Scarica Diritto Comparato dell'economia e più Schemi e mappe concettuali in PDF di Diritto Comparato solo su Docsity!
Diritto Comparato dell’Economia Schemi La Costituzione economica Con il termine Costituzione economica si intende l’insieme dei principi, regole e norme di natura economica contenuti nella Costituzione di uno Stato e che servono a orientare e regolare il sistema economico nazionale. Nel caso italiano, il concetto può essere interpretato secondo tre diversi significati : in senso formale , in senso legato all’opinione pubblica , e in senso non formale o sostanziale.
1. La Costituzione economica in senso formale In senso formale, la Costituzione economica coincide con le disposizioni della Costituzione italiana che riguardano direttamente l’economia. Tali articoli si trovano soprattutto nel Titolo III della Parte I , dedicato ai Rapporti economici (articoli 35–47). In essi sono disciplinati: la tutela del lavoro (art. 35 e seguenti), la libertà sindacale (art. 39), la libertà dell’iniziativa economica privata (art. 41), la proprietà pubblica e privata (art. 42), la cooperazione, la previdenza, il risparmio e il credito. Questi articoli furono oggetto di vivi dibattiti all’Assemblea Costituente , poiché rappresentavano il punto d’incontro fra tre visioni ideologiche : quella social-comunista , quella liberale e quella cattolica , le quali trovarono un compromesso nel testo finale. Oltre a tali disposizioni, anche altri articoli della Costituzione hanno una rilevanza economica pur non essendo collocati nel Titolo III. Tra questi: l’art. 3, comma 2 , che assegna alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l’uguaglianza sostanziale dei cittadini, in stretta connessione con la politica di bilancio dello Stato (art. 81); l’art. 53 , che stabilisce il principio di capacità contributiva e di progressività del sistema tributario; l’art. 81 , che disciplina il bilancio dello Stato e impone il principio dell’equilibrio tra entrate e spese. Accanto alla Costituzione, vi sono leggi ordinarie fondamentali che costituiscono parte integrante del sistema della Costituzione economica italiana, in particolare in relazione al diritto dell’Unione europea: La legge n. 287 del 1990 (legge Antitrust) , che ha introdotto in Italia la disciplina sulla tutela della concorrenza e del mercato, istituendo l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM). Questa legge ha inserito nel sistema italiano il principio di concorrenza, che originariamente non compariva nel testo costituzionale e che è stato formalmente
riconosciuto solo con la riforma del Titolo V del 2001 , dove la “tutela della concorrenza” è stata attribuita alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2). Il Decreto-Legge n. 333 del 1992 (Governo Amato) , che diede avvio al processo di privatizzazioni delle grandi imprese pubbliche in seguito alla crisi economica e valutaria del 1992. Tale fase segnò il passaggio da un’economia a forte presenza statale a un modello più vicino ai principi del libero mercato e della concorrenza. Da ciò emerge che, mentre la Costituzione politica del 1948 rappresentò una rottura netta con il passato, la Costituzione economica mantenne a lungo una continuità con le istituzioni economiche precedenti, subendo una vera trasformazione solo a partire dagli anni ’90.
