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I Criteri di Copenhagen e i Valori Fondamentali dell'UE I Criteri di Copenhagen furono definiti dal Consiglio Europeo nel 1993 in risposta alle pressioni dei paesi dell’Est europeo, desiderosi di aderire all'Unione Europea dopo lo scioglimento dell'Unione Sovietica. L'obiettivo era imporre una condotta specifica ai paesi candidati.
Questi criteri si suddividono in tre categorie: criteri politici, economici e comunitari di adesione. Il documento stabilisce che l’appartenenza all’Unione richiede che lo Stato candidato abbia raggiunto la stabilità istituzionale per garantire la democrazia, lo stato di diritto (principio di legalità), i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze. Inoltre, richiede l'esistenza di un'economia di mercato funzionante, la capacità di sostenere le pressioni concorrenziali interne all'UE, e la capacità di assumere gli obblighi di appartenenza, inclusa l'adesione agli obiettivi di un'Unione politica, economica e monetaria.
I criteri politici (stabilità democratica, stato di diritto, diritti umani e tutela delle minoranze) sono stati ripresi e ampliati nel Trattato sull’Unione Europea (TUE). L'Articolo 2 TUE stabilisce che l’UE si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia e dell’uguaglianza. L’Articolo 49 TUE, di conseguenza, specifica che ogni stato europeo che rispetta i valori dell'Articolo 2 può chiedere di aderire all’UE.
È interessante notare che, al momento della loro fissazione, il criterio relativo al rispetto e alla tutela delle minoranze non era pienamente rispettato da tutti i paesi membri già facenti parte dell'UE.
- La Francia , ad esempio, ha storicamente seguito un criterio assoluto del principio di eguaglianza, rifiutando la tutela delle minoranze in quanto diritto collettivo che si oppone al principio di uguaglianza individuale. Questa applicazione assoluta ha portato il paese a non ammettere trattamenti differenziati. Dopo il Trattato di Maastricht, la Francia ha inserito in Costituzione il principio che il francese è la lingua ufficiale, anziché prevedere la tutela delle minoranze.
- L’ Italia vede la tutela delle minoranze linguistiche prevista dall’Articolo 6 della Costituzione; tuttavia, per molti anni, il principio è rimasto inapplicato. La protezione avveniva tramite statuti speciali o accordi internazionali, riguardando principalmente i francofoni della Valle d’Aosta e i tedeschi del Trentino, definiti minoranze superprotette. L’Articolo 6 era considerato indifferente per la maggior parte delle minoranze.
- La Grecia non ha mai tutelato molte delle sue minoranze, ad eccezione di una minoranza religiosa.
Il motivo per cui il rispetto delle minoranze è stato inserito come criterio d'adesione risiede nel fatto che i conflitti tra minoranze e maggioranza erano molto accesi nei paesi dell’Est Europa.
L'effetto di tale inclusione fu duplice: da un lato, i paesi dell'Est dovettero adeguarsi per poter entrare nell'UE; dall'altro, la riaffermazione di questi criteri nel Trattato ha condizionato anche i paesi occidentali già membri. In Italia, la legge attuativa dell’Articolo 6 Cost. è intervenuta solo dopo gli anni ’90. Analogamente, in Francia, una riforma costituzionale del 2008 ha previsto che le lingue regionali facciano parte del patrimonio della Nazione.
I Criteri di Copenhagen sono perciò cruciali in quanto contengono gli elementi essenziali del diritto costituzionale di ogni ordinamento.
Confronto tra i Paesi UE: Giustizia Costituzionale e Revisione La vicinanza geografica e la storia hanno determinato influenze reciproche tra i 27 stati membri dell’UE, i quali sono tutti sottoposti a una normativa comune (direttive, sentenze della Corte di giustizia). Nonostante molte analogie, come la forma di governo parlamentare (in cui il governo deve avere la fiducia del parlamento), con l’unica eccezione di Cipro, esistono notevoli differenze, come forme di governo semipresidenziali o la presenza di molte monarchie. Nel diritto pubblico comparato, sono proprio le differenze ad essere ritenute più interessanti rispetto alle analogie.
1. La Giustizia Costituzionale: Parlamento vs. Giudici Nel macro tema della Giustizia Costituzionale, gli ordinamenti UE si muovono tra due estremi opposti:
➔ Estremo 1: Il Parlamento come unico giudice di sé stesso In questi ordinamenti non si accetta alcuna forma di giustizia costituzionale.
- I Paesi Bassi , pur avendo riformato la Costituzione nel 1983, hanno ribadito che nessun giudice può sindacare la costituzionalità delle leggi. Questo implica che, sebbene la Costituzione sia rigida, a garantirne tale rigidità è solo il Parlamento.
- In Finlandia , tradizionalmente c’era un controllo parlamentare preventivo sulle proposte di legge, indicando l’assenza di giustizia costituzionale. Sebbene la riforma costituzionale del 1999 abbia mantenuto il controllo preventivo, ha anche previsto che i giudici possano disapplicare le leggi ritenute incostituzionali, sebbene questo avvenga raramente.
➔ La Categoria Intermedia: Le Corti Costituzionali Questa è la soluzione intermedia per eccellenza. La Corte Costituzionale è un giudice speciale nominato in tutto o in parte dal Parlamento (o da poteri politici), garantendo così sia la supremazia parlamentare sia il rispetto della Costituzione.
- Il Lussemburgo rappresenta un ordinamento particolare, in cui la Corte Costituzionale è formata da giudici scelti dai giudici stessi.
