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LECCIÓN 7: LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON VALOR DE LEY
1. LOS DECRETOS-LEYES
1.1. NATURALEZA JURÍDICA Y LÍMITES
Los Decretos-leyes previstos en el art. 86 de la Constitución, el apartado 1 define las fuentes e indican los límites, el apartado 2 establece el procedimiento de control sobre los mismos por parte del Congreso, y el 3 prevé la posibilidad de que sean tramitados en plazo como proyectos de ley.
La larga evolución histórica del Poder Ejecutivo ha ido progresando en facultades normativas. Los Decretos adoptados tienen una naturaleza dual y la norma adquiere el rango propio de una ley.
La labor legislativa tiene un carácter excepcional y exige la posibilidad última de control por el Parlamento, esto explica que la Constitución asuma una redacción tan restrictiva apelando “de extraordinaria y urgente necesidad” a “provisional”. El Decreto-ley se ha configurado como un mecanismo de incorporación de normas legislativas al ordenamiento , como un mecanismo de descarga de la labor normativa de las Cortes Generales y por tanto se trata de un instrumento de colaboración entre el Gobierno y el Parlamento.
De ahí que la naturaleza jurídica del Decreto-ley sea propia de un acuerdo de voluntad similar al que se produce en los Decretos legislativos.
Los límites del Decreto-ley son de tres tipos:
• Límites circunstanciales: configuran el presupuesto habilitante del Decreto-ley, y afectan
al comienzo de la acción normativa. Lo que se trata del presupuesto habilitante es el elemento clave a partir del cual se puede extender o limitar la acción normativa legal del Gobierno en cuanto a su frecuencia. La amplitud del presupuesto habilitante se refiere tan solo a los límites jurídicos del mismo, que no impide que pueda ejercitarse un control político más estricto por parte del Congreso en relación con el mismo.
• Limites materiales: son los que afectan al contenido de la acción normativa. Suponen, en
sentido contrario, una configuración restrictiva de los límites constitucionales del Decreto- ley.
• Límites temporales: son los que pueden provocar el fin de la vigencia de la acción
normativa. En estos límites el Decreto-ley no adquiere firmeza hasta que se produce el pronunciamiento positivo del Congreso. Una interpretación restrictiva supone reducir el Decreto-ley, adoptando las medidas destinadas a ser sustituidas por normas legales de producción parlamentaria. Esta interpretación ha sido rechazada por el Tribunal Constitucional, pudiendo ser utilizada como instrumento de control en conexión con las misma situación sobre la que el Decreto-ley pretende incidir.
1.2. LA INTERVENCIÓN DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
En los Decretos legislativos se requiere la voluntad de dos órganos (Parlamento y Gobierno, Congreso y Gobierno) para que la fuente se incorpore en plenitud al ordenamiento jurídico.
1. La posición del Gobierno y Congreso en el Decreto-ley. Por un lado el Gobierno puede
incorporar normas legales que tengan vigencia incluso sin la aceptación del Congreso. Por otro lado el Congreso puede convertirse en realidad en un acto formal de control. Sea o no sea formal no afecta a sus efectos jurídico-constitucionales.
2. La participación del Congreso , en cuanto equivale la mayoría parlamentaria se mueve
dentro de unos límites de discusión estrechos que restringen el sentido constitucional de la participación democrática. La restricción opera en ámbitos de los límites constitucionales del Decreto-ley que puede provocar sobre esta fuente del Derecho dos tipos de controles: el control político del Congreso y el control jurisdiccional del Tribunal Constitucional.
La capacidad ordinaria de control por parte del Tribunal Constitucional , respecto el Decreto-ley, la minoría parlamentaria está más limitada en sus posibilidades de intervención política que afectan específicamente a esa categoría normativa. Se incrementa las garantías a efectos de control jurisdiccional, equilibrando así la potencialidad garantizadora que debe corresponder a toda norma de rango legal en nuestro ordenamiento.
