constitucional tema 1, Apuntes de Derecho Constitucional

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La Constitución

y los principios

estructurales

Juan Carlos Gavara de Cara

Antoni Roig Batalla

P08/73510/

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3. La Constitución española de 1978 ................................................. 51 3.1. La elaboración de la Constitución de 1978. Características generales de la Constitución de 1978 ......................................... 51 3.1.1. El proceso constituyente español .................................. 51 3.1.2. Las características generales de la Constitución española de 1978 ........................................................... 52 3.1.3. Influencias constitucionales históricas españolas y comparadas en la Constitución española de 1978 ........ 54 3.2. Determinación y características de los principios estructurales del Estado. Los valores superiores del ordenamiento jurídico ................................................................ 56 3.2.1. Los principios estructurales del Estado .......................... 56 3.2.2. Los valores superiores del ordenamiento jurídico ......... 57 3.3. El Estado social y democrático de derecho y su construcción histórica ....................................................................................... 58 3.3.1. Una fórmula unitaria ..................................................... 58 3.3.2. La evolución del Estado constitucional ......................... 60 4. El Estado de derecho ......................................................................... 64 4.1. Concepto y elementos integrantes: Estado formal y material de derecho ................................................................................... 64 4.1.1. El Estado material de derecho ....................................... 64 4.1.2. El Estado formal de derecho ......................................... 64 4.2. Los derechos fundamentales: concepto y garantías .................... 65 4.2.1. Concepto ........................................................................ 65 4.2.2. Garantías ........................................................................ 67 4.3. La separación de poderes ............................................................ 70 4.3.1. Origen liberal de la teoría ............................................. 70 4.3.2. La división horizontal y la división vertical de poderes ........................................................................... 71 4.3.3. La división de poderes en la actualidad ........................ 71 4.4. La regulación constitucional de la sujeción del poder estatal en el derecho ............................................................................... 72 4.4.1. El principio de constitucionalidad ................................ 74 4.4.2. El principio de legalidad administrativa ....................... 77 4.4.3. Otros principios de funcionamiento de los poderes públicos .......................................................................... 78 5. El Estado democrático (I) ................................................................ 81 5.1. El poder constituyente y la legitimidad democrática ................. 81 5.1.1. El poder constituyente: concepto, titularidad, ejercicio y límites ........................................................... 81 5.1.2. La legitimidad democrática ........................................... 83 5.2. La opción constitucional por la democracia representativa ....... 84 5.2.1. La democracia directa como la forma verdadera de democracia ..................................................................... 84

5.3.1. La participación política mediante mecanismos de

Introducción

Hoy utilizamos la palabra Estado para referirnos a la forma de organización política contemporánea. Tenemos que tener presente que no todas las socie- dades han vivido siempre organizadas en un Estado. De hecho, se trata de una forma de organización política que es relativamente reciente y que aparece limitada geográficamente. Por lo tanto, lo primero que tendremos que hacer es determinar las características que definen un Estado.

Una vez vistas, podremos hablar del Estado constitucional. De hecho, se tra- ta de la segunda etapa de la organización estatal, después de la monarquía absoluta. Los reyes tendrán interés en crear la forma de organización política actual, pero ésta será adaptada a las necesidades de una sociedad en cambios económicos profundos.

Como veremos, el Estado constitucional se fundamentará en dos ideas clave del constitucionalismo: el poder debe estar limitado (principio de separación de poderes) y se tienen que respetar los derechos humanos. La evolución del Estado constitucional será diferente en cada país. Sin descartar otros países, centraremos el estudio en el constitucionalismo español, dotado de caracterís- ticas especiales a causa de las muchas limitaciones que encontrará para man- tenerse.

El Estado constitucional dispone de un elemento determinante como es la Constitución. Después de realizar un rápido recurrido por las diversas consti- tuciones españolas, nos centraremos en la Constitución vigente.

