

Esempi di leggi concrete sono: le leggi che disciplinano singoli eventi (ad esempio i mondiali di

calcio pure le Olimpiadi: ; le leggi di approvazione di precedenti atti amministrativi (ad esempio le

leggi con cui sono stati approvati taluni piani sanitari regionali).

Le leggi in concreto possono: 1) regolare un un evento oppure un comportamento che in assenza

della legge provvedimento, ricadrebbe in una disciplina più generale 2) disciplinare una fattispecie

non ancora regolata. Dal punto di vista degli effetti non sembra facile cogliere qualche differenza

tra le due tipologie ,in entrambi i casi si tratta di leggi che introducono nell'ordinamento una nuova

disciplina. Si tratta, dunque, di leggi innovative. La differenza emerge, ragionando contrario: in

difetto di una legge provvedimento innovativa , la medesima fattispecie è priva di ogni

regolamentazione; in difetto di una legge provvedimento che deroga ad una legge generale , la

fattispecie concreta è sempre regolata dall'atto amministrativo esecutivo della legge generale .Per

questa ragione si è proposta indicare la legge provvedimento che deroga ad una disciplina

generale con l'espressione “legge il luogo di provvedimento”

c)da ultimo vi sono le leggi che non innovando l'ordinamento giuridico ,si limitano ad applicare la

legislazione vigente . Il loro effetto giuridico si può quindi dire non riguarda l' ordinamento giuridico,

bensì la sfera giuridica dei destinatari . Le leggi in commento lasciano immutato l'ordinamento ma

costituiscono modificano oppure estinguono situazioni giuridiche soggettive lo schema di inglese

seguente: una legge madre ( legge generale) stabilisce che la sua attuazione avvenga non già

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L’ambiguità dell’espressione «legge-provvedimento». L’espressione «legge-provvedimento» è comunemente utilizzata sia dalla giurisprudenza costituzionale (risalente e recente) sia dalla dottrina (anch’essa risalente e meno recente) al fine di indicare una classe di leggi caratterizzate da un contenuto specifico e puntuale. L’espressione «legge-provvedimento» – a prescindere dal suo significato intuitivo di legge «del caso concreto» – appare, ancora oggi, un’espressione dal significato incerto. Da una rapida rassegna dei saggi e dei lavori monografici dedicati all’argomento, emerge come l’espressione sia utilizzata in almeno tre diversi significati: 1)molto spesso essa è utilizzata, in senso descrittivo, in un significato prossimo a quello intuitivo richiamato in precedenza; e cioè al fine di indicare le leggi che – discostandosi dal modello ideale di legge affermatosi nello stato liberale di diritto – non contengono norme «generali» e «astratte», bensì prescrizioni personali e concrete (in questo senso l’espressione allude a un particolare modo di essere di taluni atti legislativi); 2)altre volte l’espressione è utilizzata, ancora in senso descrittivo, al fine di indicare il modello di legge caratterizzante la forma di Stato sociale (in questo senso essa allude a un particolare modo di essere della funzione legislativa);

altre volte ancora l’espressione è utilizzata, in senso prescrittivo, al fine di indicare le leggi che – proprio per il loro carattere personale e concreto – sarebbero vietate dalla Costituzione (in questo senso essa allude a una particolare patologia di taluni atti legislativi). Le considerazioni che seguono vogliono muovere una critica a questi tre significati, mettendone in luce il carattere prevalentemente ideologico.