2. La Costituzione economica come espressione dell’opinione pubblica e dei rapporti tra diritto ed economia Un secondo modo di intendere la Costituzione economica riguarda il rapporto tra diritto, economia e opinione pubblica. Questo approccio, introdotto dal giurista inglese A. V. Dicey alla fine dell’Ottocento, evidenzia come l’interpretazione e l’applicazione delle norme costituzionali dipendano anche dal contesto storico e dalle convinzioni economiche diffuse nella società. Negli ultimi decenni del Novecento, l’opinione pubblica internazionale si è mostrata favorevole alla globalizzazione e alla liberalizzazione dei mercati , in linea con il pensiero neoliberista, secondo cui i beni e i servizi dovrebbero essere prodotti dove costano meno, a vantaggio dell’efficienza globale. Tale visione ha inciso anche sull’interpretazione delle norme costituzionali economiche, favorendo politiche di apertura commerciale e riduzione dell’intervento pubblico. Il diritto comparato mostra come norme simili in testi costituzionali diversi possano produrre effetti differenti , proprio perché influenzate da opinioni pubbliche e contesti economici diversi. 3. La Costituzione economica in senso non formale (o sostanziale) In senso non formale, la Costituzione economica comprende tutte le norme — costituzionali, legislative e regolamentari — che incidono sull’economia , anche se non nate con l’intento specifico di regolarla. Si tratta quindi di una visione estensiva , che include: le norme create con uno scopo economico diretto (come la legge Antitrust); e quelle che, pur avendo finalità diverse, producono effetti economici indiretti (ad esempio, la legge sul divorzio o le norme sul sistema scolastico o sanitario). In questa prospettiva, quasi tutta la legislazione ha una qualche influenza sull’economia, e il confine tra norme “economiche” e “non economiche” diventa labile. Tuttavia, può essere utile distinguere tra norme che regolano l’economia e norme che incidono sull’economia, anche solo indirettamente.
Queste scelte, pur non essendo “leggi” in senso stretto, hanno forti conseguenze giuridiche ed economiche , perché incidono sulla capacità dello Stato di attuare i principi costituzionali in materia economica. Studiare la Costituzione economica, quindi, richiede anche di conoscere le dinamiche istituzionali e amministrative che concretamente condizionano l’economia. Come nasce l’idea di Costituzione economica L’idea di una “Costituzione economica” — intesa come insieme di norme costituzionali che orientano e regolano il sistema economico — non è presente nelle costituzioni dell’Ottocento. Nel XIX secolo, infatti, prevaleva una concezione liberale dello Stato , secondo cui l’economia era un ambito autonomo e non soggetto alla regolazione costituzionale. L’Ottocento e il modello liberale Le costituzioni ottocentesche, come lo Statuto Albertino , si limitavano a tutelare la proprietà privata , definendola “sacra e inviolabile”. L’idea sottostante era che lo Stato dovesse astenersi dall’intervento economico , garantendo soltanto le condizioni giuridiche per il libero esercizio dell’attività economica dei privati: la protezione della proprietà, la libertà di contratto, la libera circolazione dei beni e l’eliminazione dei dazi interni. Il diritto civile forniva gli strumenti per l’economia — come la disciplina del contratto, del credito e delle obbligazioni — ma lo Stato non aveva un ruolo diretto nell’economia. Questa visione liberista rifletteva un’ opinione pubblica diffusa e condivisa, secondo la quale lo Stato doveva limitarsi a “fare da cornice” al mercato, senza intervenire nel suo funzionamento. La fine dell’Ottocento: la “questione sociale” Alla fine dell’Ottocento questa visione inizia a cambiare. In Germania si sviluppa lo studio della cosiddetta “questione sociale” , cioè del conflitto tra proprietà e lavoro , e si diffonde l’idea che lo Stato debba intervenire per risolvere le disuguaglianze e i conflitti economici. Le teorie di Karl Marx e del socialismo influenzano fortemente il dibattito, fornendo la base logica e morale per giustificare l’intervento dello Stato in economia. Da questo contesto nasce il presupposto dell’idea di Costituzione economica : la convinzione che all’interno della Costituzione debbano essere previste norme che non si limitano a tutelare la libertà economica privata , ma che indirizzano e regolano l’economia , imponendo limiti e finalità sociali all’attività economica e alla proprietà. La Costituzione di Weimar del 1919
Il primo modello storico di Costituzione economica moderna è rappresentato dalla Costituzione di Weimar del 1919 (Germania). Con essa, per la prima volta, l’economia viene costituzionalizzata , cioè disciplinata direttamente nella Carta fondamentale. La Costituzione di Weimar: stabilisce che l’attività economica dei privati deve essere regolata dallo Stato; afferma che la proprietà non è più un diritto sacro e inviolabile , ma comporta dei doveri e deve essere esercitata in modo socialmente utile ; introduce l’idea che la proprietà e l’impresa debbano avere una funzione sociale , a beneficio della collettività; prevede la creazione di consigli economici nazionali e locali, nei quali imprenditori e lavoratori collaborano per organizzare l’economia in modo efficiente; sottopone i cartelli e i trust al controllo del Ministero dell’Economia. Con Weimar, dunque, nasce l’idea che la Costituzione possa e debba contenere un modello economico di riferimento , e che l’economia sia parte integrante del patto costituzionale, non un ambito separato o lasciato al libero gioco del mercato. Il metodo di comparazione giuridica nello studio del diritto europeo dell’economia Quando si affronta lo studio del diritto dell’economia in prospettiva europea, diventa indispensabile introdurre un discorso di comparazione giuridica. Tuttavia, la comparazione giuridica all’interno dell’Unione Europea presenta caratteristiche peculiari rispetto allo studio tradizionale del diritto comparato. Questo perché, all’interno dell’Unione, i diritti nazionali e il diritto europeo non si pongono come sistemi separati , ma come parti interagenti di un unico “spazio giuridico europeo”.