En 1978, los españoles se dotaron de una Constitución democrática, que es la que rige actualmente la vida política e institucional del país. A través de las informaciones de la radio, la televisión y los diarios, así como de los contactos que, como ciudadanos, tenemos con las instituciones públicas, sabemos cosas sobre nuestra Constitución. Sabemos que los gobernantes y los ciudadanos tienen que respetarla, que en ella se reconocen determinados derechos y de- terminadas libertades, que contiene normas que regulan las relaciones entre el Estado y las comunidades autónomas, que existe un órgano, llamado Tribu- nal Constitucional, que tiene como función garantizar el respeto a la Consti- tución, etc. Sabemos éstas y otras cosas porque la Constitución es una pieza central dentro de nuestro sistema político y legal. Pero ¿qué es exactamente una Constitución?

sociedad la libertad, la igualdad y la seguridad.^ El Estado constitucional debe garantizar a la

En este módulo didáctico se estudian las principales características de una Constitución, teniendo en cuenta tanto la teoría general de la Constitución como la historia del constitucionalismo. Los interrogantes que hay que tratar de responder con cierta profundidad son los siguientes:

• La Constitución regula los aspectos básicos de la organización del Estado. Pero ¿qué es el Estado? ¿De qué elementos se compone? ¿Qué relación hay entre el Estado y el ordenamiento jurídico?
• ¿Todos los estados tienen una Constitución? ¿Desde cuándo han existido constituciones? En el caso de España, ¿qué constituciones hubo antes de 1978 y qué características tenían?
• ¿Cuál es el contenido de la Constitución? ¿Qué objeto regula normalmen- te? ¿Y para qué sirve una constitución? ¿Qué funciones pretende cumplir?
• ¿Cómo se elabora una Constitución? ¿La Constitución tiene alguna sin- gularidad con respecto a su origen?

Llegados a este punto ya tenemos un bagaje histórico y teórico que será de gran utilidad para estudiar el objeto de este módulo didáctico: los principios constitucionales que estructuran la forma del Estado, la forma de gobierno y la organización territorial del Estado.

Estos principios se extraen directamente de las cláusulas definitorias de la Constitución, situadas en el título preliminar. El artículo 1.1. califica la forma de estado como un Estado social y democrático de derecho, el artículo 1.3 ca- lifica la forma de gobierno como una monarquía parlamentaria y el artículo 2 reconoce y garantiza el principio autonómico.

Aunque estos principios se deben interpretar desde la articulación y la con- creción que tienen en la Constitución, comprenderlos requiere la ayuda de la historia constitucional y de la teoría del Estado.

Veremos primero la forma del Estado, que analizaremos de manera detallada en cuatro temas. Después de hacer una breve referencia a la evolución del Estado constitucional, que va del Estado liberal de derecho al Estado social de derecho, se delimita la fórmula que adopta la Constitución y los elementos básicos que la integran.

Entonces será el momento de estudiar la forma de gobierno. Primero, descri- biremos las diferentes formas de gobierno democráticas y después caracteriza- remos la posición de la Corona dentro de la forma de gobierno.

La Constitución contiene normas de garantíaque regulan los derechos y las libertades.

Objetivos

El objetivo principal de este módulo didáctico es el siguiente:

• Situar la Constitución española de 1978 dentro del marco más amplio de la teoría y de la historia general del constitucionalismo.

En concreto, se trata de profundizar en las siguientes cuestiones y en otras que están vinculadas:

1. Las relaciones entre Estado y Constitución. 2. Conocer la creación y la evolución del Estado constitucional, las formas que va adoptando y la respuesta que se da en cada momento a los pará- metros que se utilizan para describirlo. 3. Caracterizar globalmente la definición que hace la Constitución de la for- ma de Estado y destacar especialmente las implicaciones recíprocas entre sus calificaciones (social, democrático y de derecho). 4. Conexiones históricas entre constitucionalismo y liberalismo democráti- co. 5. Las dificultades para la consolidación del liberalismo democrático en la historia constitucional española. 6. (^) La definición de la palabra Constitución. 7. Las funciones constitutiva, limitadora y programadora de las modernas constituciones liberal-democráticas. 8. La teoría del poder constituyente. 9. El concepto y la justificación de la rigidez constitucional. 10. Distinguir el concepto de forma de Estado del de forma de gobierno. 11. Conocer las formas de gobierno democráticas y sus características. 12. Justificar la compatibilidad de la monarquía con el principio democrático. 13. Analizar la posición del rey en la forma de gobierno.