- In Italia , il criterio di nomina è misto: i giudici costituzionali sono nominati in parte dal Parlamento, in parte dai giudici e in parte da organi neutri.
- In Francia , il Conseil Constitutionnel è composto da membri nominati dal Presidente della Repubblica, dal Presidente del Senato e dal Presidente dell’Assemblea Nazionale. I suoi membri non hanno necessariamente una specifica caratterizzazione giuridica. Tradizionalmente, il Conseil si pronunciava solo in via preventiva, impedendo che la legge venisse rimessa in discussione una volta approvata; la riforma costituzionale del 2008 ha previsto anche un giudizio incidentale, pur mantenendo le sue caratteristiche.
➔ Estremo 2: Tutti i giudici possono sindacare la costituzionalità delle leggi Questa possibilità è prevista dalla Costituzione della Svezia , della Danimarca (in via interpretativa) e della Finlandia (anche se raramente utilizzata).
Forma di Stato: Definizione ed Evoluzione Storica La Forma di Stato definisce il modo in cui gli elementi costitutivi di quella particolare esperienza politica che chiamiamo "Stato" interagiscono tra loro. È fondamentale riconoscere che lo Stato moderno è un concetto storicamente determinato, la cui nascita si colloca convenzionalmente nel 1648 con la Pace di Westfalia, evento che segnò l'affermazione del principio di sovranità ( cuius regio, eius religio ). Il fenomeno giuridico, essendo sempre anche sociale, risente profondamente del contesto storico e culturale in cui si sviluppa, e su questo modello di Stato moderno si fonda il costituzionalismo.
La forma di Stato può essere analizzata attraverso i rapporti tra i suoi elementi: ad esempio, si parla di Repubblica in riferimento al legame biunivoco tra popolo (fonte ultima di legittimazione) e governo sovrano. Lo Stato sociale evidenzia la relazione tra corpo sociale e governo, chiamato a intervenire per soddisfare le esigenze della popolazione, specialmente delle fasce più deboli. Lo Stato costituzionale è caratterizzato da una Costituzione intesa come l'insieme delle regole fondamentali di convivenza. Sebbene ogni esperienza statuale abbia una sua "costituzione" (sistema di norme), lo Stato costituzionale moderno è quello in cui la Costituzione contiene valori e principi fondamentali indisponibili , che non possono essere modificati nemmeno dalla maggioranza politica.
Evoluzione: Dallo Stato Assoluto allo Stato Costituzionale Il primo modello che si afferma storicamente è lo Stato assoluto (esemplificato dal regno di Luigi XIV). In questo modello, i diritti sovrani sono concentrati nel monarca , il quale non è un semplice signore feudale ma il vertice di un'efficiente struttura burocratica (giudici, funzionari, esercito stabile), che gli permette di esercitare un potere effettivo. Nello Stato assoluto, la limitazione del potere non ha più la forma contrattuale privata (come la Magna Charta del 1215, considerata il primo documento costituzionale moderno per aver limitato il potere regio tramite un contratto tra sovrano e aristocrazia), ma si manifesta come concessione di privilegi da parte del sovrano stesso.
L'evoluzione economica e sociale, spinta dall'emergere della borghesia , porta alla nascita dello Stato liberale. Un'anticipazione è il Bill of Rights in Inghilterra del 1688. Mentre Hobbes giustificava il potere assoluto tramite un contratto, Locke concepiva un patto che, se violato dal governo, ne determinava la perdita di legittimità. Il Bill of Rights (1689) fu l'imposizione dei rappresentanti del Parlamento al sovrano (Guglielmo d'Orange), conseguente alla dichiarazione d'illegittimità di Giacomo II. Nello Stato liberale, la sovranità viene riorganizzata e passa dal monarca al Parlamento ( King in Parliament ), fondandosi sulla limitazione del potere e sul riconoscimento dei diritti fondamentali (uguaglianza, libertà, proprietà), concetti presenti nelle Dichiarazioni del 1776 e 1789. Tuttavia, questi diritti rispecchiavano prevalentemente gli interessi della borghesia (diritti civili e politici), mantenendo la cittadinanza attiva limitata (suffragio ristretto).
Con la rivoluzione industriale e l'emergere del proletariato , il suffragio si amplia, nascono i partiti di massa e i sindacati. Il Parlamento, prima espressione di una sola classe, diventa il luogo del conflitto e la legge il risultato di compromessi. La mancata integrazione di questo pluralismo porta a crisi e derive autoritarie, culminando nei totalitarismi.
Si giunge così allo Stato sociale e costituzionale del secondo dopoguerra, in cui la Costituzione non solo disciplina i rapporti di potere, ma costituisce il fondamento stesso dello Stato, esprimendo principi e valori condivisi (uguaglianza, Stato di diritto, dignità della persona) che sono indisponibili. Le prime Costituzioni a riconoscere diritti sociali furono quelle di Messico (1917) e Weimar (1919). Questo modello di Stato è quello riconosciuto oggi dai criteri di Copenaghen.
Forma di Governo e Articolazione del Potere La Forma di Governo si concentra sulla struttura e sul modo in cui il potere si articola e viene esercitato all'interno di un ordinamento costituzionale. Sebbene le forme di Stato e di governo siano concetti autonomi, sono correlati.