1. Lo spazio giuridico europeo: il concetto di Von Bogdandy Secondo l’impostazione proposta da Armin von Bogdandy nel suo saggio del 2017 “The Idea of European Public Law” , è più corretto parlare di spazio giuridico europeo ( European Legal Space ) piuttosto che di “ordinamento giuridico europeo”. L’espressione “spazio” sottolinea che il diritto europeo non è un sistema chiuso e autonomo , ma un ambiente giuridico condiviso dove: coesistono le norme dell’Unione (trattati, regolamenti, direttive); e le norme nazionali di attuazione, interpretazione e integrazione di tali atti. Il diritto europeo, dunque, vive nei diritti nazionali : non si limita a sovrapporsi ad essi, ma si intreccia con le norme interne, formando un continuum giuridico in cui le identità nazionali contribuiscono alla costruzione del diritto europeo stesso.
nasce in Francia; viene incorporato nelle direttive europee del 2004 ; successivamente, viene recepito in Italia e in altri Paesi che inizialmente non conoscevano l’istituto. In questo modo, i sistemi nazionali si influenzano reciprocamente attraverso il diritto europeo: un tipico fenomeno di circolazione dei modelli giuridici.
5. La funzione del diritto comparato Uno degli scopi principali del diritto comparato — e in particolare del diritto comparato europeo — è comprendere meglio il proprio diritto nazionale. Infatti, per interpretare correttamente istituti di derivazione europea, il giurista deve guardare anche all’esperienza degli altri Paesi da cui quelle norme traggono origine. Nell’esempio degli “organismi di diritto pubblico”, un giurista italiano dovrebbe studiare la giurisprudenza francese per coglierne appieno il significato, data la maggiore maturità applicativa dell’istituto in Francia. 6. Il problema linguistico e interpretativo nel diritto europeo Un ulteriore tema centrale nel metodo comparato europeo riguarda il problema dell’interpretazione linguistica delle norme europee. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha stabilito che tutte le versioni linguistiche ufficiali di un regolamento o di una direttiva sono ugualmente vincolanti. In teoria, quindi, anche la versione lituana di un regolamento ha lo stesso valore di quella italiana o inglese. Tuttavia, nella prassi, la lingua di lavoro predominante a Bruxelles è l’inglese : i testi normativi vengono redatti in inglese e poi tradotti nelle altre lingue. Questo genera inevitabili differenze di significato tra le versioni, creando un duplice problema: un problema di traduzione (diverse sfumature linguistiche); un problema giuridico (divergenze interpretative). La CGUE, in caso di conflitto tra versioni linguistiche, ha affermato che prevale la versione seguita dal maggior numero di Stati membri , ma in realtà la Corte tende ad adottare una soluzione ragionevole e sistematica , cercando il significato più coerente con la finalità della norma. Esempio concreto All’inizio degli anni 2000, un regolamento europeo sui fondi strutturali vietava di “modificare il regime di proprietà del bene” finanziato da un contributo UE. La traduzione italiana di “property regime” risultava ambigua:
in Italia, esiste un solo regime di proprietà (di derivazione romanistica); in Inghilterra, invece, esistono diversi regimi di proprietà di origine medievale. Questo dimostra come la diversità linguistica e giuridica degli Stati membri influenzi direttamente l’interpretazione del diritto europeo.
