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C apítulo VI
Órgãos do Estado
nas rElaçõEs IntErnacIonaIs
SUMÁRIO: 1. Órgãos do Estado nas relações internacionais: 1.1. Noções gerais; 1.2. Os órgãos do Estado nas relações internacionais: 1.2.1 Chefe de Estado; 1.2.2 Chefe de Governo; 1.2.3 Ministro das Relações Exteriores; 1.2.4 Agentes diplomáticos; 1.2.5 Agentes consulares; 1.2.6 As missões especiais – 2. Privilégios e imunidades: 2.1 Noções gerais; 2.2 Privilégios e imunidades diplomáticas; 2.3 Privilégios e imunidades consulares – 3. Quadros sinóticos – 4. Questões
1. ÓRgãOS dO EStadO naS RElaçõES IntERnacIOnaIS
Os órgãos do Estado nas relações internacionais são os indivíduos encarrega- dos de representar os Estados, que são pessoas jurídicas, no campo do relaciona- mento externo, tendo competência para administrar a dinâmica das relações estatais com outros Estados, organizações internacionais e demais sujeitos de Direito Inter- nacional Público e para agir em nome do ente estatal na sociedade internacional.
1.1. nOçõES gERaIS
Tradicionalmente, a representação internacional do Estado tem sido incumbên- cia do Chefe de Estado, do Chefe de Governo, do Ministro das Relações Exteriores, dos agentes diplomáticos (diplomatas) e dos agentes consulares (cônsules), que continuam, aliás, exercendo papel destacado na formulação e condução da política externa estatal e das ações do Estado no campo das relações internacionais.
Entretanto, as relações internacionais na atualidade são marcadas pelo crescen- te dinamismo e pela maior complexidade dos temas tratados. Com isso, é cada vez mais comum o envolvimento de pessoal da administração pública especializado em outras áreas específicas (comércio, defesa etc.) no tratamento dos assuntos externos do Estado.
Dessa forma, é cada vez mais comum que outras autoridades e funcionários também sejam chamados a agir em nome do Estado na sociedade internacional, a exemplo de ministros, presidentes de órgãos públicos, governadores de Estados da federação etc. Tal intervenção é freqüente quando do tratamento de temas de caráter mais técnico ou do interesse direto de certas comunidades dentro do Estado.
Neste capítulo, trataremos apenas dos tradicionais órgãos do Estado nas rela- ções internacionais, cujas competências típicas incluem atos de representação inter- nacional, examinando não apenas as funções que exercem no âmbito externo como também as prerrogativas, privilégios e imunidades com que contam, quando estão no exterior, para que possam exercer de maneira livre suas funções.
Paulo Henrique Gonçalves Portela
Em todo caso, e por mais que a atuação de outras autoridades nas relações in- ternacionais ainda não tenha sido objeto de maior atenção na doutrina, entendamos que o fato de tais autoridades exercerem funções de representação estatal lhes con- fere, no exterior, prerrogativas ao menos semelhantes àquelas de que gozam órgãos do Estado que tradicionalmente exercem funções de representação internacional.
Por fim, destacamos que os órgãos do Brasil nas relações internacionais de- verão, no exercício de suas funções, observar os princípios constitucionais que o Estado brasileiro deve seguir nas relações internacionais, que são os seguintes (CF, art. 4º): I – independência nacional; II – prevalência dos direitos humanos; III – autodeterminação dos povos; IV – não-intervenção; V – igualdade entre os Estados; VI – defesa da paz; VII – solução pacífica dos conflitos; VIII – repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X – concessão de asilo político. Parágrafo único. A República Fede- rativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos po- vos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações”.
1.2. OS ÓRgãOS dO EStadO naS RElaçõES IntERnacIOnaIS
A seguir, estudaremos os principais desdobramentos teóricos e práticos vincu- lados ao papel exercido pelo Chefe de Estado, pelo Chefe de Governo, pelo Minis- tro das Relações Exteriores e pelo agentes diplomáticos e consulares nos atos de representação internacional do ente estatal.
1.2.1 Chefe de Estado
O Chefe de Estado é o principal órgão do Estado nas relações internacionais, ou seja, o principal representante estatal na sociedade internacional.
Com isso, cabe ao Chefe de Estado a responsabilidade primária pela formu- lação e execução da política externa estatal. Além disso, o Chefe de Estado, como autoridade da mais alta hierarquia da administração pública, é competente para decidir, em última instância, acerca das ações internacionais do ente estatal.