14. Identificar las características del sistema parlamentario español. 15. Distinguir, desde el criterio de la descentralización política, entre Estado unitario y Estado compuesto. 16. Reconocer los elementos comunes y las diferencias entre los modelos fe- derales y los autonómicos. 17. Identificar las características del proceso autonómico español. 18. (^) Conocer los principios constitucionales que estructuran la organización territorial del Estado (unidad, autonomía, solidaridad y principio dispo- sitivo).

Es importante dominar bien la teoría que se construye en torno a estos puntos para poder abordar sucesivamente el estudio de la regulación concreta que sobre las diversas materias (fuentes del derecho, órganos del Estado, derechos y libertades, Estado de las autonomías) contiene la Constitución española de

1978. Además, las fuentes del derecho son el objeto del módulo 2.

Hay que destacar también que el contenido de este módulo didáctico tiene un valor formativo extraordinario. Se incluyen algunos de los grandes temas del derecho constitucional (el Estado de derecho, el Estado democrático de derecho, el Estado social de derecho, la monarquía parlamentaria, el Estado autonómico), cuyo conocimiento es indispensable para cualquier jurista.

1. El Estado como forma de organización política

1.1. La historicidad del Estado

Todas las sociedades han tenido una forma de organización política o sistema político, es decir, una forma de organizarse y de resolver los intereses colecti- vos. Solemos pensar que los hombres han vivido siempre, y en todas partes, bajo la forma estatal. Eso no es así. El Estado es una forma de organización política histórica, con un nacimiento concreto, y además no es la única que ha existido. Se trata de una creación europea, ya que aparece en la Europa occidental en un proceso que va del siglo XVI al XVIII. Después se extendió territorialmente. Hoy en día, es la forma de organización política contempo- ránea y con la que se organizan la casi totalidad de las comunidades humanas actuales. Ahora bien, ha habido en el pasado otras formas de organización po- lítica diferentes a la estatal y habrá posiblemente otras después.

Por lo tanto, nuestra primera conclusión es que el Estado es sólo "una especie del género de la organización política" (Jiménez de Parga) y no la forma de organización política de los hombres, ni tan sólo la única posible.

El Estado nace en la Europa occidental a partir del siglo XIII, es decir, con el prerrenacimiento. Las ciudades y sobre todo los reyes empiezan a acumular cada vez más poder. Las ciudades son gobernadas por asambleas de aristocra- cias dirigentes, incluso algunas consiguen resistir a los reyes, como es el caso de Florencia y Venecia. Lo más habitual es que los reyes vayan acumulando po- der sobre el ejército, la justicia, la policía y la administración financiera frente a los estamentos, el emperador y el papado. La burocracia del rey empieza a adquirir importancia. Sin embargo, fue un proceso variado, complejo y lento. Fue un proceso variado, ya que fue diferente en cada reino: Inglaterra, Francia, Aragón, Castilla, etc. En segundo lugar, fue un proceso complejo porque las nuevas instituciones evolucionaron a menudo a partir de las antiguas institu- ciones. Finalmente, fue un proceso lento porque, si bien el origen del Estado se puede situar entre los siglos XIII y XVI, su configuración moderna sólo irá apareciendo a partir del siglo XVII y, en algunos casos, a partir del siglo XIX.

Los procesos de consolidación del poder supremo de los reyes (llamados prín- cipes) en lugar de la poliarquía medieval y de los aspirantes tradicionales al poder supremo (el emperador y el papado) necesitaba de una justificación. Podríamos destacar en ese sentido a Maquiavelo, Bodin y Hobbes. Para Ma- quiavelo (1469-1527), el Estado debe ser unitario, tiene que buscar la unidad nacional. En el caso de las repúblicas de Italia, hay que luchar contra la Iglesia y los Estados extranjeros para unificar los diferentes reinos y ciudades. El mo- tor creador del Estado es el príncipe, el rey de un Estado grande y poderoso. Su voluntad es ordenar, por eso debe ser obedecido. El poder es personal al servicio de la construcción de un Estado.

En resumen, Maquiavelo anuncia la unidad del Estado, su poder supre- mo absoluto, el monopolio de la fuerza y del derecho.