7. Identità nazionali e integrazione europea Lo studio comparato dello spazio giuridico europeo consente anche di affrontare il tema, oggi molto discusso, del rapporto tra diritto europeo e identità nazionali. L’ articolo 4 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) riconosce che il diritto dell’Unione deve rispettare le identità nazionali e costituzionali degli Stati membri. Questo non significa che l’identità nazionale sia in opposizione al diritto europeo, ma al contrario che essa concorre a formarlo. Ogni ordinamento nazionale, con le proprie peculiarità, arricchisce il diritto europeo, che si fonda su pluralismo, differenze e interazione reciproca. Certo, esistono anche tensioni — come nei casi di Polonia e Ungheria in materia di indipendenza della magistratura — ma la logica complessiva dell’Unione resta integrazionista , non conflittuale: il diritto europeo si costruisce attraverso la cooperazione e la valorizzazione delle specificità nazionali. **La vecchia costituzione economica: i quattro periodi storici
- Lo Stato liberalista (1861 – fine Ottocento)** Con l’Unità d’Italia, l’obiettivo primario del nuovo Stato era la costruzione di un mercato nazionale unificato, superando il particolarismo giuridico ed economico che caratterizzava i singoli Stati preunitari. In questa fase, lo Stato assume un ruolo minimo nell’economia, limitandosi a garantire le condizioni di base per lo sviluppo del mercato. Uno degli strumenti principali fu la codificazione unitaria del diritto civile e commerciale: il Codice civile e il Codice di commercio del 1865, ispirati al modello napoleonico, conferivano centralità alla proprietà privata, intesa come diritto naturale, sacro e inviolabile. L’impresa non godeva ancora di uno statuto giuridico autonomo; era la proprietà privata a rappresentare il nucleo forte dell’ordinamento economico. Lo Statuto Albertino del 1848 fu esteso a tutto il territorio nazionale, fungendo da cornice costituzionale, ma suscitando critiche e difficoltà applicative in un paese fortemente diviso, con realtà economiche e culturali molto diverse tra Nord e Sud. Dal punto di vista della politica economica, lo Stato adottò un’impostazione protezionistica per difendere il mercato interno dalla concorrenza estera, introducendo tariffe doganali (1878, 1887) che tuttavia alimentarono il divario tra le regioni settentrionali, più industrializzate, e quelle meridionali, prevalentemente agricole.
privato anche a settori come urbanistica, credito, edilizia, avviando il processo di costituzionalizzazione del diritto economico. In questo periodo si rafforzarono le forme di intervento diretto dello Stato, attraverso riserve di attività (art. 43 Cost.) in settori strategici come energia, trasporti e comunicazioni, trasformati in monopoli pubblici. L’iniziativa economica privata venne subordinata a regimi autorizzativi e controlli preventivi: non bastava più la libertà d’impresa, era necessario ottenere permessi, licenze, autorizzazioni. Il dirigismo economico si consolidò: lo Stato pianificava l’economia nei suoi settori fondamentali, intervenendo nell’urbanistica, nel credito, nella gestione delle risorse e nelle imprese strategiche. Numerosi enti pubblici economici vennero creati per regolare e gestire interi settori (cotone, artigianato, turismo, trasporti), sebbene questo ruolo doppio – produttore e regolatore – suscitasse critiche per mancanza di imparzialità. L’IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale), nato nel 1933 per salvare le banche e le imprese dopo la crisi del 1929, trasformò lo Stato nel principale attore finanziario del Paese. Il corporativismo fascista rappresentò un tentativo di superare sia il liberalismo che il marxismo. Le corporazioni riunivano verticalmente imprenditori e lavoratori, abolendo di fatto la rappresentanza autonoma dei sindacati. Lo Stato interveniva direttamente come mediatore (più spesso controllore) dei rapporti sociali, sopprimendo ogni conflittualità di classe. Tuttavia, mancava una reale rappresentanza democratica, e il sistema risultava più autoritario che realmente partecipativo.