No passado, não interessava ao Direito Internacional a forma de investidura do Chefe de Estado, que era da alçada exclusiva do Direito interno. Na atualidade, a crescente importância que se atribui à democracia dentro dos tratados internacio- nais e na política externa dos Estados às vezes impõe dificuldades a autoridades que tenham subido ao poder fora da ordem democrática. Nesse sentido, é possível que os novos governos não sejam reconhecidos, o que impede que representem seus Estados internacionalmente. Além disso, é comum que Estados e organismos in- ternacionais, diante de rupturas institucionais, peçam ao novo Chefe de Estado que providencie de logo a normalização democrática. Por fim, cláusulas democráticas limitam a participação em blocos regionais ou organizações internacionais, como o MERCOSUL e a União Européia, a Estados onde vigore o regime democrático.
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Entretanto, a quantidade de casos em que Chefes de Estado se envolvem, durante o exercício de suas funções, em determinados atos repudiados pela sociedade interna- cional, vem levando a uma mudança na orientação do Direito Internacional a respeito das imunidades a que essas autoridades fazem jus. Tal mudança ocorre no contexto de afirmação do princípio da justiça universal, pelo qual a persecução penal a quem tenha cometido certos delitos pode se estender a qualquer parte do mundo.
Nesse sentido, o atual entendimento prevalecente é o de que as imunidades de ex-Chefes de Estado não persistem diante de atos contrários aos princípios e obje- tivos das Nações Unidas, mormente as violações dos direitos humanos, os crimes de guerra e os crimes contra a paz, chamados genericamente de “crimes contra a humanidade”. Com isso, seria possível o julgamento de um ex-Chefe de Estado por cortes internas de Estados estrangeiros ou por tribunais internacionais por conta de atos cometidos por essa autoridade durante o período em que exerceu o poder, o que antes não seria viável.
O Direito Internacional caminha também para limitar as imunidades dos pró- prios Chefes de Estado, à luz do princípio da “irrelevância da qualidade oficial”, consagrado pelo Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (art. 27), pelo qual “a qualidade oficial de Chefe de Estado ou de Governo, de membro de Gover- no ou do Parlamento, de representante eleito ou de funcionário público, em caso al- gum eximirá a pessoa em causa de responsabilidade criminal”, bem como segundo o qual “As imunidades ou normas de procedimento especiais decorrentes da quali- dade oficial de uma pessoa, nos termos do direito interno ou do direito internacio- nal, não deverão obstar a que o Tribunal exerça a sua jurisdição sobre essa pessoa”.
1.2.2 Chefe de Governo
Como regra geral, as funções do Chefe de Governo nas relações internacionais dependem da forma, do sistema e do regime de governo adotado pelo Estado.
Nesse sentido, o papel do Chefe de Governo nas relações internacionais não terá qualquer relevância em Estados como o Brasil, que adotam o sistema presiden- cialista. Por outro lado, no parlamentarismo, a importância do Chefe de Governo nas relações internacionais poderá ser maior, em vista, evidentemente, dos poderes que lhe sejam conferidos pelo Direito interno.
Em geral, nos Estados parlamentaristas, os chefes de governo têm muitas das competências internacionais do Chefe de Estado nos regimes presidencialistas.
Em missões oficiais no exterior, os Chefes de Governo também gozam de prer- rogativas semelhantes às dos Chefes de Estado.
1.2.3 Ministro das Relações Exteriores
O Ministro das Relações Exteriores é o principal assessor do Chefe de Estado ou do Chefe de Governo na formulação e execução da política externa.
Os poderes específicos do Ministro das Relações Exteriores são definidos pela legislação interna dos Estados. Em geral, porém, incluem a negociação e assinatura de tratados, a assessoria ao Chefe de Estado ou de Governo em matéria internacio- nal, a administração dos assuntos de política externa na estrutura governamental e a chefia do órgão estatal encarregado desses temas.
A definição da titulação do cargo de Ministro das Relações Exteriores não inte- ressa ao Direito Internacional e pode variar entre os Estados. Por exemplo, o Brasil adota o título “Ministro das Relações Exteriores”, Portugal emprega “Ministro dos Negócios Estrangeiros” e os EUA, “Secretário de Estado”.
No exterior, os Ministros das Relações Exteriores também gozam de prerroga- tivas semelhantes às dos Chefes de Estado e de Governo.