Le «leggi-provvedimento» come l’insieme delle leggi «personali», «concrete» e meramente «esecutive». Critica. Nel suo primo significato descrittivo, l’espressione «legge-provvedimento» è utilizzata per indicare l’insieme delle leggi che difetterebbero dei requisiti della «generalità»dell’«astrattezza». a)Innanzitutto, vi sono le leggi che, derogando al requisito della «generalità», si rivolgono a singoli individui («leggi personali»)11. L’ampiezza della classe di leggi in commento non sembra peraltro essere condivisa. Alcuni autori distinguendo tra norme eccezionali e norme singolari - sembrano ritenere personali le sole leggi contenenti norme singolari riguardanti cioè un solo soggetto oppure un solo caso concreto.Altri autori sembrano invece ritenere personali anche quelle leggi che permetterebbero comunque una compiuta predeterminazione dei destinatari delle prescrizioni. b) in secondo luogo mi sono leggi che derogando questa volta al requisito dell’astrattezza, disciplinano comportamenti nonna ripetibili oppure una particolare evento. Il tratto caratteristico di questa tipologia di leggi consiste nel fatto che la fattispecie regolata non sia ripetibile nel tempo. Esempi di leggi concrete sono: le leggi che disciplinano singoli eventi (ad esempio i mondiali di calcio pure le Olimpiadi: ; le leggi di approvazione di precedenti atti amministrativi (ad esempio le leggi con cui sono stati approvati taluni piani sanitari regionali). Le leggi in concreto possono: 1) regolare un un evento oppure un comportamento che in assenza della legge provvedimento, ricadrebbe in una disciplina più generale 2) disciplinare una fattispecie non ancora regolata. Dal punto di vista degli effetti non sembra facile cogliere qualche differenza tra le due tipologie ,in entrambi i casi si tratta di leggi che introducono nell'ordinamento una nuova disciplina. Si tratta, dunque, di leggi innovative. La differenza emerge, ragionando contrario: in difetto di una legge provvedimento innovativa , la medesima fattispecie è priva di ogni regolamentazione; in difetto di una legge provvedimento che deroga ad una legge generale , la fattispecie concreta è sempre regolata dall'atto amministrativo esecutivo della legge generale .Per questa ragione si è proposta indicare la legge provvedimento che deroga ad una disciplina generale con l'espressione “legge il luogo di provvedimento” c)da ultimo vi sono le leggi che non innovando l'ordinamento giuridico ,si limitano ad applicare la legislazione vigente. Il loro effetto giuridico si può quindi dire non riguarda l' ordinamento giuridico, bensì la sfera giuridica dei destinatari. Le leggi in commento lasciano immutato l'ordinamento ma costituiscono modificano oppure estinguono situazioni giuridiche soggettive lo schema di inglese seguente: una legge madre ( legge generale) stabilisce che la sua attuazione avvenga non già

