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LECCIÓN 12: LAS FUNCIONES DE LAS CORTES GENERALES. LAS FUNCIONES
LEGISLATIVA Y FINANCIERA.
1 LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
1.1 La iniciativa legislativa
El ejercicio de la potestad legislativa del Estado ha sido la función tradicional del órgano parlamentario, junto al control del Gobierno. Aunque en los actuales sistemas de gobierno parlamentario la decisión política es adoptada por el Gobierno y trasladada a las Cortes, permitiendo por un lado el conocimiento por la opinión pública de la decisión política y las distintas posiciones expresadas por los diversos grupos; y por otro lado, la posible integración de las posiciones minoritarias durante la tramitación parlamentaria pues son numerosas las leyes que se aprueban por unanimidad o con un amplio consenso parlamentario, en muchas ocasiones gracias a la aceptación por la mayoría gubernamental de enmiendas presentadas por la minoría.
1.1.1 El procedimiento legislativo común
En nuestra Constitución ha regulado el iter parlamentario la elaboración de la ley. Pueden distinguirse en éste procedimiento tres fases:
• Fase de iniciativa: Está regulada en el art. 87 CE y se reconocen a diversos sujetos
activos:
a Iniciativa gubernamental (art.87.1 CE). La más habitual cuando el Gobierno es el órgano de dirección política en el sistema parlamentario de gobierno. La mayoría de las leyes tienen su origen en esta iniciativa. Cuando proceden del Gobierno, las propuestas se denominan Proyectos de Ley y son aprobados en el Consejo de Ministros antes de remitirse al Congreso de los Diputados. Deben ir acompañados de los antecedentes y de los informes emitidos por el Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial. Los proyectos de ley pueden ser reiterados en cualquier momento por el Gobierno.
b Iniciativa parlamentaria (art. 87.1 CE). La iniciativa surge de las Cámaras parlamentarias, del Congreso y del Senado. Se denominan proposiciones de ley. En el Congreso una proposición de ley es presentada por un diputado, con la firma de otros 14, o bien, en un Grupo Parlamentario con la firma del portavoz. En el Senado la iniciativa la pueden plantear 25 senadores o un Grupo Parlamentario. Las iniciativas del Senado se consideran en esta cámara y son remitidas al Congreso para su tramitación.
c Iniciativa autonómica (art. 87.2 CE). Las Asambleas de las CCAA podrán solicitar del
Gobierno la adopción de un proyecto de ley (el Gobierno no está obligado a presentar la iniciativa solicitada, solo presenta efectos políticos) o remitir a la Mesa del Congreso su proposición de ley (tiene que ser considerada por el Congreso, para que se inicie el procedimiento legislativo. Por tanto le corresponde al Congreso, con un máximo de tres miembros de la asamblea encargada de su defensa, estos casos se tratan de una propuesta iniciativa.
d Iniciativa legislativa popular: regulada por la LO 3/1984 que establece el procedimiento
para ejercer la iniciativa legislativa popular. En el que se establece un límite cuantitativo y un límite material. En el límite cuantitativo se exige al menos 500.000 firmas, y en el límite material es establecido en el art. 87.3 CE. Se trata de una propuesta de iniciativa que se recibe en la Mesa del Congreso y debe ser tomada en consideración por el Pleno del Congreso. Dicho procedimiento es el siguiente: La Comisión Promotora presenta la proposición ante la Mesa del Congreso que examina la documentación y se pronuncia; lo comunica a la Junta Electoral Central que se pone en contacto con la Comisión Promotora
firmas se recibe la notificación de la Junta Electoral y la Mesa de Congreso ordena su publicación.
• Fase de tramitación: la Mesa de Congreso recibe y califica el texto , y el Gobierno remite
los proyectos de ley, y el Senado remite las proposiciones de ley que ha tomado en consideración en virtud de su iniciativa y las propuestas de iniciativa autonómica y de iniciativa popular que también se remiten al Congreso. Y la Mesa del Congreso ordena su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
En el caso de los proyectos de ley, tras la publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales abre un plazo de 15 días para que diputados y Grupos Parlamentarios presenten enmiendas. Las enmiendas pueden ser de totalidad (se pretende la devolución del texto a su autor o se proponen un texto alternativo) o el articulado (la propuesta de supresión, modificación o adición de artículos).
Terminado en plazo de presentación de enmiendas, la primera actuación del Pleno es votar las enmiendas de totalidad. Si las enmiendas de totalidad incorporan un texto alternativo su aprobación implica la prosecución del procedimiento a partir del nuevo texto inicial aprobado. Una vez celebrado en el Pleno el debate de la totalidad se remite a la Comisión Permanente Legislativa que analiza el texto y las enmiendas presentadas para elaborar un Informe. Con este Informe ya de forma pública se efectúa el debate entre los distintos grupos que luego se repetirá en el pleno. La Comisión emite un Dictamen que junto al texto del proyecto o proposición de Ley se envía al Presidente del Congreso para que lo incluya en el orden del día del Pleno. En el Pleno se defiende el texto por un miembro del Gobierno o del Grupo Parlamentario proponente, en el que se debate el texto, se plantean enmiendas y se vota.