O Ministério das Relações Exteriores é o órgão governamental encarregado de assessorar o Chefe de Estado e a administração pública como um todo em matéria internacional e de coordenar as ações nesse sentido, embora, como afirmamos an- teriormente, não mais seja a única instituição estatal a atuar na área internacional, em vista da necessidade de tratamento especializado de certos temas. A designação desse órgão também pode variar entre os Estados. Os EUA, por exemplo, adotam o título “Departamento de Estado” ( U. S. Department of State ). Em outros Esta- dos, a pasta pode incorporar outros assuntos, como na Argentina, com o Ministério das Relações Exteriores, Comércio Internacional e Culto ( Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto ). Na América Latina, é comum que os ministérios das relações exteriores sejam ainda chamados de “chancelaria”.
O Ministério das Relações Exteriores do Brasil, também conhecido como “Ita- maraty”, é composto pela Secretaria de Estado das Relações Exteriores, em Bra- sília, pelos escritórios regionais instalados em diversas capitais do Brasil e pelas Primeira e Segunda Comissão Brasileira Demarcadora de Limites, com sedes, res- pectivamente, em Belém e no Rio de Janeiro. No exterior, compreende as missões diplomáticas (embaixadas), as repartições consulares (consulados) e missões e de- legações junto aos organismos internacionais.
Nos termos do Decreto 5.979, de 06/12/2006 (art. 1º), o Ministério das Rela- ções Exteriores tem as seguintes áreas de competência: I – política internacional; II – relações diplomáticas e serviços consulares; III – participação nas negociações comerciais, econômicas, técnicas e culturais com governos e entidades estrangei- ras; IV – programas de cooperação internacional e de promoção comercial; e V
- apoio a delegações, comitivas e representações brasileiras em agências e orga- nismos internacionais e multilaterais. O parágrafo único desse artigo acrescenta: “Cabe ao Ministério auxiliar o Presidente da República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução e manter relações com Estados estrangei- ros e organizações internacionais”.
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que os locais da missão diplomática não necessariamente compreendem apenas um edifício, podendo estar espalhados por imóveis e até cidades diferentes. Também incluem a residência do Chefe da Missão, que pode ou não ocupar o mesmo prédio.
Dentro da missão trabalha também o pessoal administrativo, técnico e de ser- viço, parte oriunda de outras carreiras do Ministério das Relações Exteriores do Es- tado acreditante e outra parte recrutada no próprio Estado acreditado, a qual forma o quadro dos chamados “contratados locais” ou “funcionários locais”.
atEnçãO: as repartições do Brasil no exterior também recrutam funcionários localmente. Entretanto, em obediência a preceito constitucional, não estão dispen- sadas de fazê-lo por meio de concurso público.
Por fim, as missões podem receber adidos militares, indicados pelos respec- tivos ministérios da Defesa, com a função de tratar da cooperação na área militar. Mais recentemente, Estados como o Brasil têm nomeado também adidos policiais, competentes para assuntos de cooperação no combate ao crime. No Brasil, são no- meados pelo Ministro da Justiça, dentre delegados da Polícia Federal. Cabe salien- tar que nenhum desses funcionários está vinculado ao respectivo Ministério das Relações Exteriores, e a designação de ambos deve contar com a aprovação do Estado acreditado.
Em princípio, todos os membros do pessoal diplomático deverão ter a naciona- lidade do Estado acreditante, e este só poderá contar com diplomatas nacionais do Estado acreditado e, eventualmente, de terceiros Estados, com a anuência do Estado acreditado. Os membros do pessoal administrativo, técnico e de serviço que sejam funcionários locais podem ter qualquer nacionalidade, inclusive a do Estado acre- ditado, mas, cabe desde já destacar, não terão as mesmas prerrogativas do pessoal diplomático.
Para que os diplomatas possam atuar em outro Estado e, portanto, para que possam ser instaladas missões diplomáticas em cidades estrangeiras, é necessário que os entes estatais tenham o chamado “direito de legação”, ou seja, a prerrogativa de enviar e de receber agentes diplomáticos, dividida respectivamente em “direito de legação ativo” e “direito de legação passivo”. Decorre do estabelecimento de relações diplomáticas e requer acordo entre as partes envolvidas. O direito de le- gação é suspenso com a guerra, o rompimento de relações diplomáticas ou o não reconhecimento do governo.
O direito de legação confere ao Estado a mera faculdade de abrir missão diplomá- tica no exterior, não obrigando a respeito, visto que a abertura de embaixada obedece, também, a critérios de interesse público, revelados na importância que se atribua ao relacionamento com determinado Estado, e à disponibilidade orçamentária.
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Parte da doutrina entende que o direito de legação pertence apenas aos Estados. Entretanto, a prática revela que as organizações internacionais também o utilizam 2.
