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TEMA 6: LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA
1. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE
ANDALUCÍA
El Estado Autonómico se ha desarrollado en la práctica constitucional como un modelo de transición entre el Estado regional clásico y el Estado Federal. La CE consagraba una desigualdad de partida entre las llamadas “regiones históricas” y las demás. Las 1ª s^ (Cataluña, Galicia y País Vasco) podían acceder a
una autonomía plena sin necesidad de someterse a los requisitos exigidos en el art. 151.1 CE y las 2 as^ debían de esperar el plazo de 5 años previsto en el art. 148.2 CE
para asumir la totalidad de las competencias que la CE permite a las CCAA. Esa desigualdad solo podía ser salvada, con el transcurso del tiempo o, como ocurrió con Andalucía, gracias a un gran esfuerzo político manifestado en el referéndum de iniciativa autonómica de 28 de febrero de 1980, que condujo a que Andalucía fuera la única Comunidad Autónoma que se sometió a los requisitos prácticamente insalvables establecidos en el art. 151.1 CE (“No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años a que se refiere el apartado 2 del artículo 148 cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143,2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, en los términos que establezca una Ley Orgánica”).
Por otro lado, el art. 147 CE sienta las bases normativas para esa “construcción jurídica” de toda CA, al preceptuar que cada una se fundará en un Estatuto de Autonomía (EA), que será de acuerdo con su definición constitucional, la norma institucional básica de cada CA y siempre adoptado por ley orgánica aprobada por las Cortes Generales. Los artículos 143 a 146, 151 y 152 CE van a establecer, en principio, dos procedimientos de acceso a la autonomía. Uno es el “modelo común” u “ordinario” y otro el “extraordinario” (este será el caso de Andalucía, recogido por el art. 151 CE). De acuerdo con la Disposición Transitoria 2ª CE, “en aquellos territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado” estatutos de autonomía, la vía procedimental del art. 151 Ce, prevista para alcanzar directamente el mayor nivel de autonomía, quedaba abierta sin necesidad de superar los difíciles requisitos procedimentales descritos en el art. 151 CE. Sólo Andalucía con dificultades, tras el referéndum de ratificación de 28 de febrero de 1981, fallido en la provincia de Almería (por lo que fue necesario dirigir un paquete de medidas político-legislativas de modificación de la LO de Referéndum y LO 13/1980, de sustitución de la iniciativa den la provincia de Almería, para subsanar el obstáculo), conseguiría establecerse como COMUNIDAD AUTÓNOMA por el procedimiento previsto en el artículo 151 CE. Es por ello por lo que la CA de Andalucía nació desde el primer momento con un autogobierno de “primer grado” competencial, sumándose, a esos efectos, al “grupo” de las llamadas “históricas”.
En la práctica, de las posibilidades diversas que la CE ofrecía para la reorganización territorial del Estado, la mayor parte de las previsiones resultaron positivamente
relevantes: para Andalucía constituirse como Comunidad Autónoma se apoyó en los artículos 151, 144 c) y en la Disposición Transitoria 2ª CE.
2. EVOLUCIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA
3. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA. LA REFORMA DEL ESTATUTO.
El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica española de una comunidad o de una ciudad autónoma, reconocida por la Constitución española de 1978 en su artículo 147 y cuya aprobación se lleva a cabo mediante Ley Orgánica, tipo de norma que requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del proyecto. En él se recogen, al menos, la denominación de la Comunidad, la delimitación territorial, la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas, las competencias asumidas y, si procede, los principios del régimen lingüístico.
El Estatuto de Autonomía de Andalucía fue aprobado por Referéndum el 18 de febrero de 2007 por la LO 2/2007. Tiene 10 Títulos, los cuales hablan de los derechos, competencias, deberes, poder judicial, medio ambiente y medios de comunicación social, organización territorial e institucional, economía, empleo y hacienda, relaciones institucionales de la comunidad autónoma y de la reforma del estatuto.
La reforma del Estatuto
El nuevo estatuto dedica el art. 248 a regular conjuntamente la iniciativa de la reforma y el procedimiento ordinario de reforma. De acuerdo con el apartado 1 de este artículo, “la reforma del Estatuto se ajustará al siguiente procedimiento: a) la iniciativa de la reforma corresponderá al Gobierno o al Parlamento de Andalucía, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o a las Cortes Generales. b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento de Andalucía por mayoría de 2/3, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores andaluces y andaluzas”. Es posible diferenciar 2 procedimientos definidos específicamente como procedimientos de reforma, el ordinario y el simplificado.