per mezzo di un atto amministrativo bensì per opera di una legge figlia. Si tratta di un complesso iter legislativo in forza del quale un procedimento teso all'adozione dell'atto regolativo della fattispecie concreta termina con un atto anch'esso legislativo. Le ragioni di questa tecnica legislativa possono essere varie: A)in primo luogo sottrarre all'amministrazione la ponderazione degli interessi che l'adozione del provvedimento richiederebbe; B)in secondo luogo lasciare aperta la possibilità che l'atto legislativo conclusivo del procedimento deroghe alla disciplina prevista dalla legge madre (ipotesi che non sarebbe possibile se l'atto conclusivo posse un provvedimento amministrativo, comunque subordinato, in ragione del principio di legalità, alla legge). La classificazione illustrata si presta a qualche critica: si pensi alla legge che prevede per i familiari delle vittime dell'attentato di Nassiriya dei benefici>> questa legge riguarda quel determinato attentato ma in un perimetro chiuso ( VITTIME E FAMILIARI DETERMINATI. ) le categorie di leggi personali e concrete paiano oltremodo sfuggenti : eccezione fatta per le leggi individuali e le leggi che disciplinano un caso concreto. La generalità dell'astrattezza sono caratteristiche graduate non assolute: ci possono essere leggi più generali di altre leggi e leggi più astratte di altre. Il valore assoluto è indefinibile. Stabilire la soglia della generalità dell'astrattezza delle leggi È scientificamente impossibile ma ideologicamente possibile. Lo stesso discorso va applicato per le leggi provvedimento che difettano di novità: non è facile stabilire la soglia di novità o di esecuzione, non è questione di qualità ma di grado. Alcune ricostruzioni tendono a considerare le «leggi-provvedimento» una conseguenza, sul piano della produzione del diritto, della trasformazione della forma di stato liberale in forma di stato socialeL’avvento delle costituzioni rigide e l’introduzione, nella Costituzione, di principi connessi alla realizzazione dello stato sociale, da un lato, e il progressivo pluralismo sociale, dall’altro, avrebbero comportato un vero e proprio mutamento dell’originaria funzione della legge e, per questa via, unaprogressiva specificazione dei suoi contenuti. La forma di stato liberale – si dice – si caratterizzava, innanzitutto, per la rigida separazione tra stato e società. Lo Stato si limitava a definire esclusivamente gli ambiti entro cui l’autonomia privata avrebbe potuto esprimersi liberamente. Tramite la legge, lo Stato si limitava, infatti, a riconoscere diritti – intesi ancora quali semplici pretese di libertà – e, conseguentemente, a garantirli tramite unapparato sanzionatorio. Il compito della legge era quindi limitato alla definizione del confine tra la libertà individuale e l’autorità dello Stato. Una volta definito il confine, il concreto conformarsi delle relazioni intersoggettive sarebbe dipeso dal mero esercizio delle libertà astrattamente riconosciute, indipendentemente dalla loro conformità a un qualche principio ordinatore di giustizia. Il corpo sociale che – all’indomani delle rivoluzioni del XVIII secolo – aveva ottenuto riconoscimento nella camera “bassa” dei parlamenti nazionali, d’altro canto, era tendenzialmente un corpo «omogeneo», non certo rappresentativo delle diverse componenti sociali, ma della sola classe borghese. La legge, schematizzando una realtà invero più complessa, non era quindi il prodotto di un processo di integrazione politica tra forze confliggenti, bensì l’espressione della sola classe sociale dominate La funzione meramente garantista della legge e la tendenziale omogeneità, nei termini anzidetti, della società politica liberale hanno quindi contribuito a consolidare l’idea che proprio la «generalità» l’«astrattezza» fossero i contenuti caratteristici della legge. Questo modello teorico è sembrato entrare in crisi con l’affermarsi dello Stato costituzionale. L’introduzione nelle Costituzioni del secondo dopoguerra di taluni principi materiali di giustizia e l’allargamento dell’elettorato attivo – conseguente all’introduzione del suffragio universale – segnano una profonda discontinuità rispetto al modello liberale. Tale discontinuità si manifesta non solo nella complessiva ridefinizione del rapporto tra l’individuo e lo Stato (ora tenuto a erogare prestazioni e non solo più garanzie), ma anche nella progressiva trasformazione della stessa funzione legislativa. Con la nascita dello Stato sociale, infatti, la legge non si limita più a separare gli ambiti riservati all’autonomia privata da quelli governati invece dall’autorità pubblica (secondo la