1.3. EL CONTROL DE LOS DECRETO-LEYES
El control que realiza el Congreso de los Diputados es competencia del Tribunal Constitucional. El control del Tribunal Constitucional puede ser de diversos tipos, ya sea respecto a su objeto o a las vías procesales.
Respecto a su objeto:
• Control formal que afecta solo al decreto-ley en cuanto forma normativa específica.
• Control formal que afecta al procedimiento de producción del Decreto-ley.
• Control material que afecta al contenido del Decreto-ley, desde el punto de vista de los
principios constitucionales.
Respecto a las vías procesales:
• El Decreto-ley convalidado que mantiene su vigencia en el ordenamiento jurídico, pudiendo
ser impugnado por medio de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad.
• El Decreto-ley derogado no puede ser impugnado mediante el recurso de
inconstitucionalidad una vez que deja de formar parte del ordenamiento jurídico. Si ha sido impugnado ante la derogación y no decae el objeto del proceso.
• El Decreto-ley convertido dará lugar a un distinto régimen dependiendo de si sus preceptos
han sido incorporados o no a la ley. Los incorporados podrán ser impugnados por la doble vía del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad. Los no incorporados podrá plantearse la cuestión de inconstitucionalidad en relación con los actos concretos de aplicación que tengan lugar durante su período de vigencia
2. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS
1.4. NATURALEZA JURÍDICA Y CLASES
La delegación legislativa ha sido la fórmula a través de la cual el poder ejecutivo ha ido asumiendo y ampliando su capacidad normativa. Los poderes Ejecutivo y Legislativo tiene dentro del sistema político la configuración final de los mecanismos de delegación legislativa.
En el ordenamiento destacan dos aspectos: por un lado el reconocimiento de la potestad reglamentaria al Gobierno de la Constitución, que define una capacidad normativa sometida a la ley, suponiendo las manifestaciones de la potestad reglamentaria de la Administración. Por otro lado, resulta de especial relevancia la técnica específica de los Decretos legislativos. No es solo el producto de una delegación del Parlamento en el Gobierno con el fin de regular un determinado ámbito material. Además la fuente específica prevista en la Constitución dentro de las de rango legal.
La doble naturaleza explica las dificultades, la primera es si el gobierno ejercita una auténtica potestad legislativa; y la segunda si el Gobierno ejercita una mera potestad reglamentaria similar a la que se desarrolla en otros fenómenos de delegación legislativa.
La potestad normativa que el Gobierno ejercita sobre el régimen jurídico es una manifestación más de la tradicional conexión de las fuentes del Derecho. Esta conexión carece de la automacidad limitada a la dualidad legislativo-reglamentaria.
plazo específico para su ejercicio. En tercer lugar, la exigencia de delegación expresa implica que las Cortes puedan verse obligadas a revocar también expresamente la delegación; la obligación de revocar expresamente la delegación debe entenderse limitada al supuesto en que el gobierno se oponga a la tramitación de una proposición de ley o de una enmienda susceptible de provocar una renovación implícita. Las limitaciones a las Cortes pueden ser revocadas en cualquier momento de la delegación, pero no se puede disponer libremente acerca de la forma en que esa revocación debe producirse. Y en cuarto lugar, la delegación debe recaer exclusivamente sobre el Gobierno, sin que la ley de delegación pueda autorizar a este órgano para que proceda a efectuar una subdelegación sobre autoridades distintas. En las limitaciones específicas , hay límites para cada clase de delegación. La delegación da lugar a textos refundidos, la Constitución se refiere al contenido de la delegación. No resulta muy claro el sentido de la dualidad, en el que el Gobierno deberá siempre sistematizar el conjunto de normas a refundir. La delegación que da lugar a los textos articulados está sometida a condiciones más rigurosas. La Constitución determina dos prohibiciones específicas: las leyes de bases no podrán autorizar la modificación de la propia y tampoco tendrán la facultad de facultar al Gobierno para que dicte normas con carácter retroactivo en el uso de la delegación legislativa. Pero la Constitución también impone obligaciones de carácter positivo: las leyes de bases deberán limitar con precisión el objeto y el alcance de la delegación legislativa, así como los principios y criterios que han de seguirse según su ejercicio.