È possibile parlare di forma di governo solo quando si afferma lo Stato liberale (storicamente dal 1688 nel Regno Unito e dal 1789 in Francia). Questo perché la discussione sull'articolazione del potere presuppone l'esistenza di un pluralismo politico interno , cioè una pluralità di soggetti che concorrono alla determinazione della volontà politica del paese. Negli Stati assoluti o totalitari, il potere è concentrato in un unico soggetto, annullando l'articolazione.
Le forme di governo principali sono: parlamentare, semipresidenziale, presidenziale, direttoriale, assembleare, monarchia parlamentare, monarchia costituzionale e premierato (neoparlamentare).
L'Evoluzione nel Regno Unito: Dalla Diarchia al Modello Westminster Il percorso storico britannico illustra bene l'evoluzione istituzionale. La prima forma, successiva al Bill of Rights (1688), è la monarchia costituzionale/parlamentare , caratterizzata da una diarchia tra Parlamento (che delibera e approva le leggi) e Monarca (che le esegue). Il re ha potere limitato dal Parlamento. Il Parlamento si dota di strumenti di controllo, come l' Act of Settlement del 1701, che gli consente di stabilire la successione, e l'istituto dell' impeachment per chi viola la volontà parlamentare, bilanciato dal principio di infallibilità del monarca.
Questa diarchia si evolve: l'indebolimento del monarca e il consolidamento della borghesia portano Giorgio I (che non parlava inglese) a delegare i poteri al cabinet , uscendo dalla scena politica. Il cabinet (organo esecutivo collegiale) è doppiamente dipendente: dal monarca che lo nomina e dal Parlamento che lo controlla e può metterlo in stato di accusa. Questo sistema è una monarchia parlamentare , in cui il Parlamento inizia a prevalere.
Nel 1782, Giorgio III revoca Lord North su indicazione del Parlamento, segnando la perdita del potere di nomina fiduciaria autonoma da parte del re. Il consolidamento definitivo avviene nel 1834, quando Guglielmo IV è costretto a nominare il Primo Ministro indicato dal Parlamento dopo aver sciolto invano l'assemblea. L'esecutivo diviene dipendente solo dal Parlamento, portando alla forma di governo parlamentare , con il Parlamento come fulcro.
Successivamente, a seguito delle riforme elettorali (1832 e 1885), il sistema politico si orienta verso il bipartitismo. La maggioranza parlamentare esprime l'esecutivo. Tuttavia, grazie alla dinamica leader-membri e alla disciplina di partito, si inverte l'assetto dei poteri: il Primo Ministro (leader del partito) detta l’agenda politica, e il Parlamento si riduce a una
controfirma). Nelle repubbliche parlamentari (Italia, Germania), il Capo dello Stato agisce come arbitro o propulsore in caso di crisi, assicurando il rispetto della Costituzione.
3. L'Esecutivo: Stabilità e Ruolo del Capo di Governo Nei sistemi europei, si cerca la stabilità rafforzando la posizione del capo del governo (Primo Ministro o Cancelliere) rispetto agli altri ministri. Nel modello Westminster (Regno Unito), la disciplina di partito consente al Primo Ministro di guidare il governo in modo compatto e influenzare il Parlamento. Molte costituzioni conferiscono al capo del governo il potere di nominare/rimuovere i ministri e definire le linee generali della politica (es. in Germania). In Italia, la forza del Presidente del Consiglio è meno garantita da norme specifiche e dipende dal contesto politico e dal suo peso personale. 4. Il Rapporto Fiduciario Il rapporto fiduciario è il legame politico che mantiene in carica il Governo, che necessita della fiducia del Parlamento. - Fase Iniziale: In alcuni ordinamenti monarchici (RU, Malta), la fiducia iniziale non è formalmente votata; il Parlamento discute il programma del governo presentato dal monarca, ma la sfiducia si manifesta attraverso la mancata approvazione delle leggi. Nei sistemi parlamentari tradizionali (Italia), la fiducia iniziale è obbligatoria. - Destinatario della Fiducia: Può essere data al solo capo del governo (individuale, rafforzando la sua posizione, es. Germania, Spagna) o al governo nel suo insieme (collegiale, es. Italia). La maggioranza richiesta per la fiducia può essere assoluta (per stabilità) o semplice (Italia, per l'equilibrio tra i poteri). - Fase Patologica (Crisi): Le Costituzioni limitano le crisi regolando la mozione di sfiducia con procedure precise (numero minimo di parlamentari richiedenti, voto a maggioranza assoluta). La questione di fiducia è lo strumento del Governo per vincolare l'approvazione di un provvedimento alla propria permanenza in carica. In Germania, se il Bundestag nega la fiducia, il Governo può chiedere lo scioglimento o dichiarare lo stato di emergenza legislativa , legiferando con il Bundesrat per sei mesi, garantendo così la stabilità forzata. 5. Funzioni Fondamentali (Legislativa, Bilancio, Estero) - Funzione legislativa: Coinvolge Parlamento, Governo e Capo dello Stato. Il Governo detiene spesso l'iniziativa legislativa per realizzare il programma politico, e i suoi disegni di legge seguono spesso una corsia preferenziale. Il Capo dello Stato interviene nella fase di promulgazione, potendo rinviare la legge (veto politico o di garanzia). - Funzione di Bilancio: Il bilancio è il principale strumento di controllo parlamentare sull’esecutivo, e la sua approvazione deve avvenire per legge. Il Governo lo prepara, ma il Parlamento ha l'ultima parola. Per evitare lo stallo, è previsto l’ esercizio provvisorio (es. Italia: 4 mesi). - Potere Estero: Le decisioni di politica estera, che un tempo erano potere regio, sono oggi soggette a forme di controllo (di garanzia da parte del Capo dello Stato, politico da parte del Parlamento, preventivo o successivo).