O Embaixador é o chefe da missão diplomática (Embaixada). Normalmente é nomeado pelo Chefe do Estado que representa. Enquanto exerce suas funções, é diplomata. Entretanto, não necessariamente pertença a um quadro de carreira diplo- mática, podendo, na maior parte dos Estados, ser indicado entre pessoas de confian- ça do primeiro mandatário do ente estatal.
O artigo 14 da Convenção de Viena de 1961 divide os Chefes de Missão Diplo- mática em três classes: Embaixadores ou Núncios, acreditados perante Chefes de Estado, e outros Chefes de Missão de categoria equivalente; Enviados, Ministros ou Internúncios, acreditados perante Chefes de Estado; e Encarregados de Negócios, acreditados perante Ministro das Relações Exteriores. Ressalte-se que, ressalvadas questões de precedência e de etiqueta, não se fará nenhuma distinção entre Chefes de Missão em razão de sua classe.
Cabe destacar que o título “Núncio” (ou “Núncio Apostólico”) é atribuído aos Chefes de Missões Diplomáticas da Santa Sé, conhecidas como “Nunciaturas Apostólicas”. Já os Encarregados de Negócios são funcionários que substituem o Embaixador em suas ausências ou que respondem por uma Embaixada em períodos em que não há Chefes de Missão Diplomática indicado, ou em que estes ainda não assumiram suas funções.
A nomeação do Embaixador é processo que requer, no Direito Internacional, o pedido e a concessão do agréement (do francês “concordância, anuência). A con- cessão do agréement é o ato discricionário pelo qual o Estado acreditado aceita a in- dicação de embaixador estrangeiro para que nele exerça suas funções. Não é ato de ofício, devendo ser objeto de pedido do Estado acreditante. Com o objeto de evitar desgastes no relacionamento entre os Estados envolvidos, o processo de concessão do agréement é secreto, e o Estado que o denega não necessita as razões da recusa.
O processo de escolha de um embaixador também obedece ao Direito interno dos respectivos Estados. No Brasil, o posto de embaixador é cargo de confiança do Chefe de Estado, que normalmente escolhe essa autoridade dentre nomes da carreira de Diplomata, embora tenha a prerrogativa de indicar pessoa não vin- culada ao Ministério das Relações Exteriores. Além do agréement , a indicação do embaixador precisa ser aprovada pelo Senado Federal, por voto secreto, após argüição secreta, em que o candidato a embaixador é sabatinado pelos Senadores (CF, art. 52, IV).
- MELLO, Celso D. de Albuquerque: Curso de direito internacional público ¸ v. 2, p. 1379.
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agentes consulares podem exercer um amplo rol de funções, muitas das quais asse- melhadas ou comuns às dos agentes diplomáticas. Entretanto, a essência da função consular gira em torno da proteção e da assistência aos nacionais no exterior.
Nesse sentido, compete ao agente consular a função notarial e de registro civil. De fato, cabe ao cônsul emitir documentos de seu Estado que sejam do interesse de seus nacionais no exterior ou, eventualmente, de estrangeiros, como registros de nascimento, legalizações, documentos de viagem etc. A propósito, o agente consu- lar é competente para emitir vistos a estrangeiros que desejem viajar ao Estado que representa.
Ainda no mesmo sentido, outra função do cônsul é oferecer a proteção, ajuda e assistência possível a nacionais no exterior, como aqueles que estejam em conflito com a lei, doentes etc. O agente consular deve também resguardar os interesses dos nacionais no caso de sucessão por morte e os interesses de menores e incapazes que sejam nacionais de seu Estado, especialmente quando for requerida a tutela ou a curatela. Deve, finalmente, tomar as medidas cabíveis para a representação dos nacionais perante as autoridades, inclusive as judiciais, do Estado receptor.
Dependendo da cidade onde atue, o cônsul poderá também exercer funções de agente diplomático, como as de promoção comercial, atração de investimentos, divulgação cultural etc.
Um Estado que não tiver missão diplomática em outro Estado poderá ser ali re- presentado por um funcionário consular, desde que com o consentimento do Estado receptor e sem prejuízo de seu status consular, bem como sem direito a privilégios e imunidades diplomáticas.
Um agente consular poderá, após notificação ao Estado receptor, atuar como representante do Estado que o envia junto a uma organização internacional. Ressal- te-se que, no desempenho dessas funções, o cônsul terá direito a todos os privilé- gios e imunidades que o Direito Internacional concede aos representantes estatais junto a organismos intergovernamentais. Entretanto, ao desincumbir-se de funções consulares, o agente consular não terá direito a imunidade de jurisdição maior do que a reconhecida aos funcionários consulares pela Convenção de Viena de 1963.