• Límites del Decreto legislativo: el Gobierno tiene también restringida su actividad
normativa de desarrollo, por lo cual no deberá hacer un solo uso de la delegación durante el plazo concedido por las Cortes. Que el Gobierno haga un solo uso de la delegación no implica que tenga que dictarse un único Decreto legislativo, es posible que el Gobierno regule los Decretos legislativos siempre que los mismos sean complementarios. Un segundo límite afecta a las Cortes y al Gobierno, aquellas que no puedan autorizar al Gobierno para que subdelegue en otras autoridades y este no puede se efectúa por tanto una subdelegación respecto de otros órganos.
1.6. EL CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS
Se diferencia entre el control jurisdiccional y el control parlamentario.
- Control jurisdiccional: la posición doctrinal mayoritaria y la jurisprudencia entienden que es un control legítimo. Se trata de una tesis que deberá ser el Tribunal Constitucional el que decide acerca de las posibles vulneraciones del orden constitucional que se producen por parte del Decreto legislativo. El control del Tribunal Constitucional puede ser de tres tipos:
- Un control formal sobre los límites específicos que afectan al Decreto legislativo. Dentro de este control formal están las extralimitaciones consideradas tradicionalmente como ultra vires.
- Un control formal sobre el procedimiento de elaboración del Decreto legislativo. Tratándose de comprobar si el Gobierno ha cumplido con todos los trámites que constitucional y legalmente le obligan.
- Un control material de la constitucionalidad de los contenidos del Decreto legislativo, confrontando la adecuación de la regulación misma a los principios constitucionales. Los tribunales ordinarios tienen competencias propias respecto de los Decretos legislativos. En primer lugar, los tribunales ordinarios pueden promover una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En segundo lugar, los tribunales tienen respecto de los Decretos legislativos, las mismas facultades de control e inaplicación que respecto de las otras normas con fuerza de ley de nuestro ordenamiento, los tribunales deberán inaplicar los Decretos legislativos que colisionen con una ley orgánica. Y en tercer lugar, las limitaciones propias del Decreto legislativo como fuente del Derecho, de tal modo que los tribunales podrán inaplicar aquellas normas que carezcan incluso de la apariencia de los Decretos legislativos. La legislación de desarrollo constitucional no ha seguido una interpretación restrictiva de las competencias de los tribunales ordinarios sino que ha admitido desde el principio la competencia de estos tribunales.
- El control parlamentario: que habilita a las Cortes para establecer las fórmulas adicionales de control que estimen pertinentes. Dentro de estas fórmulas hay que diferenciar dos tipos:
- Aquellas que permiten condicionar la actividad normativa del Gobierno en su proceso de producción y determinan el sometimiento del Decreto legislativo. Este tipo de control es determinada por el propio Parlamento, y este puede establecer la valoración con relevancia jurídica del propio Parlamento. Por el contrario, el Tribunal Constitucional es el que decide acerca de la incidencia del incumplimiento de los requisitos establecidos por las Cortes.
- Las Cortes pueden establecer un control posterior, de clara naturaleza política. De acuerdo con estos preceptos el Gobierno deberá dirigir al Congreso una comunicación que contendrá el texto articulado de la delegación y que será publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. El Decreto legislativo se perfecciona con la sola actividad del Gobierno, por lo que una vez vigente no podrá verse afectado más que por una nueva norma con rango de ley contradictoria con sus disposiciones, o por el control jurisdiccional. Por lo mismo el control parlamentario no puede sanar los posibles vicios del Decreto legislativo.