Sistema Politico e Rappresentanza di Genere Il sistema politico è l’insieme dei soggetti (partiti, sindacati, lobby) che partecipano alla vita pubblica. Esso si articola in varie tipologie (bipartitico, multipartitico, bipolare, multipolare). Il sistema elettorale definisce le regole per l'individuazione dei rappresentanti, considerando elementi come il diritto di voto, la tipologia di voto (categorico o ordinale), la modalità di elezione e la delimitazione delle circoscrizioni (che può essere manipolata con il gerrymandering ).
Infine, la questione del riequilibrio della rappresentanza dei generi si risolve attraverso l'autodisciplina dei partiti (paesi scandinavi) o riforme costituzionali e legislative. In Italia, la modifica dell'Art. 51 della Costituzione nel 2003 si è resa necessaria dopo che la Corte Costituzionale (1995) aveva ritenuto incostituzionale qualsiasi misura che introducesse differenziazione in ragione del sesso nell'elettorato passivo. Oggi, la normativa italiana prevede misure come l'alternanza di genere nelle liste o quote massime (es. 60% per un genere nella legge elettorale attuale). In Francia, riforme costituzionali successive hanno consentito di imporre quote e sanzioni per i partiti, allargando poi il principio anche alle responsabilità professionali e sociali.
Egli ritiene inutile contrapporre la sovranità federale a quella degli stati membri, poiché il rapporto tra essi si evolve costantemente e in modo diverso tra i vari paesi, giustificando il titolo "federalismi" al plurale.
Questa visione dinamica permette di classificare gli ordinamenti in diverse categorie, a seconda della ripartizione delle competenze:
- Stato Unitario: Riconosce inevitabilmente una qualche forma di decentramento amministrativo (anche in stati assoluti), demandando funzioni agli enti locali. Esempi di stati UE che riconoscono solo il decentramento amministrativo sono Irlanda, Malta, Lussemburgo, Paesi Bassi, Svezia e i paesi dell’est europeo. La Francia, storico esempio di Stato unitario centralizzato, ha regioni istituite nel 1982 con poteri amministrativi ma non legislativi, pur avendo riconosciuto autonomie speciali per la Corsica e i territori d’oltremare (DOM/TOM).
- Stato Composto: Gli enti locali (territoriali) hanno competenze sia amministrative che legislative. Si articola in: - Stato Regionale: Nasce "dall'alto", quando uno stato unitario si autolimita e crea le regioni, elencando le competenze attribuite alle regioni (il resto va allo stato). L’Italia, con la Costituzione del 1948, è un tipico stato regionale. - Stato Federale: Nasce "dal basso", quando collettività originariamente sovrane decidono di unirsi (es. Svizzera, USA, Germania). In questo caso, vengono elencate le competenze della federazione, mentre le restanti sono attribuite agli stati membri, i quali spesso hanno competenze giurisdizionali. Gli stati federali in UE sono Austria, Germania e Belgio.
- Unione di Stati: Riconosce la sovranità indipendente agli stati membri che svolgono in comune solo determinate funzioni (es. UE, Unione degli stati africani).
- Trattati Internazionali: Massima indipendenza degli stati, che stipulano patti su oggetti specifici (es. estradizione, energia).
Casi Specifici di Federalismo e Regionalismo in Europa Spagna (Stato Autonomico): La Spagna è considerata a metà tra stato federale e regionale. Il modello di stato regionale fu introdotto nel 1931, ispirando l'Italia, ma fu travolto dal franchismo. La Costituzione del 1978 ha introdotto le Comunità Autonome , che si formano volontariamente (a differenza delle regioni italiane, divise con criteri statistici). Le Comunità più significative (Galizia, Paesi Baschi, Catalogna) hanno goduto di un grado di autonomia superiore. Il dibattito sull'autonomia si è acuito in Catalogna, che nel 2006 ha modificato il suo statuto definendosi "nazione". Il Tribunale Costituzionale spagnolo (2010) ha respinto i ricorsi contro lo statuto a patto che fosse interpretato in senso costituzionale, leggendo la proclamazione di "nazione" in modo simbolico. Questo compromesso non ha placato la conflittualità: i referendum per l'indipendenza (2014, 2017) sono stati dichiarati incostituzionali, portando nel 2017 all'applicazione dell'Articolo 155 della Costituzione (che permette al governo centrale di commissariare una comunità che agisce contro l'unità nazionale). La Spagna prevede l'elencazione delle competenze sia dello stato che delle comunità autonome, portando a regimi differenziati.
Germania (Federalismo Robusto): Lo stato federale tedesco deriva dall'impero germanico del 1871, caratterizzato dalla primazia della Prussia. Dopo la sconfitta nella Prima Guerra Mondiale, nacque la Repubblica di Weimar (1919), la prima in Europa a introdurre i diritti sociali. Dopo la Seconda Guerra Mondiale, la parte occidentale (sotto controllo alleato) ripristinò lo stato federale con la Grundgesetz (Legge Fondamentale) del 1949. Dopo la riunificazione (1989), la Grundgesetz fu estesa alla Germania dell'est. La Germania ha un federalismo robusto. Una riforma del 2006 ha delineato più chiaramente le competenze tra Bund (federazione) e Länder, abolendo la competenza ripartita (dove i Länder legiferavano rispettando i principi federali o rahmengesetz ). È mantenuta la competenza concorrente (alla tedesca) , che permette al Bund di legiferare al posto dei Länder di fronte a esigenze di necessità o unità nazionale. La Germania ha introdotto rigorosi limiti all'indebitamento (riforme 2009 e 2025, quest'ultima esentando le spese per difesa e sicurezza).