Aprobado el proyecto o proposición de ley, la tramitación de este en el Senado se muestra con claridad la posición subordinada que ocupa esta cámara. Teniendo solo dos meses de plazo para:
- Interponer un veto al texto aprobado en el Congreso por mayoría absoluta de la Cámara en un debate de totalidad.
- Introducir enmiendas en el texto aprobado en el Congreso.
En el plazo de 10 días ampliable a 5 más los Senadores y Grupos Parlamentarios pueden presentar las enmiendas y propuestas de veto. En el caso que se interponga un veto el texto es devuelto al Congreso. Y la interposición del veto en el Senado agiliza la tramitación parlamentaria. El Senado tiene la opción de introducir enmiendas en el articulado aprobado en el Congreso. Concluido el debate en el Senado, el texto vuelve al Congreso donde se debaten y votan de nuevo las enmiendas introducidas en el Senado que quedan incorporadas si obtienen la mayoría simple.
Tras el debate en el Senado pueden producirse tres situaciones distintas:
a) El Senado aprueba el proyecto o proposición sin introducir ninguna enmienda. b) El Senado opone su veto. c) El Senado no interpone veto sino enmiendas.
• Fase conclusiva: Para que la ley tramitada a las Cortes Generales entre en vigor precisa la
formalización externa por parte del Jefe del Estado. La sanción y la promulgación son actuaciones simultáneas del rey que está regulado en el art. 91 CE. La sanción es un requisito necesario pero sin contenido material, el rey está obligado a sancionar la ley en el plazo de 15 días. Y la promulgación es un acto regio que consiste en la comprobación de
que la ley sancionada cumple los requisitos constitucionalmente exigidos. Según el art. 9.3 CE y
ordena su publicación. La inserción del texto de la ley en una publicación oficial, concretamente en el Boletín Oficial del Estado, determina el cumplimiento del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de publicidad de las normas, fijando su incorporación al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever una vacatio legis, es decir, un período en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. Las leyes entran en vigor tras una vacactio legis de 20 días prevista con carácter general por el Código civil (art. 2.1.).
2 LA FUNCIÓN FINANCIERA
La función financiera es la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende, por un lado, la potestad tributaria del Estado que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos; por otro lado, la potestad presupuestaria que significa la facultad de aprobar anualmente las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor y de cualesquiera otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de emplearse dichos ingresos.
2.1 La potestad tributaria
La potestad tributaria es la capacidad para imponer tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La Constitución española atribuye dicha capacidad en forma originaria exclusivamente al Estado, mediante ley, esto es establecido en el art. 131.1 CE, mientras que el apartado 2 de este artículo reconoce la potestad tributaria de las CCAA y de las Corporaciones locales pero de acuerdo a la Constitución y leyes.
Las CCAA son entes territoriales con potestad legislativa aparte del Estado central que poseen una potestad tributaria condicionada por el legislador estatal, ya que deben ajustar al ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una ley orgánica. Los ayuntamientos imponen tributos con el alcance previsto por las leyes del Estado y de las CCAA.
El sistema tributario debe ajustarse a los principios materiales mencionados en el art. 31 CE de justicia, igualdad y progresividad.
2.2 La potestad presupuestaria. La Ley de presupuestos
La función de aprobar los Presupuestos Generales del Estado, es la previsión anual de ingresos y gastos. En principio, su elaboración corresponde exclusivamente al Gobierno y a las Cortes Generales. Las peculiaridades procedimentales de esta Ley limitan la capacidad de actuación de las Cortes y muestran la importancia que ha adquirido el Gobierno en el procedimiento legislativo.
Tanto la intervención parlamentaria y la enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado tienen una naturaleza distinta. Se trata de una comprobación anual que el Gobierno cuenta con el apoyo de las cámaras para aprobar la ley más importante de cada año que contiene los ingresos y gastos del Estado.
El artículo 134 CE, la Ley de Presupuestos es un conjunto de normas que dan relevancia jurídica a la planificación de la actividad financiera del Estado para el período de un año. La exigencia de recoger la totalidad de gastos e ingresos es expresión constitucional del principio de unidad presupuestaria: el Presupuesto debe constar en un solo documento, todas las partidas deben estar en ese documento único y todos los ingresos han de ser destinados a financiar indistintamente todos los gastos públicos.
Según el artículo 134.1 corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado. Elaborado estos Presupuestos se presentan en las Cortes al menos tres meses antes
de la expiración del anterior. La elaboración se inicia a primeros de año, fijando el Ministerio de