Para facilitar o exercício de suas funções, os agentes consulares têm direito a comunicar-se com os nacionais de seu Estado e de visitá-los, assim como estes têm a mesma liberdade de manter contato com os funcionários consulares que possam assisti-los. Por outro lado, as autoridades competentes do Estado receptor deverão, a partir de solicitação do interessado, informar o quanto antes à repartição consular cabível quando, em sua jurisdição, um nacional do Estado do consulado for pre- so, encarcerado, posto em prisão preventiva ou detido de qualquer outra maneira. Ademais, toda comunicação dirigida à repartição consular pela pessoa presa deve igualmente ser transmitida rapidamente pelas referidas autoridades.
Por fim, os funcionários consulares terão direito de visitar o nacional do Es- tado que o enviou que estiver detido, encarcerado ou preso preventivamente, de conversar e corresponder-se com ele e de providenciar sua defesa perante os tribu- nais, bem como o de visitar o nacional encarcerado, preso ou detido em virtude de execução de uma sentença. Todavia, os funcionários consulares deverão abster-se de intervir em favor de um nacional nos casos em apreço sempre que este se opuser expressamente.
As autoridades competentes do Estado receptor estão obrigadas a informar as autoridades consulares acerca da morte de um nacional do Estado da repartição, da necessidade de nomeação de tutor ou curador para o menor nacional ou de sinistro com navio ou aeronave com nacionalidade do Estado que envia os cônsules.
O estabelecimento de relações consulares requer o consentimento dos dois Estados envolvidos, e o estabelecimento de relações diplomáticas implica, salvo indicação contrária, o estabelecimento de relações consulares. Entretanto, a rup- tura das relações diplomáticas não necessariamente acarretará o fim das relações consulares. Exemplo disso é a relação entre Bolívia e Chile, que não mantêm re- lações diplomáticas e, portanto, não mantêm embaixadas nas respectivas capitais, mas que preservam relações no campo consular, como comprovado pela existência do Consulado-Geral da Bolívia em Santiago e do Consulado-Geral do Chile em La Paz.
A repartição consular, ou simplesmente “consulado”, é o local de trabalho do agente consular. Deve localizar-se em cidade ou região com número significativo de nacionais. Em todo caso, a localização da missão consular dependerá dos interesses do Estado que estabelece a repartição, da concordância do Estado que a recebe e de questões orçamentárias. Salientamos que, baseados nesses critérios, pode haver mais de um consulado por Estado, inclusive nas respectivas capitais.
Todo consulado exerce suas funções apenas dentro de determinada área territo- rial, chamada “distrito consular” ou “jurisdição consular”, que pode abranger todo um país, uma parte deste ou apenas uma cidade. A jurisdição é definida em acordo entre o Estado que envia e o que recebe o consulado.
A instalação de um consulado em determinada região pode não ser possível ou não se justificar, em vista da quantidade de nacionais, de questões orçamentárias ou de outras circunstâncias. Nesse caso, a embaixada poderá criar uma seção consular, com funcionários encarregados das funções dos agentes consulares. Cabe destacar que os diplomatas alocados a essas funções continuarão a gozar de imunidades diplomáticas.
Há dois tipos de cônsules: os de carreira, ou missi , recrutados entre os nacio- nais do Estado que os envia, e os honorários, ou electi , que podem ter qualquer nacionalidade, inclusive a do próprio Estado onde atuarão. Cabe salientar que as
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1.2.6 As missões especiais
As missões especiais são as viagens oficiais de autoridades do Estado ao exte- rior, como o Chefe de Estado, com o objetivo de tratar de assuntos de interesse da política externa nacional.
Recordamos que, para que possam exercer suas funções de maneira livre, se- rena e desimpedida, essas autoridades gozam de privilégios e imunidades em sua passagem pelo exterior, extensivas a todos os membros de sua comitiva.
2. PRIvIlégIOS E IMUnIdadES
Para que possam exercer adequadamente suas funções no exterior, os agentes diplomáticos e consulares gozam de certas prerrogativas, mais conhecidas como “privilégios e imunidades” ou “imunidades diplomáticas”, que, a propósito, benefi- ciam todos os órgãos do Estado nas relações internacionais desde épocas remotas.
2.1 noções gerais
Os privilégios e imunidades configuram modalidade de imunidade de juris- dição, ou seja, de “restrição ao direito fundamental de Estados soberanos que, em determinadas situações previstas pelo Direito Internacional, não podem sujeitar re- presentantes de outros Estados, presentes em seu território, ao seu ordenamento jurídico” 5. Com isso, os órgãos do Estado em suas relações externas, seus locais de trabalho e residência e seus bens, não estão diretamente submetidas à jurisdição de outro ente estatal, o qual deve se abster de exercer suas competências, inclusive no campo jurisdicional, sem a autorização do Estado de origem dessas autoridades.