legislativa, si mette quindi in discussione il paradigma positivistico che identifica la validità dell’atto con il procedimento previsto per la sua adozione per riconnetterla questa volta – al contenuto di ciascuna disposizione normativa: le leggi, si torna quindi a sostenere, devono contenere norme e non provvedimenti. Tali ricostruzioni – in aperta polemica, questa volta, con le ricostruzioni illustrate al paragrafo precedente – negano che una legislazione «generale» e «astratta» possa impedire la realizzazione degli obiettivi «emancipanti» fatti propri dallo Stato sociale: «se è compito dello Stato sociale – si è osservato – rimuovere gli ostacoli che impediscono alle categorie più disagiate di partecipare – in condizioni di vera uguaglianza – alla vita politica, economica e sociale del Paese, assicurare ai meno abbienti condizioni di vita dignitose, redistribuire ricchezze, offrire sicurezza sociale, fornire servizi pubblici, e via seguitando, non è detto che queste prestazioni vadano realizzate con lo strumento legislativo e non debbano essere erogate dall’autorità amministrativa sulla base di previe determinazioni normative. In altre parole la circostanza che lo Stato sociale assuma su di sé compiti ulteriori rispetto a quelli dello Stato liberale di per sé non comporta alcuna alterazione nei rapporti tra legislazione ed amministrazione». Al contrario, anche nello stato sociale l’attuazione amministrativa della legge – congiuntamente, peraltro, ai principi costituzionali riguardanti la responsabilità dei funzionari pubblici e la tutela giurisdizionale dei diritti – rappresenta, pur sempre, la garanzia fondamentale contro l’arbitraria distribuzione dei benefici sociali. Eliminare quindi il momento amministrativo e riservare al legislatore sia la decisione politica, sia la sua concreta realizzazione (e cioè, secondo la nota distinzione crisafulliana, sia il «prevedere», sia il «provvedere») «non equivale [quindi] a realizzare lo Stato sociale, ma a riservare al potere politico ogni libertà, compresa quella dell’arbitrio». In questa prospettiva, il divieto, costituzionale, di «leggi-provvedimento» sarebbe funzionale alla piena e imparziale realizzazione dello Stato sociale. Anche la ricostruzione appena tratteggiata ha suscitato qualche osservazione critica. In assenza di una norma costituzionale che vieti esplicitamente implicitamente (attraverso l’argomento a contrario) le «leggi-provvedimento», ritenere detto divieto contenuto nell’art. 70 Cost. significa infatti: innanzitutto, interpretare estensivamente, oltre il testo della Costituzione, i limiti ai diritti del Parlamento (laddove il canone della stretta interpretazione vorrebbe, invece, che i limiti ai diritti costituzionali siano sempre interpretati in modo restrittivo e cioè attraverso l’argomento letterale); in secondo luogo, riaffermare tesi – la legge in senso materiale – superate dalla dottrina dominante e mai accolte dall’Assemblea costituente (orientate invece a ritenere che la validità della legge dipende, esclusivamente, dal procedimento per la sua adozione, indipendentemente dal suo contenuto). Ma nell’interpretazione dei testi costituzionali – e delle sua parti riguardanti la forma di stato e di governo, in particolare – «deve essere riconosciuto un obiettivo peso all’argomento storico, o del legislatore conservatore, in forza del quale si presume che le espressioni linguistiche che ricorrono delle Carte per designare i fondamentali poteri e organi dello Stato siano utilizzati secondo il significato che loro era attribuito dalla tradizione politico-culturale diffusa e dominante nel momento in cui una determinata Carta venne redatta» E in perfetta sintonia con questo modo di argomentare, la Corte costituzionale ritiene oggi che «tanto la Costituzione (artt. 70 e 121), quanto gli Statuti regionali definiscono la legge, non già in ragione del suo contenuto strutturale o materiale, bensì in dipendenza dei suoi caratteri formali, quali la provenienza da un certo organo o da un certo potere, il procedimento di formazione e il particolare valore giuridico (rango primario delle norme legislative, trattamento giuridico sotto il profilo del sindacato, resistenza all’abrogazione, etc.)»

L’ammissibilità delle «leggi-provvedimento». Una ridefinizione del problema. La questione riguardante l’ammissibilità, nel nostro ordinamento, delle «leggi-provvedimento» non presenta invero alcuna particolare specificità rispetto alla questione di legittimità costituzionale suscitata da una qualsivoglia legge ordinaria, non altrimenti connotata. Discutere dell’ammissibilità delle «leggi-provvedimento» significa infatti: (i) individuare il principio costituzionale “antagonista” rispetto alla specifica «legge-provvedimento» oggetto di indagine;