Bodin (1530-1596) teorizó el poder del rey y lo definió como un poder sobe- rano. En este sentido, se trata de un poder absoluto, no limitado por ningún otro poder, y perpetuo. Por lo tanto, es un poder ilimitado e irresistible. El soberano no está atado ni siquiera a sus propias leyes, ya que éstas son actos de voluntad.

En resumen, Bodin justificó el poder hegemónico de los monarcas fun- dadores del Estado. Justificó pues su poder irresistible.

Pretendía así acabar con las guerras civiles debidas a divisiones religiosas. El soberano es una institución, por encima de los intereses particulares. En ese sentido, Bodin anticipa lo que será la personalidad jurídica del Estado, una personalidad diferente a la de los gobernantes, superior y permanente. Incluso la titularidad de la soberanía podrá cambiar: los monarcas primero, la nación después (soberanía nacional), el pueblo finalmente (soberanía popular).

Finalmente, Hobbes (1588-1679) sostiene que el hombre, por naturaleza, se encuentra en un estado de guerra permanente. No tiene seguridad física y tiene miedo. La fuerza es la ley de la humanidad y, por eso, los hombres pactan un contrato por el que renuncian a sus respectivos poderes, que atribuyen todos a un tercero. Este tercero es una persona que los representa a todos: el poder soberano o Estado. Del Estado de naturaleza, con guerra permanente, se pasa al Estado político, donde las leyes aportan la seguridad.

En resumen, la República o el Estado es un hombre o una persona ar- tificial, que quiere y actúa para todos sus componentes. Esta máquina perfecta es el Leviatán, el monstruo bíblico que simboliza el Dios mortal que asegura la paz.

En las monarquías absolutas, el rey es soberanopor la gracia de Dios.

• La concentración￿del￿poder￿regulador. El rey creará el Estado, sin que éste sea el resultado de una actuación planificada o buscada, sino como un efecto secundario de su afán por acumular más poder que los demás seño- res feudales. La voluntad de concentrar el poder regulador se opondrá, en el ámbito interno, a la capacidad reguladora de todos los señores feudales y de las ciudades dentro de los límites de su territorio y, en el ámbito ex- terno, por la potestad del papa y del emperador de intervenir en su terri- torio. Esta doble lucha por obtener el control del poder regulador frente a los poderes internos y externos dotará al poder regulador de una impor- tancia creciente. Ahora bien, hasta el Estado constitucional éste no tendrá un papel superior al de juzgar. De hecho, la ficción del legislador, capaz de transformar la sociedad con las normas, hará que Napoleón considere el Código civil de 1804 su mayor obra, por encima de los éxitos militares. Las leyes nacerán con vocación incluso de regular de forma definitiva.
• La ￿actuación￿de￿la￿Administración￿en￿interés￿general. El nacimiento de la Administración pública, tal como la conocemos, es modesto, ya que se trataba de unos agentes de los señores feudales encargados básicamente de cobrar los impuestos. Los agentes actuaban en interés personal del se- ñor y defendían sus derechos históricos. Pues bien, de forma progresiva, la actuación de los funcionarios públicos va cambiando a medida que crece la despersonalización y abstracción del Estado. En efecto, los agentes pú- blicos dejan de defender intereses privados (recordamos que privilegio pro- viene de ley privada) para pasar a defender intereses públicos. En el Estado absoluto, el proceso no estará acabado y aún quedará una confusión en- tre el interés privado del rey y el interés público del Estado (Luis XIV dirá l'État c'est moi ). Con la siguiente etapa estatal, el Estado constitucional, el interés general irá clarificándose.
• El Estado supone una forma de organización política en la que hay un monopolio￿ del￿ poder￿ de￿ coerción￿ legítima : formular leyes e imponer deberes y obligaciones sin necesidad del consentimiento individual del afectado. Los particulares no tienen el uso libre de la resistencia o de la fuerza. Se prohíbe con el Estado constitucional la venganza privada. Sólo los agentes del poder público o las personas autorizadas pueden ejercer legítimamente la fuerza en nombre del Estado.
• Finalmente, tal como veremos más adelante con más atención, el Estado dispondrá de unos límites￿territoriales￿precisos , que no se fundamentan ya en la zona de influencia de una fortaleza, sino en la fijación de líneas fronterizas, basadas a menudo en elementos geográficos característicos, como las montañas o los ríos.

representaban los dos núcleos de poder de la^ Las figuras del papa y del emperador sociedad feudal.