Austria (Federalismo Debole): L'Austria, con un passato proto-federale (Impero austro-ungarico), è oggi uno stato federale con una struttura debole. Le competenze dei Länder sono limitate, simili a quelle degli stati regionali. Le competenze amministrative spesso non sono autonome ma delegate dal Bund ai Länder, e sono stabilite in modo fisso e statico dalla costituzione.
Belgio (Federalismo Debole): Nato come stato unitario nel 1831, il Belgio si è separato dai Paesi Bassi per motivi religiosi ed economici. La conflittualità linguistica tra fiamminghi e francofoni è emersa successivamente. Per arginare i contrasti, sono state introdotte riforme che hanno creato sei entità:
- tre regioni territoriali (Fiandre, Vallonia, Bruxelles)
- tre comunità linguistiche (fiamminghi, francofoni, tedeschi), che non coincidono perfettamente. Questo crea complicazioni nelle competenze, ad esempio, le Regioni gestiscono materie economiche/territoriali, mentre le Comunità quelle culturali/linguistiche. Nonostante l'adozione dello stato federale nel 1994, la struttura è debole perché le competenze sono stabilite da leggi a doppia maggioranza (non dalla costituzione) e la conflittualità interna è rimasta alta.
Italia (Regionalismo Asimmetrico e Autonomia Differenziata): L'Italia è il tipico stato regionale, istituito "dall'alto". Le regioni a statuto speciale furono istituite subito, mentre quelle a statuto ordinario solo negli anni '70. La riforma del Titolo V (2001) ha introdotto elementi federalisti, attribuendo la competenza residuale alle regioni. L'Italia presenta un federalismo differenziato o asimmetrico fin dall'origine (regioni a statuto speciale vs ordinario). L'articolo 116, comma 3, della Costituzione prevede la possibilità di attribuire forme particolari di autonomia alle regioni ordinarie. Questa possibilità, richiesta da Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nel 2017, ha portato alla Legge 86/2024 sull'autonomia differenziata, la cui attuazione è subordinata alla determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP). La Corte Costituzionale (sentenza 192/2024) ha dichiarato incostituzionali alcune disposizioni della legge, ad esempio la possibilità di trasferire interamente una materia
Le Costituzioni e le Stagioni Costituzionali Europee Le Costituzioni europee si sono sviluppate attraverso diverse "stagioni costituzionali" legate ai cambiamenti politici e sociali. La fase della Restaurazione (1815-1848) , successiva a Napoleone, vide l'affermazione di un costituzionalismo moderato, in cui le monarchie accettarono limiti giuridici mantenendo un ruolo dominante. La Costituzione belga del 1831 è l'unica Costituzione della Restaurazione ancora in vigore nell'Unione Europea, pur essendo stata modificata, ed è considerata un modello liberale e duraturo (insieme a quella norvegese del 1814).
Una stagione cruciale fu quella successiva ai Dopoguerra , specialmente dopo la Seconda Guerra Mondiale, che portò alla nascita di nuovi Stati e all'approvazione di Costituzioni democratiche, sociali e pluraliste, in netta contrapposizione con le esperienze totalitarie. Infine, la Caduta del Muro di Berlino (1989) portò i Paesi dell'ex blocco sovietico ad adottare nuove Costituzioni democratiche, spesso ispirate ai modelli occidentali, come requisito per l'ingresso nell'UE.
Le Costituzioni si distinguono in flessibili (modificabili con legge ordinaria; oggi assenti negli Stati membri dell'UE, con l'eccezione non scritta del Regno Unito) e rigide (che prevedono un procedimento aggravato di revisione e il controllo di costituzionalità sulle leggi). Le procedure di revisione costituzionale rigida si realizzano attraverso procedure aggravate, che possono essere interne o esterne al Parlamento:
- Aggravio interno al Parlamento: Richiede condizioni più rigide rispetto alla legislazione ordinaria, come maggioranze qualificate (es. ⅔ o ⅗ ), doppia approvazione delle Camere, e talvolta limiti temporali. Paesi che adottano questa procedura sono Bulgaria, Cipro, Germania, Malta, Portogallo, Repubblica Ceca e Ungheria.
- Aggravio esterno (referendum costituzionale): Coinvolge direttamente il popolo, modificando il patto tra cittadini e istituzioni. Può essere eventuale (solo in certi casi o se richiesto da un numero sufficiente di soggetti) o obbligatorio per ogni modifica (esempi: Romania e Germania). Sono previste anche soluzioni intermedie , che combinano lo scioglimento del Parlamento e la successiva approvazione della revisione da parte del nuovo Parlamento eletto per garantire maggiore legittimazione (esempi: Belgio, Finlandia, Grecia, Paesi Bassi, e la combinazione scioglimento/referendum in Danimarca e Spagna).
Il Referendum e la Democrazia Diretta La democrazia diretta affonda le sue radici nella Grecia classica (l' agorà di Atene) e nell'antica Roma, dove i plebiscita (decisioni della plebe) acquisirono efficacia generale.