(ii) definire, in riferimento alla vicenda concreta, il «contenuto essenziale» del principio costituzionale “antagonista”; (iii) stabilire, quindi, se la Costituzione contenga uno specifico divieto all’adozione di quella particolare «legge provvedimento». Detto altrimenti: discutere intorno all’ammissibilità di una «legge-provvedimento» significa risolvere un’ordinaria questione di legittimità costituzionale. La classificazione proposta può quindi essere utilizzata – e a nostro avviso mantiene una limitata utilità – per mettere in luce i termini della possibile questione di legittimità costituzionale suscitata da ciascuna figura generale di «legge provvedimento». In estrema sintesi si può dire che: (a) Alle «leggi personali» che pongono limiti a un qualche diritto costituzionalmente garantito, si contrappone, innanzitutto, l’istituto della riserva di giurisdizione. Una legge che prevedesse un limite individuale all’esercizio di una libertà entra in contrasto con la prescrizione costituzionale che vuole detto limite adottato tramite un provvedimento, motivato, dell’autorità giudiziaria47. Alle altre leggi personali «leggi personali» (di vantaggio) e alle «leggi concrete» (soprattutto alle leggi che, disciplinando direttamente una fattispecie concreta, si rivolgono a una classe chiusa di destinatari) si contrappone, invece, il principio di uguaglianza formale (declinato nel controverso canone della ragionevolezza). Una legge attributiva di un beneficio, appunto personale, anche se non discriminatoria rispetto ai profili esplicitamente indicati dall’art. 3, primo comma Cost., suscita pur sempre qualche perplessità rispetto al contenuto originario del menzionato principio, declinato nella formula «tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge». La questione riguardante l’ammissibilità di questa tipologia di leggi coincide dunque con quella – “classica” e mai risolta – riguardante l’individuazione del significato prescrittivo del principio di uguaglianza formale. (b) Alle «leggi meramente esecutive» sembra, infine, contrapporsi il diritto alla tutela giurisdizionale dei soggetti destinatari del «provvedimento» adottato in forma di legge. Una legge che rivesta con la forza, appunto, “di legge” un atto sostanzialmente amministrativo preclude, ai soggetti destinatari dell’atto medesimo, la possibilità di ricorrere direttamente all’autorità giudiziaria per la tutela dei propri diritti oppure interessi legittimi (come invece previsto dall’art. 113, primo comma, Cost.). La questione riguardante l’ammissibilità di questa tipologia di leggi coincide dunque con la questione – anch’essa “classica” e mai risolta – riguardante la configurabilità, nel nostro diritto costituzionale positivo, di una «riserva di amministrazione» o, quantomeno, di una «riserva di atto amministrativo».

Il carattere non scientifico, bensì ideologico dell’espressione «legge- provvedimento». Alla luce delle considerazioni svolte, si può sinteticamente concludere che l’espressione «leggeprovvedimento»: (i) non individua – con sufficiente precisione – i confini della classe di leggi che, per il loro contenuto, difetterebbero dei requisiti della «generalità» e dell’«astrattezza»; (ii) essendo indeterminata, l’espressione non individua poi – con precisione – una particolare tipologia di leggi caratterizzante, in modo esclusivo, la legislazione dello stato sociale; (iii) l’espressione, infine, non trova riscontro nel diritto costituzionale positivo (non essendo rintracciabile nel testo costituzionale alcuna indicazione specifica in merito al contenuto delle leggi). L’espressione «legge-provvedimento» – al pari di quelle che alludono alla legge come insieme di norme «generali» e «astratte»48 – è dunque un’espressione prevalentemente ideologica, in cui si riflette un implicito giudizio negativo nei confronti della discrezionalità politica (percepita, innanzitutto, come possibile fonte di privilegi, discriminazioni, ingiustizie…)49. Un giudizio che rischia però di alimentare, anche tra i giuristi, un pericoloso atteggiamento di sfiducia nei confronti dell’organo rappresentativo. La possibilità per il legislatore di specificare il contenuto delle leggi, di operare distinzioni, di distinguere le situazioni (in ultima analisi di esercitare la discrezionalità politica che la Costituzione gli riconosce) è invero connaturata alla stessa funzione legislativa. La questione che rimane aperta riguarda, ovviamente, la misura della specificazione dei contenuti e

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