4. Lo Stato del benessere (1950 – 1970) Dopo la Seconda guerra mondiale, con l’entrata in vigore della Costituzione del 1948, lo Stato italiano assume un ruolo attivo e centrale nel garantire il benessere collettivo. I diritti sociali – istruzione, salute, previdenza, lavoro – diventano diritti costituzionalmente garantiti. L’art. 3 della Costituzione introduce il principio di uguaglianza sostanziale, attribuendo allo Stato il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che impediscono il pieno sviluppo della persona. La proprietà privata, da diritto assoluto, viene ridefinita in funzione sociale (art. 42), e può essere espropriata per finalità di interesse generale. Nel 1962 viene attuata la nazionalizzazione dell’energia elettrica: nasce l’ENEL, ente pubblico incaricato di garantire un servizio universale ed equo. Nello stesso periodo, viene istituito il Ministero delle Partecipazioni Statali, che controlla le partecipazioni pubbliche in società per azioni. Il sistema si struttura su tre livelli: Ministero, enti di gestione, e società partecipate. Lo Stato diventa anche finanziatore: sostiene imprese e cittadini in caso di crisi, calamità o squilibri territoriali, con l’obbligo di agire sempre nell’interesse collettivo. Si rafforza la funzione di pianificazione economica: nascono il Ministero del Bilancio e il CIPE (Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica). Lo Stato guida lo sviluppo attraverso piani quinquennali, mirando alla coesione sociale, all’equilibrio territoriale e alla promozione di settori strategici.
In ambito sociale, si attuano importanti riforme: nel 1962 la scuola media diventa obbligatoria, nel 1978 viene istituito il Servizio Sanitario Nazionale (SSN), pubblico, gratuito e universale. Si introducono pensioni sociali, strumenti di sostegno al reddito e cassa integrazione, rafforzando lo Stato sociale. La “nuova Costituzione economica” (dal 1990 a oggi)
1. Il tramonto dello Stato sociale (1980–1990) Già dagli anni ’80 si manifestano le prime difficoltà del modello keynesiano-welfarista: la spesa pubblica cresce in modo incontrollato per finanziare diritti sociali (sanità, istruzione, pensioni), spesso ricorrendo al debito e alla stampa di moneta. Questo genera una crisi inflazionistica e mette in discussione la sostenibilità dell’intervento pubblico. Il debito pubblico italiano esplode, portando a una crescente sfiducia nei confronti dello Stato imprenditore e pianificatore. Tuttavia, è nei primi anni ’90 che avviene la vera svolta, attraverso tre fenomeni chiave : 2. La svolta degli anni ’ a) Il Trattato di Maastricht (1992–1993): la dimensione europea Con Maastricht nasce l’Unione Economica e Monetaria europea. Il trattato impone ai Paesi membri vincoli di bilancio stringenti (deficit < 3% del PIL, debito < 60%) e promuove la liberalizzazione dei mercati , il superamento dei monopoli pubblici , e l’ affermazione del principio di concorrenza come regola generale del mercato. Per l’Italia, ciò comporta: la fine del modello IRI; la privatizzazione di grandi imprese pubbliche (ENI, Telecom, Ferrovie, ecc.); la ridefinizione del ruolo dello Stato in senso più regolativo che produttivo; una modifica sostanziale della Costituzione economica, seppur senza un vero cambiamento formale della Carta del 1948. b) Tangentopoli e Mani Pulite (1992–1994): la crisi interna Lo scandalo Tangentopoli porta al crollo del sistema dei partiti della Prima Repubblica e alla nascita della Seconda. Il discredito che colpisce il sistema pubblico si estende allo Stato imprenditore , visto come inefficiente e corrotto. Ne consegue: la riforma dell’art. 68 Cost. (fine dell’immunità parlamentare); riforme elettorali maggioritarie; l’avvento della “politica personalizzata” (es. Berlusconi);