1.1.2. Ejemplos

Comprobemos ahora si estos rasgos que definen al Estado permiten distinguir- lo de otras formas de organización política no estatales. Tomaremos sólo dos ejemplos: la polis griega y las sociedades feudales.

1)￿La￿polis￿griega

En esta forma de organización política, la abstracción característica del Estado se ve reducida al tamaño de la ciudad. Por eso los liberales, con el Estado cons- titucional, dejarán este modelo de democracia de los antiguos para preferir, en su lugar, la democracia de los modernos que, según ellos, representaba la democracia representativa. El Imperio de Alejandro Magno tendrá un ámbito muy superior, incluso a los Estados, pero se basará en un fuerte personalismo. Tampoco la concentración de poder regulador llegará a situar a un legislador como institución central, tal como sucederá con el Estado constitucional, y tendrán esta consideración, en cambio, los magistrados y los gobernantes. En tercer lugar, la actuación pública será en beneficio de los ciudadanos, sin po- der ser general, ya que se excluirán los esclavos y los extranjeros. Finalmente, la delimitación territorial dependerá de la zona de influencia, que se alargará con pactos y alianzas con otras ciudades.

2)￿Las￿sociedades￿feudales

En el mundo occidental, desde finales del Imperio romano hasta la Edad Me- dia con el mito del Imperio romano como una comunidad universal, nace una conciencia de pertenencia a una comunidad cristiana con dos autoridades: el emperador del Sacro Imperio Romano Germánico y el papa. El nivel de abs- tracción del poder no iba a imponer una autoridad reguladora única, sino que existía una pluralidad de poderes. Progresivamente un señor feudal irá adqui- riendo más poder hasta convertirse en rey (unitario), pero también existían una serie de poderes de hecho como la Iglesia, las ciudades libres, la nobleza y los gremios. La actuación pública se reducía pues a la defensa de intereses particulares considerados superiores, por razón histórica o divina. Los ámbitos de actuación se reducían al feudo del señor o a la ciudad.

Por lo tanto, el poder está fuertemente personalizado: no hay ciudadanos, sino súbditos que pertenecen a un señor feudal. No hay tampoco un monopolio estatal del poder regulador, sino que coexistían multitud de reguladores: la ley es privada (privilegio) y no general para todo el mundo. El embrión de la Ad- ministración lo forman los agentes del señor, que actúan en interés particular del señor. Hay también una multitud de poderes de coerción y tribunales, en función de quién sea la persona a juzgar.

1.2.1. La evolución de la teoría general del Estado

La doctrina o teoría del Estado intentará dar respuesta al Estado como un fe- nómeno global y justificará su progresiva independencia del ámbito más ge- neral de la filosofía. Por eso, utilizará conceptos sacados inicialmente de las ciencias sociales y de la historia. De todas las posiciones, escogeremos las que creemos que han sido en cada época las más significativas: la doctrina orgáni- ca, el formalismo jurídico, la doctrina normativista, la teoría de la Institución y la actual doctrina del Estado sin estado o Estado meramente accesorio.

a)￿La￿doctrina￿orgánica

En el siglo XIX, Otto von Gierke recurrió al derecho de las corporaciones ( Ge- nossenschaftrecht ) como base para el ordenamiento social del Estado alemán. De esa manera, quería criticar a los que creían que el concepto de Estado no tenía ningún valor jurídico. Así, dijo que "[...] el Estado debe estar en el dere- cho, ya que su organismo mismo es el derecho y dado que, por otra parte, un derecho público es reconocido y tratado como derecho". Hay que tener pre- sente, en efecto, que la construcción del derecho público fue bastante poste- rior al edificio monumental que ya formaba el Código civil napoleónico.

En resumen, la teoría orgánica del Estado extendió la juridicidad al Es- tado y asentó las bases para el crecimiento posterior del derecho públi- co alemán.