Negli ordinamenti moderni, la Svizzera è il principale esempio di democrazia diretta. Questa tradizione risale al 1294. Il primo referendum nazionale risale al 1802, voluto da Napoleone Bonaparte per legittimare la Costituzione, un atto paradossale dato il suo potere accentrato. Dopo il 1830, la Svizzera introdusse il referendum costituzionale e il referendum facoltativo (per abrogare leggi approvate) a livello cantonale.
Un'impronta moderna della democrazia diretta si trova nella Costituzione tedesca di Weimar del 1919 , che era una Costituzione di compromesso con una forma di governo parlamentare a tendenza presidenziale. Prevedeva numerose ipotesi di referendum: su iniziativa del Presidente prima della promulgazione, su iniziativa popolare (1/20 degli elettori) per sospendere o abrogare leggi, su proposta del Presidente anche per leggi di bilancio o tributarie, per dirimere conflitti tra le Camere, e come referendum propositivo (su richiesta di 1/20 del corpo elettorale). Questi strumenti, tuttavia, furono scarsamente applicati.
Il modello di Weimar influenzò il dibattito dell'Assemblea Costituente italiana (in particolare la proposta di Costantino Mortati). L'esperienza delle dittature, che avevano mostrato come gli strumenti di democrazia diretta potessero essere manipolati, portò però la classe politica italiana ad essere diffidente. La Costituzione italiana del 1948 riconobbe solo il referendum costituzionale (Art. 138), abrogativo (Art. 75) e i referendum regionali.
In Germania , la Legge Fondamentale del 1949 (GG) introdusse la "democrazia protetta" per garantire la stabilità e prevenire derive autoritarie. Di conseguenza, non è previsto alcun referendum a livello nazionale (salvo modifiche territoriali dei Länder).
Nel panorama europeo, l'uso del referendum varia:
- Assenza di referendum: In Paesi come Belgio, Cipro (dove è ritenuto inopportuno per la contrapposizione tra gruppi linguistici), Germania e Paesi Bassi.
- Iniziativa delle istituzioni: Forma più comune, indetto solo da organi costituzionali.
- Iniziativa del corpo elettorale: Riconosciuta in alcuni Stati, come l'Italia (referendum abrogativo).
- Referendum obbligatorio: Previsto in casi determinati, soprattutto per materie che incidono sulla sovranità nazionale o sui trattati internazionali (es. Danimarca). La sua previsione rappresenta la massima garanzia di democrazia diretta.
Numerosi referendum hanno riguardato l' integrazione europea , inclusi quello nel Regno Unito del 1975 (permanenza nella CEE, favorevole), quelli di adesione negli anni ' (Norvegia, esito negativo) e 2000 (Croazia, ultima ad aderire nel 2012), e quelli sull'adozione dell'euro, respinta in Danimarca (2000) e Svezia. Il referendum più noto è stato quello del Regno Unito del 2016 (Brexit).
L' Irlanda prevede un referendum obbligatorio per tutte le leggi di revisione costituzionale (Artt. 46 e 47) e per la ratifica dei trattati UE (es. respinto Lisbona nel 2008, approvato nel 2009). La Croazia prevede un referendum obbligatorio (Art. 142) per le decisioni riguardanti l'adesione a unioni di Stati; in vista dell'ingresso nell'UE (2012), il quorum di partecipazione fu abolito per garantirne la validità.
Tecnodemocrazia e Iniziativa Popolare Europea: La tecnologia digitale ha favorito la rinascita della partecipazione diretta. L'ART 11 TUE introduce l'iniziativa popolare europea, che consente a un milione di cittadini di invitare la Commissione a presentare una proposta legislativa. Esperimenti di tecnodemocrazia includono la riforma costituzionale in Islanda (post-crisi 2008, con contributi raccolti via web) e l'Open Ministry in Finlandia.
Atti Aventi Forza di Legge Sono provvedimenti che hanno lo stesso valore delle leggi ordinarie.
- Regno Unito: Dopo il Bill of Rights del 1689, solo il Parlamento può legiferare. Esistono gli Statutory Instruments (autorizzati da legge) e gli Orders in Council (atti di prerogativa regia, usati dal Governo per affari esteri o emergenze, sindacabili dai giudici).
- Francia (Quinta Repubblica): La Costituzione del 1958 separa il domaine de la loi (Parlamento) dal domaine du règlement (Governo). Il Governo può adottare ordinanze ( ordonnances ) con forza di legge in caso di delega parlamentare o per attuare il proprio programma; queste richiedono la ratifica del Parlamento per acquisire piena forza di legge.
- Germania: La Legge Fondamentale (1949) prevede lo "stato di emergenza legislativo" (ART 81), mai utilizzato, che consente al Governo di far approvare un progetto di legge respinto dal Bundestag solo con il consenso del Bundesrat in caso di crisi, al fine di evitare instabilità.
- Italia: Gli atti con forza di legge si affermarono nella prassi contro lo Statuto Albertino. La Costituzione del 1948 li regolamenta rigidamente: Delega Legislativa (Art 76, richiede principi, criteri, tempo limitato e oggetti definiti) e Decreto-Legge (Art 77, solo in casi straordinari di necessità e urgenza, perde efficacia ex tunc se non convertito entro 60 giorni). In Italia, tali atti restano "alla merce del Parlamento".