A natureza jurídica das imunidades foi objeto de amplas discussões no passa- do. Na antiguidade, por exemplo, fundamentavam-se no caráter sagrado dos sobe- ranos e de representantes de divindades de que se revestiam seus enviados. Para Montesquieu, o agente diplomático representava o soberano ou Estado estrangeiro e, nesse sentido, como o Estado era propriedade do soberano, a ofensa a seu repre- sentante atingia o próprio soberano e o próprio Estado. Grócio professava a teoria da extraterritorialidade, pela qual as missões diplomáticas e locais ocupados por agentes diplomáticos seriam entendidas como extensão do território estrangeiro. Gentili entendia que as imunidades decorriam do direito de legação, que era um direito natural dos Estados.
Atualmente, as imunidades diplomáticas fundamentam-se na teoria do interes- se da função, ou seja, apóiam-se na necessidade de garantir que os diplomatas exer- çam as funções de defender os interesses dos Estados que representam sem coação
- BREGALDA, Gustavo. Direito internacional público e direito internacional privado , p. 47.
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de qualquer espécie. É a teoria reconhecida pela própria Convenção de Viena de 1961, que em sua consideranda lembra que “a finalidade de tais privilégios e imuni- dades não é beneficiar indivíduos, mas, sim, a de garantir o eficaz desempenho das funções das missões diplomáticas, em seu caráter de representantes dos Estados”.
atEnçãO: enfatizamos, com veemência, que as embaixadas não constituem território estrangeiro, noção que permanece no senso comum e que não mais en- contra respaldo na doutrina. As missões diplomáticas e demais espaços ocupados por diplomatas são apenas áreas que gozam de imunidade de jurisdição frente ao Estado onde se encontram.
As imunidades diplomáticas protegem os agentes diplomáticos apenas no ex- terior, não em seus Estados de origem onde, sob a proteção do ente estatal do qual são nacionais e aos quais servem, não necessitam dessa forma de auxílio.
As imunidades são extensivas à família e aos dependentes do agente diplomá- tico que o acompanhem no exterior.
A existência de privilégios e imunidades diplomáticas não exclui a jurisdição do Estado acreditante sobre seus agentes diplomáticos e suas missões diplomáticas. Nesse sentido, os ilícitos cometidos pelos diplomatas no exterior podem ser julga- dos por seus Estados de origem, os quais são competentes também para conhecer de fatos ocorridos dentro das respectivas embaixadas.
A existência de imunidades diplomáticas tampouco implica que os agentes di- plomáticos não devam observar as normas locais. Tal norma fundamenta-se, dentre outros pontos: na cortesia e no respeito que devem inspirar as relações internacio- nais; no respeito à soberania nacional e à igualdade entre os Estados, que leva à necessidade de respeitar a ordem jurídica local, manifestação clara dessa soberania; e no papel do ordenamento jurídico como instrumento que permite a convivência social em condições de justiça e de promoção da dignidade humana. Nesse sentido, liberar o diplomata da obrigação de respeitar a lei local acarretaria em permitir transtornos à convivência social, do que seria exemplo um diplomata brasileiro a quem fosse permitido dirigir automóvel no Reino Unido fora das normas de trânsito daquele país, que incluem, inclusive, uma mão de direção diferente.
Ainda em vista da necessidade de respeito à soberania estatal e ao princípio da não-intervenção, os agentes diplomáticos não poderão se imiscuir nos assuntos internos do Estado acreditado, nem utilizar a missão diplomática e os recursos de que dispõem de maneira incompatível com as funções inerentes à diplomacia.
Em todo caso, o diplomata que viole de maneira grave ou persistente as leis locais, apesar de não poder ser processado localmente, pode ser declarado persona non grata , modalidade de sanção pela qual o Estado acreditado informa ao Estado
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Por fim, o Estado acreditado tem o dever de proteger os agentes, bens e locais das missões diplomáticas do Estado acreditante, bem como de dar todas as facili- dades para o desempenho das funções da missão. Ademais, nada impede que o re- presentante estrangeiro recorra às autoridades ou ao Judiciário local se necessário.
2.2 Privilégios e imunidades diplomáticas
Os agentes diplomáticos gozam de imunidade penal, pelo que não podem ser presos, processados, julgados e condenados no Estado acreditado. Rezek lembra, porém, que “a imunidade não impede a polícia local de investigar o crime, pre- parando a informação sobre a qual se presume que a Justiça do Estado de origem processara o agente beneficiado pelo privilégio diplomático” 8.