Le tappe principali di questo ritorno sono: 2008 – Crisi finanziaria globale : o salvataggio pubblico delle banche (es. Monte dei Paschi); o sospensione temporanea dei divieti sugli aiuti di Stato; o creazione di nuovi fondi europei (ESM, ecc.). 2020 – Pandemia COVID-19 : o sanità pubblica al centro della risposta emergenziale; o gestione centralizzata degli acquisti europei (es. vaccini); o discussione sulla rinazionalizzazione delle filiere strategiche (es. farmaceutico, DPI, biotecnologie). 2022 – Guerra in Ucraina : o interventi statali nel settore energetico e della difesa; o sostegno alle imprese colpite dalla crisi delle materie prime e dai rincari; o affermazione del ruolo pubblico in economia come strumento di sicurezza nazionale. Golden Power : o lo Stato può bloccare acquisizioni estere in settori strategici (difesa, telecomunicazioni, energia, trasporti); o rafforzato dal 2020 in risposta alla crisi economica e al rischio di “svendite” di asset nazionali.
DIRITTO ED ECONOMIA: I DIVERSI MODI DI RELAZIONE
Il diritto e l’economia sono due ambiti strettamente legati: l’economia descrive e analizza i comportamenti economici e le scelte di produzione, consumo e scambio; il diritto stabilisce le regole del gioco , cioè le norme entro cui questi comportamenti possono svolgersi. Il diritto può disciplinare l’economia in diversi modi, che Cassese distingue in tre principali livelli di intervento : 1 Intervento conformativo dei diritti e degli istituti Questo è il livello più “di base” del rapporto tra diritto ed economia. Comprende tutte quelle norme che definiscono i principali istituti giuridici (come la proprietà, il contratto, l’impresa, ecc.), cioè le regole fondamentali che rendono possibile l’attività economica. Esempio: L’art. 832 del Codice Civile definisce la proprietà come “il diritto di godere e di disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo”. Questa norma stabilisce i limiti e i contenuti del diritto di proprietà, influenzando quindi i rapporti economici tra i privati. Questione centrale: Queste norme sono neutrali o conformative di un certo modello economico? Secondo Natalino Irti , si tratta di regole neutre , cioè non impongono un particolare modello economico (capitalista, socialista, ecc.), ma servono solo a garantire il funzionamento dei rapporti economici in generale.
a) Intervento obbligatorio Lo Stato impone regole vincolanti che limitano o organizzano l’attività economica. Esempio: Il piano regolatore comunale stabilisce dove si può costruire e dove no (zone residenziali, industriali, ecc.). In questo modo, il Comune orienta l’uso del territorio e quindi incide sulle scelte economiche dei privati. b) Intervento condizionale Lo Stato non impone , ma indirizza le scelte economiche attraverso incentivi o disincentivi fiscali. Esempi: Incentivi: bonus edilizi, incentivi alla rottamazione auto, agevolazioni fiscali. Disincentivi: tasse sulle sigarette o sull’inquinamento. Lo Stato, quindi, guida l’economia in una certa direzione (es. favorire l’energia pulita, disincentivare il fumo o l’inquinamento), senza vietare direttamente i comportamenti indesiderati. 