- El ordinario puede definirse como un procedimiento más rígido pero que es al mismo tiempo aplicable al conjunto del Estatuto, salvo las excepciones que afectan a aspectos específicos del mismo que se rigen por procedimientos simplificados. La rigidez de este procedimiento está relacionada con la garantía constitucional del derecho a la autonomía, que opera más hacia el exterior de la comunidad que hacia el interior, ya que está destinada a asegurar la supremacía de la Constitución en las relaciones entre el Estado y la Comunidad Autónoma. Este procedimiento afecta de forma más directa al Derecho a la autonomía. Tienen en él una intervención sustantiva las Cortes Generales, que deben aprobarla mediante LO. Esta intervención está justificada porque las cuestiones no sólo afectan a la Comunidad Autónoma sino también al Estado. Pero la decisión definitiva corresponde a la ciudadanía andaluza, ya que debe ser aprobada la propuesta por referéndum (art. 248.3 del EAA)
orientación transformadora a la establecida en la Constitución, singularizando o destacando dimensiones específicas acerca de por dónde ha de discurrir la acción para esa transformación de la realidad que debe ser llevada a cabo por sus poderes y órganos en su propio ámbito territorial. Estos principios son fundamento, orientación, guía y no carecen de valor normativo, pese a que su formulación sea programática y directiva, señalando tareas a los poderes públicos de la Comunidad autónoma, razón por la cual se basan en criterios interpretativos fundamentales de las competencias efectivamente asumidas. Aquí es donde se expresa el Estatuto más claramente como norma directiva fundamental de la CA, junto con la Constitución y en su marco, estableciendo objetivos, señalando necesidades y tareas, determinando funciones a desarrollar en coherencia con los objetivos definidos por la norma estatutaria.
El Estatuto de Andalucía incorpora un Capítulo III en el Título I, dedicado a los “principios rectores de las políticas públicas”, integrado por un extenso y único artículo 37.
[[Art. 37 EAA: “Los poderes de la Comunidad Autónoma orientarán sus políticas públicas a garantizar y asegurar el ejercicio de los derechos reconocidos en el Capítulo anterior y alcanzar los objetivos básicos establecidos en el Artículo 10, mediante la aplicación efectiva de los siguientes principios rectores:
- 1.º La prestación de unos servicios públicos de calidad.
- 2.º La lucha contra el sexismo, la xenofobia, la homofobia y el belicismo, especialmente mediante la educación en valores que fomente la igualdad, la tolerancia, la libertad y la solidaridad.
- 3.º El acceso de las personas mayores a unas condiciones de vida digna e independiente, asegurando su protección social e incentivando el envejecimiento activo y su participación en la vida social, educativa y cultural de la comunidad.
- 4.º La especial protección de las personas en situación de dependencia que les permita disfrutar de una digna calidad de vida.
- 5.º La autonomía y la integración social y profesional de las personas con discapacidad, de acuerdo con los principios de no discriminación, accesibilidad universal e igualdad de oportunidades, incluyendo la utilización de los lenguajes que les permitan la comunicación y la plena eliminación de las barreras.
- 6.º El uso de la lengua de signos española y las condiciones que permitan alcanzar la igualdad de las personas sordas que opten por esta lengua, que será objeto de enseñanza, protección y respeto.
- 7.º La atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social.
- 8.º La integración de los jóvenes en la vida social y laboral, favoreciendo su autonomía personal. - 9.º La integración laboral, económica, social y cultural de los inmigrantes. - 10.º El empleo de calidad, la prevención de los riesgos laborales y la promoción en el trabajo. - 11.º La plena equiparación laboral entre hombres y mujeres y así como la conciliación de la vida laboral y familiar. - 12.º El impulso de la concertación con los agentes económicos y sociales. - 13.º El fomento de la capacidad emprendedora, la investigación y la innovación. Se reconoce en estos ámbitos la necesidad de impulsar la labor de las universidades andaluzas. - 14.º El fomento de los sectores turístico y agroalimentario, como elementos económicos estratégicos de Andalucía. - 15.º El acceso a la sociedad del conocimiento con el impulso de la formación y el fomento de la utilización de infraestructuras tecnológicas. - 16.º El fortalecimiento de la sociedad civil y el fomento del asociacionismo. - 17.º El libre acceso de todas las personas a la cultura y el respeto a la diversidad cultural. - 18.º La conservación y puesta en valor del patrimonio cultural, histórico y artístico de Andalucía, especialmente del flamenco. - 19.º El consumo responsable, solidario, sostenible y de calidad, particularmente en el ámbito alimentario. - 20.º El respeto del medio ambiente, incluyendo el paisaje y los recursos naturales y
Las leyes de Andalucía , como las de las otras CCAA, tienen el mismo valor y se someten al mismo régimen jurídico que las leyes estatales. La ley autonómica regula sus relaciones con la Administración y con el resto de las fuentes inferiores. Es fuente superior dentro del ordenamiento autonómico y puede regular cualquier materia (dentro del ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma). Esta equivalencia con la ley estatal se manifiesta también en su publicación oficial. De acuerdo con el art. 116 del nuevo Estatuto, “las leyes de Andalucía serán promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la Junta, el cual ordenará la publicación de las mismas en el BOJA en el plazo de 15 días desde su aprobación, así como en el BOE. A efectos de su vigencia regirá la fecha de publicación en el BOJA”.