- Spagna: Riprende il modello italiano (Costituzione 1978) con Decreti legislativi (su delega, con limiti di materia) e Decreti-legge (atti urgenti, con limiti di materia e conversione obbligatoria entro 30 giorni). La risposta al Covid-19 ha visto la maggior parte dei Paesi utilizzare poteri straordinari, mentre Austria, Germania e Svezia hanno preferito le procedure ordinarie.
I Regolamenti (Atti Governativi Subordinati) I regolamenti sono atti normativi subordinati alle leggi e soggetti al principio di legalità, che si manifesta come Preferenza della Legge , Legalità Formale (autorizzazione dalla legge) o Legalità Sostanziale (autorizzazione e limitazione del contenuto da parte della legge).
Il fondamento del potere regolamentare è interpretato in modo istituzionale (potere normale del Governo, es. Spagna, Italia) o normativo (necessità di autorizzazione, es. Germania, Art 80 GG, che richiede che la legge specifichi contenuto e scopo). In Francia, la Costituzione riserva al regolamento le materie non attribuite alla legge (Art 37).
Il Diritto tra Sovranità Nazionale e Integrazione Europea L'adattamento del diritto interno alle norme internazionali avviene tramite Rinvio Mobile (adattamento automatico alle consuetudini) o Rinvio Fisso (per i trattati). Il Diritto dell'Unione Europea si compone di Diritto Convenzionale (Trattati) e Diritto Derivato (atti normativi adottati dalle istituzioni europee). Il Diritto Derivato è unico perché gli Stati membri si impegnano a rispettare non solo i Trattati, ma anche le norme future.
Gli atti di Diritto Derivato vincolanti sono:
- Regolamenti: Obbligatori e direttamente applicabili.
- Direttive: Vincolano solo riguardo al risultato da raggiungere.
- Decisioni: Obbligatorie solo per i destinatari specifici.
Il Diritto UE ha un notevole impatto sulle Costituzioni nazionali. Molti ordinamenti richiedono procedure aggravate o un referendum per la ratifica dei trattati internazionali o di adesione all'UE (es. Danimarca, Polonia).
In caso di contrasto tra normativa internazionale/europea e Costituzione, le soluzioni variano:
- Paesi Bassi richiedono una maggioranza di ⅔ ;
- Spagna e Romania richiedono una legge di revisione costituzionale;
- l'Irlanda stabilisce che nessuna sua disposizione possa invalidare misure adottate per ottemperare a un obbligo comunitario.
La Posizione Italiana e i Controlimiti: L'adesione all'UE è giustificata dall'Art 11 Cost. (limitazioni di sovranità). La riforma del 2001 (Art 117) ha stabilito che la potestà legislativa deve rispettare i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Le Sentenze gemelle del 2007 hanno stabilito che le norme UE hanno la supremazia sul diritto interno, limitata solo dai controlimiti (l'intangibilità dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione).
Il Caso Taricco ha messo alla prova i controlimiti. La CGUE (2015) aveva imposto la disapplicazione delle norme italiane sulla prescrizione per le frodi IVA gravi. La Corte Costituzionale italiana (2017) sollevò un rinvio pregiudiziale, sostenendo che l'obbligo violasse il principio supremo di legalità dei reati e delle pene (Art 25 Cost.). La CGUE (2017) concesse una clausola di salvaguardia, vietando la disapplicazione se essa comportava la violazione del principio di irretroattività della legge penale più severa. La Corte Costituzionale (2018) ritenne che i giudici italiani non fossero tenuti ad applicare la "regola Taricco" se ciò violasse il principio di legalità.
Contrasti sulla Sovranità:
- Germania: Il Tribunale Costituzionale Federale (BVerfG) esercita l' Identitätskontrolle per assicurare che i principi fondamentali rimangano intangibili. Nel 2020, il BVerfG ha contestato il programma di quantitative easing (QE) della BCE, ritenendolo sproporzionato. La CGUE ha ribadito la propria esclusiva competenza.
- Polonia: La Corte costituzionale polacca (2021) ha affermato che qualsiasi atto UE deve essere conforme alla legge polacca, elevando la Costituzione a baluardo della sovranità.
Contrasti Italiani sui Flussi Migratori: L'Italia ha introdotto normative che hanno generato frizioni, come il Protocollo con l'Albania (2023/2024), che prevede l'uso di strutture in Albania per procedure di frontiera e rimpatrio. La legittimità del trattenimento amministrativo in questi centri (CPR) è in discussione, con la Cassazione che ha rinviato la questione alla CGUE. Riguardo ai Paesi di origine sicuri , il D.Lgs. 25/2008 subordina le procedure accelerate alla provenienza da un Paese sicuro.
La Magistratura Il ruolo della magistratura ha subito una trasformazione radicale nel corso del tempo, determinata sia dalle vicende storiche che, in epoca più recente, dall'integrazione europea.
Evoluzione Storica e Impatto dell'Integrazione Europea Storicamente, la Rivoluzione Francese ha generato una profonda ostilità nei confronti dei giudici, i quali erano percepiti come espressione diretta dell' Ancien Régime. Questa ostilità fu la matrice del principio, ancora oggi sancito nella Costituzione, della sottoposizione dei giudici soltanto alla legge. L'obiettivo era quello di ridurre al massimo la discrezionalità delle autorità giudiziarie, trasformando il giudice in un mero applicatore della norma, quasi un "funzionario". Questa impostazione storica ha definito una netta distinzione tra il giudice di Civil Law , inteso come applicatore del diritto, e il giudice di Common Law , visto come creatore del diritto.