Os diplomatas gozam de imunidade de jurisdição cível, aqui incluídos atos que, no Direito brasileiro, abrangem também ramos como o Direito do Trabalho e o Direito Administrativo. Entretanto, a própria Convenção de Viena reconhece exce- ções a essas imunidades, que se referem a causas envolvendo imóveis particulares que não o residencial, feitos sucessórios a título estritamente pessoal e ação refe- rente a qualquer profissão liberal ou atividade comercial exercida pelo agente no Estado acreditado fora de suas funções oficiais. A imunidade cível tampouco abran- ge eventuais reconvenções que enfrentem caso tenham acionado o Judiciário local.
Os agentes diplomáticos gozam de imunidade tributária relativamente aos tri- butos nacionais, estaduais e municipais cobrados no Estado acreditado, embora, cabe ressaltar, estejam sujeitos ao pagamento dos tributos cobrados pelo Estado acreditante. As exceções à imunidade tributária identificam-se com aquelas aplicá- veis às imunidades cíveis, pelo que imóveis que não o residencial e bens e valores recebidos em ações sucessórias a título pessoal não estão isentos de tributos.
Além disso, os diplomatas devem pagar os tributos indiretos, embutidos no preço de mercadorias e serviços, as tarifas relativas aos serviços públicos utiliza- dos, os tributos incidentes sobre rendimentos privados que tenham a sua origem no Estado acreditado e os impostos sobre o capital, referentes a investimentos em empresas comerciais no Estado acreditado. O Estado acreditante e o Chefe da Mis- são estão isentos de todos os impostos e taxas, nacionais, regionais ou municipais, sobre os locais da Missão de que sejam proprietários ou inquilinos, excetuados os que representem o pagamento de serviços específicos que lhes sejam prestados.
Os objetos importados pelo Estado acreditante para uso oficial da missão ou uso pessoal do agente diplomático ou dos membros de sua família que com ele vi- vam, incluídos os bens destinados à sua instalação, também estão isentos de tarifas alfandegárias, embora não de despesas com armazenagem e transporte.
- REZEK, Francisco. Direito internacional público , p. 172.
Cabe destacar que a isenção de tributos não se estende a quem contrate com a missão diplomática 9.
Os agentes diplomáticos gozam do direito de ir e vir, salvo o disposto no or- denamento local relativos a zonas cujo acesso é proibido ou regulamentado por motivos de segurança nacional.
Os diplomatas e as missões diplomáticas gozam de inviolabilidade. Nesse sen- tido, os locais da missão diplomática (ou seja, as instalações da embaixada), a re- sidência particular dos diplomatas e os veículos da missão diplomática e dos agen- tes diplomáticos não podem ser objeto de qualquer ação por parte das autoridades locais. Assim sendo, os agentes do Estado acreditado não poderão, por exemplo, ingressar nesses espaços sem o consentimento do chefe da Missão. Os locais da Missão, seu mobiliário e demais bens neles situados, assim como os meios de trans- porte da Missão, não poderão ser objeto de busca, requisição, embargo ou medida de execução. Ademais, o Estado acreditado deverá facilitar a aquisição em seu ter- ritório, de acordo com as suas leis, pelo Estado acreditante, dos locais necessários à Missão ou ajudá-lo a consegui-los de outra maneira.
A Convenção de Viena de 1961 (art. 22, § 2º) prevê que o Estado acreditado tem a obrigação especial de adotar todas as medidas apropriadas para proteger os locais da Missão e evitar perturbações à tranqüilidade da Missão ou ofensas à sua dignidade. É nesse sentido que entendemos que as autoridades dos Estados acre- ditados podem relativizar a norma de proibição de ingresso em uma embaixada estrangeira em caso de sinistros que exijam ação imediata, como incêndios, embora a Convenção de Viena de 1961 não seja expressa a respeito. Cabe ressaltar que tal proteção é devida mesmo em caso de conflito armado ou de rompimento das rela- ções diplomáticas.
Ainda nos termos da Convenção de Viena de 1961, são também protegidos contra ações das autoridades locais os arquivos e documentos da embaixada, em qualquer momento e onde quer que se encontrem; a mala diplomática; as comunica- ções das missões e dos agentes diplomáticos, que não podem ser objeto de qualquer monitoramento, o que veda, portanto, a espionagem; e a bagagem dos agentes, que não pode ser aberta, salvo se existirem motivos sérios para crer que a mesma con- tém objetos não previstos nas isenções da Convenção de Viena de 1961, ou objetos cuja importação ou exportação é proibida pela legislação do Estado acreditado, ou sujeitos aos seus regulamentos sanitários.