Igualmente, la ley autonómica, como la estatal, sólo puede ser controlada por el TC y vincula a los jueces y tribunales (art. 115-Nuevo Estatuto).
Además, la reforma introduce en nuestro ordenamiento fuentes con valor de ley: Decretos Legislativos y Decretos-Leyes. En todos los nuevos tipos de leyes q se incorporan, para su aprobación se necesitará el voto de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento. Así lo establece el art. 108 relativo a la potestad legislativa.
Por otro lado, en el art. 111.1 se indica que “la iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, en los términos previstos en el Reglamento del Parlamento y al Consejo de Gobierno”. Igualmente, en el apartado 2 de este mismo artículo se establece que una ley del Parlamento de Andalucía (en el marco de la LO prevista en el 87.3 CE) regulará tanto el ejercicio de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos como la popular.
El nuevo estatuto contiene también novedades en el art. 113 relativo a la participación ciudadana en el procedimiento legislativo, estableciendo que los ciudadanos formarán parte de este procedimiento según los términos del Reglamento del Parlamento. También para la elaboración de disposiciones reglamentarias, el artículo 114 relativo al impacto de género le da rango estatutario a los informes sobre esta materia cuando establece que en se tendrá en cuenta el impacto por razón de género del contenido.
Los Decretos Legislativos. Su utilidad es innegable si tenemos en cuenta el desarrollo del Estado autonómico y la amplitud de las competencias que les corresponden a las CCAA. Se incluyen en el art. 109. En su apartado 1º establece que “El Parlamento podrá delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley de conformidad con lo previsto en este art.” En su apartado 2 establece los límites materiales de la delegación legislativa : las leyes de reforma del EA, las leyes del presupuesto de las CA, las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento, las relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en este Estatuto, y otras leyes que así se dispongan en este Estatuto. El apartado 3º regula uno de los dos tipos de delegación, la relativa a la formación de textos articulados así como los límites a que está sometida la delegación legislativa. El 4º regula el otro tipo de delegación, relativo a la refundición de textos legales y sus límites específicos. Por último, el 5º contiene la exigencia de que la revocación de la delegación legislativa sea expresa o, más bien, que lo sea si el Gobierno hace uso de esta previsión, al establecer que el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación.
Los Decretos-Leyes. En el art. 110.1 del nuevo Estatuto se establece el presupuesto habilitante para que el Consejo de Gobierno pueda dictar Decretos- Leyes así como sus límites materiales. El apartado 2º, regula la convalidación de éstos por el Parlamento, así como su posible conversión en la Ley. Son muy similares a los estatales.
Los Reglamentos. El art. 112 relativo a la potestad reglamentaria, establece que “corresponde al Consejo de Gobierno de Andalucía la elaboración de reglamentos generales de las leyes de la CA”. Por su parte, el art. 119.3 del nuevo Estatuto incorpora una novedad como es la atribución directa de potestad reglamentaria a los miembros del Consejo de Gobierno, y junto a esta atribución, el art. 42.1.1º se establece que la CA asume mediante el Estatuto competencias exclusivas, comprendiendo las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva. En su apartado 2º, se indica que le corresponden a Andalucía, competencias compartidas también, que comprenden las potestades legislativa y reglamentaria y función ejecutiva en el marco de las bases que fije el Estado en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la CE. En el ejercicio de estas competencias la CA puede establecer políticas propias.
La principal novedad es la relativa a las competencias de ejecución de la legislación estatal. En el art. 41.4º del antiguo Estatuto limitaba esas competencias, pero ahora en el nuevo estatuto en el art. 41.1.3º se establece que la CA de Andalucía asume mediante el Estatuto competencias ejecutivas que comprenden las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública y cuando proceda, la aprobación de disposiciones reglamentarias para la ejecución de la normativa del Estado.
Los reglamentos ejecutivos del Estado podrían ser completados con los reglamentos ejecutivos de la CA, pero estos últimos no podrán, contradecir lo establecido en la normativa estatal.