Un resultado práctico del mismo fue el cambio en la posición del monarca, que pasó de estar por encima del Estado a ser un órgano del Estado. También se puede afirmar una relación entre la teoría orgánica y la del Estado como persona jurídica. Sobre este punto, tendremos ocasión de volver más adelante.

b)￿La￿doctrina￿positivista￿del￿formalismo￿jurídico

En la segunda mitad del siglo XIX, se quiso abandonar la teoría orgánica pa- ra ofrecer en su lugar un mayor rigor metodológico, como exigía el positivis- mo dominante. Uno de los aspectos determinantes fue la voluntad de excluir los elementos que no se consideraban jurídicos. Estos esfuerzos culminarán después con el normativismo, como veremos. Gerber, por ejemplo, reforzará la concepción jurídica del Estado basándose en el concepto de Estado como persona jurídica. El derecho público, por lo tanto, tendrá que "determinar las relaciones jurídicas con las que las fuerzas concretas que actúan dentro del Estado se encuentran la una en relación con la otra". Las relaciones de poder previstas en la Constitución hacen surgir un conjunto de derechos públicos. Las bases del derecho público parecían bastantes asentadas.

Laband continuará la construcción del derecho público alemán sobre bases formales. El Estado es unitario e indivisible, ya sea en el derecho interno o bien en el derecho internacional. Finalmente, Jellinek distinguirá entre la manera histórico-política de considerar el Estado y el concepto jurídico de Estado. Así, "la noción jurídica del Estado tiene por objeto el conocimiento de las normas jurídicas que emanan del Estado y que están destinadas a regular sus institu- ciones y sus funciones". Para el autor, la visión jurídica tiene que integrar la social, pero no se pueden confundir. Este dualismo se depurará con el norma- tivismo hasta reducir el Estado a una visión estrictamente jurídico-normativa.

c)￿La￿doctrina￿normativista

Kelsen resolverá el dualismo anterior eliminando del derecho la vertiente his- tórico-política del Estado. El Estado, como comunidad jurídica, no es más que su ordenamiento. La comunidad designa únicamente, según él, el hecho de que el comportamiento recíproco de unos individuos es regulado por el orde- namiento jurídico. La vertiente social del Estado corresponde a un concepto sociológico de Estado, diferente del jurídico. El concepto sociológico de Estado presupone el jurídico, pero eso no es cierto al revés. Por lo tanto, el concepto jurídico es autónomo y se basa en un sistema de normas jurídicas, dotado de validez espacial, temporal y personal.

El Estado es una ordenación normativa, un sistema de normas jurídicas regu- lador de la conducta humana. La norma determina lo que tiene que suceder. La norma continúa vigente incluso si no se cumple. El Estado es una autori- dad, se encuentra supraordenado en relación con los individuos y a él están subordinados. El sistema de normas obliga a los hombres a una determinada conducta. La voluntad del Estado no tiene que ser entendida en sentido psico- lógico, sino como una metáfora: designa la vigencia de la ordenación norma- tiva que llamamos Estado. Esta validez o vigencia normativa o del tener que ser es la esfera de existencia del Estado. La eficacia de las normas es una cues- tión que no afecta, en principio, a la validez de las normas, excepto si el grado de incumplimiento es demasiado elevado. El Estado tiene una existencia no empírica, diversa de los hechos de la naturaleza. Tiene una validez normativa. Ciertos actos son del Estado si son imputables al Estado de acuerdo con el or- denamiento. El Estado es un centro de imputación. Por lo tanto, unos actos de unas personas son actas estatales si existen unas normas que regulan los actos de ciertos hombres en ciertas circunstancias. El Estado es una expresión personificadora de la unidad del ordenamiento. La imputación normativa re- quiere una norma que establezca que con un cierto acto actúa el Estado. En ese sentido es posible que un acto sea nulo.

Lo que diferencia al Estado de los demás órdenes sociales es que es coactivo, es decir, ordena una coacción. Si un hombre se comporta de una manera, otro, un órgano del Estado, tiene que ejecutar una orden de coacción contra el primero. Los órganos del Estado pueden actuar de acuerdo al ordenamiento dentro de su ámbito de competencia. Las normas que forman el orden estatal son jurídicas.