Pessoalmente, entendemos também que a bagagem pode ser aberta se estiver transportando objetos como drogas, armas, exemplares da biodiversidade etc., cujo tráfico ilícito é objeto da cooperação internacional, embora a Convenção de Viena de 1961 tampouco seja explícita a respeito.
- HUSEK, Carlos Roberto. Curso de direito internacional público , p. 98
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co obrigados a exibir correspondência e documentos oficiais que se refiram a suas funções e a depor, na qualidade de peritos, sobre as leis do Estado que o enviou.
A imunidade no campo tributário prevalece nos mesmos termos que as imuni- dades diplomáticas, cobrindo também as taxas cobradas pelos serviços consulares. As comunicações, arquivos e documentos vinculados às funções consulares são invioláveis, e as instalações da repartição consular também o são, na medida em que sejam empregados para as funções consulares.
Fora as hipóteses antes mencionadas, os agentes consulares são invioláveis. A residência do chefe da repartição também é inviolável, embora não a residência do agente consular, salvo, para esta, no campo tributário.
As imunidades consulares estendem-se à família do agente. Os cônsules honorários terão imunidades ainda mais restritas que, em linhas gerais, serão limitadas aos atos vinculados ao exercício de suas funções. As ins- talações consulares gozarão de isenções fiscais quando pertencerem ao Estado da repartição ou quando forem por estes locadas. As importações de uso do consulado tampouco serão objeto de impostos e de taxas alfandegárias. Também a remune- ração do cônsul e emolumentos estão isentos de impostos locais. Os arquivos e documentos da repartição são invioláveis, desde que estejam separados de outros documentos. Com isso, não se estenderão, portanto, à família.
3. QUadROS SInÓtIcOS
Quadro 1. Órgãos do Estado nas relações internacionais
Órgãos do Estado nas relações internacionais Chefe de Estado
Chefe de Governo
Ministro das Relações Exteriores
Agentes diplomáticos
Agentes consulares
Qualquer funcionário que, ocasionalmente, represente o Estado interna- cionalmente
Quadro 2. Princípios das relações internacionais do Brasil (cF, art. 4º)
Princípios das Relações Internacionais do Brasil Independência nacional Prevalência dos direitos hu- manos
Autodeterminação dos povos
Não-intervenção Igualdade entre os Estados Defesa da paz Solução pacífica dos conflitos Repúdio ao terrorismo e ao racismo
Cooperação entre os povos pa- ra o progresso da humanidade Concessão de asilo político Promoção da integração lati- no-americana
Órgãos do Estado nas Relações Internacionais
Paulo Henrique Gonçalves Portela
Quadro 3. Funções do chefe de Estado e do Ministro das Relações Exteriores
chefe de estado Ministro das relações exteriores Manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos
Auxiliar o Presidente da República na formulação da política exterior do Brasil, assegurar sua execução e manter relações com Estados estrangeiros e organizações internacionais Celebrar tratados, convenções e atos inter- nacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional
Política internacional, relações diplomáticas e serviços consulares
Declarar guerra, no caso de agressão estran- geira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mes- mas condições, decretar, total ou parcialmen- te, a mobilização nacional
Participação nas negociações comerciais, econômicas, técnicas e culturais com gover- nos e entidades estrangeiras
Celebrar a paz, autorizado ou com o referen- do do Congresso Nacional
Programas de cooperação internacional e de promoção comercial
- Apoio a delegações, comitivas e representa- ções brasileiras em organismos internacio- nais
Quadro 4. Funções dos agentes diplomáticos
Funções dos diplomatas Representar o Estado acredi- tante perante o Estado acreditado
Proteger os interesses do Estado acreditante e de seus nacionais no Estado acreditado
Negociar com o gover- no do Estado acreditado
Inteirar-se das con- dições e da evolução dos acontecimentos do Estado acreditado ou da organização internacio- nal junto à qual atuam e informar o Estado acreditante a respeito
Promover rela- ções amistosas e desenvolver as relações econô- micas, culturais e científicas entre o Estado acreditante e o acreditado
Quadro 5. Funções dos agentes consulares
Funções dos cônsules Proteção dos interesses do Estado que o envia e de seus nacionais
Função notarial e de registro civil
Oferecer prote- ção e assistência a nacionais no exterior
Representar o Estado na au- sência de missão diplomática
Representar o Estado junto a uma organização inter- nacional, quando necessário
