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LECCION 15: LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO
1. LA EXISTENCIA DE UNA “FUNCION DE GOBIERNO”
El artículo 97 CE establece: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria”. Se trata de dos tipos de funciones: unas de carácter político, que integrarían la función de gobierno, y otras de carácter jurídico, que integran la función propiamente ejecutiva.
En el ejercicio de sus funciones, el Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Ello nos lleva a recordar la vieja distinción entre actos políticos o de gobierno y actos administrativos. Los actos políticos o de gobierno, como un supuesto limite al enjuiciamiento jurisdiccional, han quedado erradicados de nuestro Derecho. Hoy cabe hablar, más bien, de actos discrecionales. Pero estos actos discrecionales también son fiscalizables mediante el control de sus elementos reglados.
La STC 63/1983 sostiene que no toda actuación pública del Gobierno está sujeta a n control jurisdiccional ordinario ni a un control de la jurisdicción constitucional. La STC 45/1990 se mantiene la existencia de actos políticos exentos de control jurisdiccional.
Este tipo de actos puede ser objeto de un proceso de revisión conceptual de la jurisdicción contencioso-administrativa, al reconocer a este orden el conocimiento de las cuestiones relativas a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CCAA, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
Como consideración final, hemos de decir que:
a. Todos los actos de los poderes públicos están sujetos al ordenamiento jurídico y, por ende, a una responsabilidad de naturaleza jurídica, independientemente de que esta sea o no exigible ante los Tribunales.
b. La competencia corresponde a una pluralidad de jurisdicciones, según sea la naturaleza del acto, siendo la jurisdicción penal la que dispone de un carácter preferente frente a las demás.
c. Resulta imposible negar la existencia de actos políticos, aunque esto debe ser interpretado restrictivamente. Los mismos serian residenciables jurisdiccionalmente siempre que vulnerasen derechos fundamentales, cuando afecten a derechos o intereses legítimos de terceros, y cuando contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico.
♦ La función de dirección política
Es en el ejercicio de esta función donde parece presentarse un mayor margen de discrecionalidad en la actuación del Gobierno a la hora de dirigir la política interior y exterior del país. Esta función afecta a sus relaciones con los demás órganos constitucionales. Podemos concretarlas en las siguientes:
- En relación con la Jefatura del Estado
- (^) En relación con el Parlamento, siendo destacable su intervención:
· En el funcionamiento de las propias Cámaras
· En el ejercicio de la potestad legislativa
· En el ejercicio de la actividad económica del Estado
· En la declaración de los estados de alarma y excepción y sitio
· En la autorización de la negociación de los tratados internacionales
· En la participación en los supuestos de reforma constitucional
· En la necesidad de someterse al control político del Parlamento
- En relación con el Poder Judicial
- En relación con el Tribunal Constitucional
- En relación con las CCAA
2. LA DIRECCION DE LA POLÍTICA INTERIOR
La dirección de la política interior consiste en planificar y realizar los objetivos del programa gubernamental en el interior del Estado. Esta función la desarrolla el Gobierno a través de numerosas facultades que le reconoce la Constitución y que sistematizaremos según los siguientes criterios:
a. Intervención en el ejercicio de la potestad normativa del Estado
- El Gobierno en el ejercicio de la iniciativa legislativa tiene el monopolio de la iniciativa en algunos supuestos como política, pues la inmensa mayoría de las leyes tienen su origen en la iniciativa gubernamental. Esa posición preeminente del Gobierno se manifiesta en diversos supuestos durante la tramitación parlamentaria de los proyectos de ley (prioridad en si tramitación reconocida por el art. 89.1 CE).
- Debemos recordar que el Gobierno ejerce en España la potestad legislativa, junto a las Cortes, y en colaboración con estas. Aprueba los Decretos-leyes, con el presupuesto habilitante y los límites que se establecen en el artículo 86 CE, y elabora los Decretos legislativos a partir de la habilitación que ha
- En relación al TC, el Presidente interpone recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con fuerza de ley y el Gobierno solicita el privilegio procesal de la suspensión de la ley autonómica al plantearse el recurso de inconstitucionalidad.
- Le corresponde finalmente la propuesta de nombramiento de diversos integrantes de órganos constitucionales como dos magistrados del TC o el Fiscal General del Estado.
d. Actuación gubernamental en situaciones excepcionales
- Le corresponde la declaración del Estado de alarma, la declaración del Estado de excepción y proponer al Congreso la declaración del Estado de sitio.
- Corresponde al Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, la adopción de las medidas necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o ara la protección del interés general cuando no lo hiciera o atentase gravemente al interés general del Estado y hubiese sido expresamente requerido a ello el Presidente de la CA.
3. LADIRECCION DE LA POLÍTICA EXTERIOR
La dirección de la política exterior aparece como un elemento de fundamental importancia dentro de las funciones constitucionales.
La Constitución dispone que el Gobierno “dirige la política interior y exterior”. Se trata de un apoderamiento muy amplio, si se tiene en cuenta que la política exterior presenta una multiplicidad de manifestaciones. Cabe distinguir actuaciones puramente políticas (reconocimiento de otros países, intervención en organismos internacionales…), de dimensión administrativa ( dirección de la Administración exterior, tutela de los españoles en el extranjero…), de dimensión normativa y, finalmente, la política exterior aparece forzosamente relacionada con la defensa del Estado, puesto que en el mundo actual la seguridad y la defensa de cada país se vincula a la creación de sistemas de alianzas y acuerdos internacionales.