4 Le fasi dell’intervento pubblico nell’economia Cassese osserva anche che l’intervento dello Stato può riguardare diverse fasi dell’attività economica : Fase dei fattori produttivi: Lo Stato può agevolare l’accesso al credito (garanzie, finanziamenti pubblici) o modificare la disciplina del lavoro (es. Jobs Act , che ha semplificato le assunzioni riducendo alcune tutele). Fase produttiva: Regole su sicurezza sul lavoro, ambiente, ecc. Qui il conflitto classico è tra salute e lavoro (es. caso ILVA di Taranto: tutela della salute dei cittadini vs. tutela dell’occupazione). Fase della commercializzazione: Lo Stato può disciplinare pubblicità, concorrenza, tutela del consumatore, qualità dei prodotti, ecc. CONCLUSIONE In sintesi, il diritto e l’economia sono strettamente interconnessi. Il diritto non è mai completamente neutro : anche quando si limita a definire istituti giuridici (proprietà, contratto, impresa), contribuisce a modellare il tipo di economia e i rapporti di forza tra gli attori. Lo Stato può intervenire:
conformando le regole di base del mercato, partecipando direttamente come imprenditore, oppure indirizzando indirettamente le scelte economiche attraverso norme, piani o incentivi. Ogni forma di intervento esprime una scelta politica ed economica , che riflette l’equilibrio tra libertà economica, giustizia sociale e interesse pubblico. MODO E FINALITÀ DELL’INTERVENTO DELLO STATO IN ECONOMIA Per capire perché e come lo Stato interviene nell’economia, bisogna guardare sia alle finalità (gli obiettivi perseguiti) sia ai modi (gli strumenti utilizzati). L’intervento pubblico non è sempre esistito nella forma che conosciamo oggi: si è evoluto nel tempo, insieme ai mutamenti economici e sociali. 1 Le origini dell’intervento pubblico (metà Ottocento) Già nella seconda metà dell’Ottocento compaiono i primi esempi di intervento dello Stato nell’economia. Secondo Cassese, essi risalgono addirittura agli anni 1830-1840 , soprattutto in Inghilterra , dove nascono le prime leggi sociali. Finalità di questo primo intervento: Scopi umanitari e sociali , non economici. Tutelare i lavoratori dalle condizioni di sfruttamento create dalla Rivoluzione industriale. Esempi di queste prime norme: Limitazione dell’orario di lavoro. Divieto o restrizioni sul lavoro minorile e femminile. Miglioramento delle condizioni di sicurezza nelle fabbriche. In questa fase lo Stato non interviene per gestire l’economia , ma per proteggere le persone dagli eccessi del mercato. È un intervento etico e sociale , non ancora economico in senso stretto. 2 L’evoluzione del Novecento e la crisi del 1929 Con l’inizio del XX secolo e, soprattutto, con la crisi del 1929 , cambia completamente lo scopo dell’intervento pubblico. La crisi del ’29 fu una crisi prima finanziaria e poi economica, che mise in ginocchio i mercati mondiali.
5 Il confronto con l’Europa La risposta europea fu simile, anche se con strumenti diversi. Negli anni ’30 , molti Paesi europei cominciarono a organizzare interventi pubblici diretti nell’economia. Esempio italiano: La nascita dell’ IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale) nel 1933, che fu un ente pubblico creato per sostenere e gestire imprese in crisi, diventando di fatto il più grande gruppo industriale italiano. Curiosamente, alcuni funzionari americani vennero in Italia per studiare questo modello, ma poi negli Stati Uniti non venne adottato integralmente. Tuttavia, sia in Europa che in America, la logica di fondo era la stessa: lo Stato deve intervenire per garantire l’equilibrio e la sopravvivenza dell’economia. I MODI GIURIDICI DELL’INTERVENTO PUBBLICO IN ECONOMIA SECONDO CASSESE Cassese distingue tre principali modelli di intervento dello Stato nell’economia , che si sono sviluppati in contesti diversi ma che aiutano a capire le diverse finalità e forme giuridiche che l’intervento pubblico può assumere. Questi tre modelli sono: la pianificazione economica , la regolazione tramite autorità indipendenti e la regolazione mediante accordi o patti.