Tuttavia, l'Unione Europea ha modificato il ruolo tradizionale del giudice di Civil Law. Oggi, il giudice non si limita ad applicare le sole leggi nazionali, ma è chiamato ad applicare anche la normativa dell'Unione Europea. In caso di contrasto tra una legge interna e una normativa europea, è il giudice nazionale a dover dirimere la questione. Di conseguenza, il ruolo del giudice si è evoluto diventando più complesso e, necessariamente, più creativo, superando la mera applicazione. Il continuo confronto con cataloghi di diritti fondamentali, come la Convenzione Europea dei Diritti Umani (CEDU) e la Carta europea dei diritti fondamentali, estende ulteriormente l'autonomia e i poteri del singolo giudice, attenuando la storica diversità tra i modelli di Common Law e Civil Law.
Il Ruolo della Dottrina e delle Opinioni Separate L'uso della dottrina nella giurisprudenza costituisce un ulteriore elemento di distinzione tra gli ordinamenti. Nell'antica Roma, i giuristi avevano un ruolo creativo, e i giudici applicavano (citandoli) i loro scritti per risolvere le controversie. Sebbene ci sia stato un tentativo di limitare gli autori richiamabili con la legge delle citazioni nel 426 d.C., questa prassi fu formalizzata con il Digesto di Giustiniano (533 d.C.), che raccolse i testi a cui i giudici dovevano attingere.
In Italia e in Francia, invece, vige un divieto moderno espresso di citare gli autori , inserito in Italia dal 1865. Questo divieto, motivato dal desiderio post-Rivoluzione di impedire al giudice operazioni di interpretazione creativa, è sostenuto dal timore che una molteplicità di opinioni dottrinali possa ostacolare la certezza del diritto. Inoltre, citare un giurista autorevole rischierebbe di trasformarlo in una fonte del diritto, negando così il ruolo creativo alla dottrina e alla giurisprudenza.
Al contrario, ordinamenti come Stati Uniti, Regno Unito, Svizzera e America Latina consentono ai giudici di citare la dottrina, coerentemente con il ruolo più creativo del giudice in quei sistemi. La citazione può essere impiegata per supportare aspetti tecnici o medici, come nel caso del fine vita, o per dare maggiore peso a decisioni riguardanti questioni delicate o controverse.
Un'altra significativa differenza risiede nell'uso delle opinioni separate (dissenzienti o concorrenti) nelle decisioni collegiali. Queste permettono ai giudici che non concordano sulle conclusioni (opinioni dissenzienti) o sulle sole motivazioni (opinioni concorrenti) di esprimere la propria posizione. La Corte Europea dei Diritti Umani, che è strutturalmente più vicina al Common Law , spesso prevede l'uso, se non l'obbligo, delle opinioni dissenzienti. In Italia e in altre corti, prevale l'idea che l'opinione dissenziente possa sottrarre autorevolezza alla decisione finale. Per questo motivo, le decisioni vengono formalmente adottate all'unanimità, anche se prese a maggioranza, per conferire maggiore peso. Tuttavia, lo svantaggio di questa unanimità fittizia è il rischio di una motivazione contraddittoria, dovendo tenere insieme posizioni diverse, mentre le opinioni separate garantirebbero maggiore chiarezza.
Indipendenza e Autogoverno della Magistratura L'indipendenza della magistratura è garantita da norme, specialmente costituzionali, sull'inamovibilità dei giudici. Questa indipendenza si distingue in due ambiti fondamentali:
- Indipendenza Interna: Riguarda i rapporti interni all'organizzazione giudiziaria e implica l'assenza di un rapporto di gerarchia. Tutti i giudici sono soggetti soltanto alla legge; ad esempio, un giudice di Cassazione non può imporre una decisione a un giudice di tribunale.
- Indipendenza Esterna: Riguarda l'autonomia dagli altri poteri dello Stato, in particolare dal potere esecutivo. Il Ministro della Giustizia, ad esempio, non può imporre decisioni ai giudici, a differenza di quanto accade in altri contesti ministeriali.
Per assicurare l'autonomia, molti ordinamenti dell'UE prevedono organi di autogoverno , come il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) italiano. Il modello organizzativo varia in Europa:
- Organo unico: Adottato dall'Italia (per ora), Cipro, Croazia e altri, il CSM gestisce sia i giudici giudicanti che quelli requirenti.
- Organi differenziati: Presente in Francia, Spagna, Ungheria e altri, prevede due organi separati per la magistratura giudicante e quella requirente.
- Senza organo di autogoverno: Caratteristico di Germania, Austria, Regno Unito e Paesi Nordici.
Generalmente, il potere disciplinare spetta all’organo di autogoverno, sebbene esistano eccezioni (come Belgio o Grecia). Nonostante l'organizzazione della giustizia sia competenza degli Stati membri, è richiesto il rispetto degli obblighi del diritto UE, garantendo autonomia e assenza di vincoli gerarchici per i giudici.
Riforme Contestate e Intervento della CGUE Negli ultimi anni, alcuni paesi hanno adottato riforme che hanno sollevato preoccupazioni sull'indipendenza giudiziaria:
- Ungheria (2011): Una riforma costituzionale ha abbassato l'età pensionabile dei giudici da 70 a 62 anni. Questo ha rimosso circa un terzo dei giudici, soprattutto nei gradi superiori, che sono stati rimpiazzati. Contestualmente, è stato istituito un ufficio nazionale della magistratura di nomina politica e sono state ridotte le competenze del Consiglio Nazionale di Giustizia.