Las disposiciones constitucionales, así como su desarrollo legal, atribuyen al Gobierno la función directica en estos múltiples aspectos. Otros órganos del Estado pueden colaborar en esa labor de dirección. Pero se trata de una participación condicionada a la iniciativa e impulso gubernamental. Estas materias –relaciones internacionales y defensa del Estado- aparecen excluidas de la competencia de las Comunidades Autónomas. El artículo 149.1 CE, enumera las materias y competencias reservadas al Estado, las relaciones internacionales, la defensa y Fuerzas Armadas.
Dentro de las diversas manifestaciones de la acción exterior del Estado, una de ellas es la conclusión de tratados entre Estados. La Constitución prevé que “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados, formaran parte del
ordenamiento interno”. En este respecto, el poder legislativo es competencia suya la autorización de determinados tratados que deberá concederse por ley orgánica. Por otra parte, cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la constitucionalidad de tratados internacionales.
El procedimiento de conclusión de tratados refleja la potestad directiva del Gobierno, desde dos perspectivas:
- Reserva de iniciativa gubernamental: la actuación parlamentaria se produce, en todo caso, únicamente sobre un aspecto del procedimiento de conclusión de tratados: el aspecto final, esto es, la aprobación del texto. Pero queda fuera del alcance de las Cámaras el resto del procedimiento, es decir, iniciativa, negociación y conclusión de compromisos. En este aspecto las Cortes pueden impedir la acción del Gobierno (puede negarse a autorizar un tratado).
- Restricciones a la intervención parlamentaria: incluso dentro de la dimensión normativa de las relaciones exteriores dispone el Gobierno de un ámbito exclusivamente encomendado a su competencia, sin intervención del poder legislativo. La autorización de las Cortes no es exigible en todo tipo de tratados, sino en aquellos supuestos expresamente enumerados en la Constitución, esto es, los tratados por los que se cedan competencias constitucionales los que impliquen una reforma constitucional y la lista enumerada en el artículo 94. El Congreso y el Senado serán informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios: el papel del Parlamento queda por tanto limitado a “ser informado”.
Esta restricción supone la necesidad de una calificación previa de los acuerdos para determinar si entran o no en las categorías que precisan una autorización parlamentaria. Ello implica, decidir sobre si el acuerdo en cuestión constituye o no un acuerdo normativo y precisar si requiere o n autorización de las Cortes. El ordenamiento español prevé la emisión de un dictamen de Consejo de Estado sobre su esa autorización es necesaria. Por otra parte, cabe que la Mesa de las Cortes rectifique la tramitación propuesta por el Gobierno, decidiendo que su tramitación se realice por la vía de la autorización, y no de la simple información. Finalmente, se ha extendido la práctica de que los tratados sean convalidados por el Parlamento.
- LA DIRECCION DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR
La dirección de la Administración civil y militar se configura como supuesto inicial y necesario para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de dirección política, y más en general, todas las funcione que la Constitución le encomienda. Resulta imposible imaginar una actividad gubernamental en que no intervengan, de una forma u otra, instancias administrativas.
La Constitución diferencia con claridad Gobierno y Administración como entes distintos y con propia y separada entidad. Esta distinción aparece precisada en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) que establece que los órganos superiores de la Administración serán los ministros y los secretarios de Estado. La conexión orgánica entre Gobierno y Administración se lleva a cabo mediante la figura del ministro, titular del departamento ministerial, y
participación del Rey en lo altos órganos de defensa nacional, como el Consejo de Defensa Nacional.
En cuanto al poder legislativo, su participación en la defensa nacional se ve delimitado por la función directiva gubernamental. El ejercito de las funciones propias del legislativo incidirá notablemente en los diversos aspectos de la política de defensa. La LODN (Leu Orgánica de Defensa Nacional) confiere relevantes atribuciones a las Cortes en materia de defensa nacional: autorizar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional o debatir las líneas generales de la política de la defensa. Ello comporta una obligación gubernamental de someter tales líneas generales a conocimiento y debate de las Cámaras, que podrán aportar conclusiones y propuestas. Pero esas funciones se hacen depender de la iniciativa gubernamental.
El Gobierno se configura por tanto como el responsable de la defensa del Estado.
La especial importancia de la dimensión exterior de la defensa, lleva a la coincidencia de los ámbitos de al menos dos departamentos ministeriales directamente afectados: Defensa y Asuntos Exteriores. El Ministerio de Defensa aparece como sujeto preferente de la defensa nacional. No obstante la defensa del Estado se proyecta también decisivamente en la política exterior, lo que implica una necesaria coordinación con el ministerio específicamente competente en esta materia, esto es, de Asuntos Exteriores. Esta aparece sobre todo en dos formas:
a. El arma esencial de coordinación gubernamental se halla en el reforzamiento del papel del Presidente del Gobierno en la dirección de la política de defensa, que deja en un segundo plano los mecanismos de cooperación interministerial. Las decisiones en materia de defensa (exterior e interior) quedan en gran manera en manos de éste. La LODN tiene una amplísima relación de potestades del Presidente, al que corresponde “la dirección de la política de defensa”. En correspondencia, los altos órganos de la defensa se configuran como asesores del Presidente.
b. Los mandatos de colaboración interministerial. La LODN establece la creación de una Comisión Interministerial de Defensa.
Por lo que se refiere a la defensa frente a consecuencias interiores de un conflicto bélico, la Ley de Protección Civil, encomienda al Gobierno la adopción de las medidas oportunas, a efectos de preservar la seguridad de personas y bienes en tales supuestos.