1. Il modello della pianificazione economica Il primo modello è quello della pianificazione , che trova la sua massima espressione nell’ Unione Sovietica. In questo sistema non esiste libertà economica individuale, perché tutti i mezzi di produzione appartengono allo Stato. L’attività economica non è lasciata all’iniziativa privata, ma viene organizzata e diretta centralmente da un’autorità pubblica. L’idea di fondo è che lo Stato, essendo il soggetto che ha la conoscenza più ampia dei bisogni collettivi, sia in grado di decidere cosa, quanto e come produrre per soddisfare al meglio la popolazione. L’intera economia è quindi regolata da un piano economico nazionale , solitamente di durata quinquennale, che stabilisce in anticipo gli obiettivi di produzione, la distribuzione delle risorse e la quantità di beni da realizzare. Dal punto di vista giuridico, questi piani avevano un valore normativo altissimo : nel sistema sovietico erano collocati addirittura tra la Costituzione e la legge, cioè erano vincolanti per tutti gli organi dello Stato e per le imprese. Si trattava quindi del livello massimo di intervento pubblico possibile: lo Stato non solo regola, ma sostituisce completamente il mercato e la libertà economica privata.
Tuttavia, questo modello ha mostrato limiti enormi. La critica principale riguarda l’impossibilità, per qualsiasi apparato statale, di prevedere e controllare tutte le variabili dell’economia. I gusti, i bisogni e le preferenze dei cittadini cambiano continuamente, e un sistema pianificato non è in grado di adattarsi in tempo reale. In altre parole, lo Stato non può sapere tutto , e quindi finisce spesso per produrre beni non desiderati o in quantità sbagliate, con sprechi e inefficienze. Il modello sovietico ha influenzato anche altri Paesi europei: per esempio, nell’ Italia fascista degli anni Trenta , lo Stato aveva un ruolo dominante nell’economia, pur non eliminando del tutto l’iniziativa privata. Anche la Costituzione di Weimar in Germania (1919) conteneva elementi di pianificazione economica. In Italia, dopo la Seconda guerra mondiale, la nostra Costituzione repubblicana ha previsto all’articolo 41 la possibilità per lo Stato di emanare piani economici , ma questi non sono vincolanti come nel sistema sovietico: servono solo come strumenti di orientamento e coordinamento dello sviluppo. In definitiva, la pianificazione è un modello in cui lo Stato è protagonista assoluto , ma proprio per questo rischia di diventare inefficiente e di comprimere la libertà dei cittadini.
2. Il modello della regolazione tramite autorità indipendenti Il secondo modello individuato da Cassese è quello della regolazione , che si sviluppa soprattutto negli Stati Uniti , a partire già dalla fine dell’Ottocento. In questo caso, lo Stato non controlla direttamente l’economia e non sostituisce il mercato, ma si limita a regolarlo e a sorvegliarlo , per evitare abusi e garantire un corretto funzionamento della concorrenza. Il punto di partenza è la Legge Sherman Antitrust del 1890 , che aveva lo scopo di limitare i “trust”, cioè i grandi monopoli industriali che controllavano interi settori dell’economia. Da qui nasce l’idea che lo Stato debba avere un ruolo di arbitro , non di giocatore: non partecipa alla competizione economica, ma assicura che le regole del mercato vengano rispettate. Per farlo, vengono create le cosiddette autorità indipendenti , cioè organi pubblici che hanno funzioni di controllo e vigilanza, ma che sono separati dal potere politico. Queste autorità hanno un carattere tecnico, non politico: devono agire in base a competenze specifiche, analizzando i mercati e prendendo decisioni imparziali. Questo modello presenta diversi aspetti positivi. Da un lato, consente di mantenere la libertà di mercato , evitando che lo Stato diventi imprenditore. Dall’altro, tutela i cittadini e le fasce più deboli, prevenendo pratiche monopolistiche e comportamenti scorretti. Tuttavia, non mancano le critiche. La più importante è quella della cosiddetta “cattura dell’autorità” ( regulatory capture ): capita spesso che le grandi imprese, che hanno maggiori risorse e conoscenze tecniche, influenzino le autorità di regolazione. In pratica, invece di essere controllate, finiscono per condizionare chi dovrebbe vigilare su di loro. Negli Stati Uniti ci sono stati vari scandali legati proprio a questo fenomeno, che dimostra come la neutralità tecnica sia difficile da mantenere in mercati dominati da pochi grandi operatori.
