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APPUNTI SULLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE IN MATERIA DI PROPRIETÀ (CON CENNI DI DIRITTO
COMPARATO)
PREMESSE DI CARATTERE SISTEMATICO:
Nozione costituzionale del diritto di proprietà: Per affrontare il tema della TUTELA Costituzionale del DIRITTO DI PROPRIETÀ, occorre muovere da 2 CONSIDERAZIONI di CARATTERE SISTEMATICO:
- Il DIRITTO DI PROPRIETÀ (ART. 42 COST.), nell’ordinamento Costituzionale Italiano NON è un DIRITTO FONDAMENTALE (come ad es. lo sono la libertà di manifestazione del pensiero, il diritto alla vita, la libertà personale…). DIRITTI FONDAMENTALI: compaiono all’INIZIO della Costituzione e godono di un LIVELLO DI TUTELA PIÙ ELEVATO, e sono caratterizzati dal fatto di NON poter essere COMPRESSI nella loro TUTELA (non è possibile una modificazione costituzionale in senso peggiorativo dei diritti fondamentali) → si hanno LIMITI ESPLICITI (forma Repubblicana) e LIMITI IMPLICITI (principi fondamentali) che si collegano alla forma repubblicana, per quanto riguarda la possibilità di REVISIONE Costituzionale. Dunque non sembra esserci per l’Assemblea Costituente, in riferimento alla NORMA principale che TUTELA la PROPRIETÀ, l’ART. 42 COST., l’intento di PREVEDERE il DIRITTO DI PROPRIETÀ come DIRITTO FONDAMENTALE.
- ART. 42 COST.: COMMA 1: “La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati”. COMMA 2: “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”. COMMA 3: “La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale”. COMMA 4: “La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità”. La PREVISIONE dell’ART. 42 COST. è AMPIA, GENERICA, e lascia al Legislatore il POTERE di DETERMINARE NEL CONCRETO il DIRITTO DI PROPRIETÀ PRIVATA. L’ART. 42 al COMMA 2, dice che la Legge ha l’OBBLIGO di RICONOSCERE la PROPRIETÀ PRIVATA, ma poi sta alla DISCREZIONALITÀ del Legislatore di SOSTANZIARE NEL CONCRETO l’applicazione del DIRITTO e di stabilirne i LIMITI PERSUASIVI, senza che la previsione Costituzionale ponga questioni a riguardo. Il PRINCIPIO a cui si deve attenere il Legislatore è ASSICURARE la FUNZIONE SOCIALE DELLA PROPRIETÀ, e di ASSICURARLA A TUTTI → la tutela proprietaria troppo elevata si pone in contrasto alla Costituzione, che prevede una FUNZIONE SOCIALE DELLA PROPRIETÀ. Da questo punto di vista, l’Italia si DIFFERENZIA nettamente dal Costituzionalismo Americano. a) Nel SISTEMA Americano la VITA e la PROPRIETÀ viaggiano insieme; i termini della TRIADE “VITA, LIBERTÀ e PROPRIETÀ” sono indissolubilmente LEGATI, e la PROPRIETÀ gode dunque di TUTELA al pari degli ALTRI DUE.
Il 5 Emendamento della Costituzione Americana tratta del “Due Process of Law” (REGOLARE PROCEDIMENTO LEGALE): “Nessuno sarà tenuto a rispondere per un reato capitale o altrimenti infamante, se non su denuncia o accusa di un Gran giurì, salvo che per i casi che si ponessero presso le forze di terra o di mare o presso la Milizia, quando si trovino in servizio attivo in tempo di guerra o di pericolo pubblico; e nessuno può essere esposto due volte per lo stesso delitto a rischiare la vita o le membra; né sarà costretto in un qualsiasi processo penale a testimoniare contro se stesso, né sarà privato della vita, della libertà o delle proprietà senza un regolare procedimento legale [Due Process of LAW]; né la proprietà privata potrà esser presa per un uso pubblico, senza un giusto compenso”. → è una FORMA DI RISERVA DI LEGGE. b) Nel Costituzionalismo Italiano non è così. In sede di prima approssimazione, ci si riferisce al Legislatore e alla Giurisprudenza Costituzionale per SOSTANZIARE il DIRITTO DI PROPRIETÀ PRIVATA. L’ANALISI della Giurisprudenza Costituzionale va certamente concentrata sull’ART. 42 COST., ma almeno IN PARTE, i PRINCIPI espressi dalla Corte Costituzionale in argomento sono COMUNI e SOVRAPPONIBILI a QUELLI formulati in materia di LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA ART. 41 COST. L’ART. 42 COST., viene dopo l’ART. 41 COST. che parla della necessità di TUTELARE L’INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA: LIBERTÀ ECONOMICA IN SENSO LATO.
- ART. 41 COST.: COMMA 1: “L'iniziativa economica privata è libera”. COMMA 2: “Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”. COMMA 3: “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”. Vi è un NESSO tra il PRINCIPIO DI INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA appena enunciato e il DIRITTO DI PROPRIETÀ; tuttavia sono 2 CONCETTI SOSTANZIALMENTE DIVERSI: ➔ La PROPRIETÀ può essere intesa anche in MODO STATICO (es. può essere applicato il diritto di proprietà rispetto ad un immobile sfitto), non collegata ad una attività economica, dunque una PROPRIETÀ IMPRODUTTIVA. La PROPRIETÀ comporta in generale un RAPPORTO CON GLI ALTRI SOGGETTI SOLO in SENSO NEGATIVO (tutti i soggetti devono rispettare il diritto di proprietà altrui) → si impediscono comportamenti che possono ledere il diritto di proprietà altrui. ➔ L’INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA invece PRESUPPONE un RAPPORTO CON ALTRI SOGGETTI (dipendenti, fornitori…).
- La Giurisprudenza Costituzionale fa spesso CONFUSIONE tra ART. 41 e ART. 42 COST. Ciò si spiega: a. Dal fatto che la Giurisprudenza Costituzionale si trova a DECIDERE sulle QUESTIONI PROPOSTE così come FORMULATE dai Giudici a quo, quindi la Corte Costituzionale resta influenzata dal modo in cui sono poste le QUESTIONI e gli ARTICOLI inerenti. b. Inoltre, le FUNZIONI SOCIALI ricomprese in entrambi gli ARTICOLI, sono IN PARTE SOVRAPPONIBILI. L’ART. 41 COST. NON parla di FUNZIONE SOCIALE, ma in qualche modo anche l’INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA è FINALIZZATA al PERSEGUIMENTO di OBIETTIVI DI CARATTERE SOCIALE.
fini della ricerca della comune intenzione dei contraenti. Ciò vuol significare che l’atto di autonomia privata è, pur sempre, soggetto al controllo giurisdizionale ”. Il SINDACATO Giurisdizionale NON dovrebbe essere POSSIBILE su tale tipo di SCELTE IMPRENDITORIALI, ma l’ART. 42 COST. dice che il Giudice può invece SINDACARE le MODALITÀ DI ESERCIZIO di un’ATTIVITÀ PRIVATA → la Corte dunque stabilisce che occorra RIVALUTARE LA LEGITTIMITÀ DEL RECESSO e non limitarsi a considerarlo insindacabile in quanto ad nutum. Si può discutere se il Giudice possa INTERVENIRE RIEQUILIBRANDO IL RAPPORTO. Nel SISTEMA Costituzionale Italiano, NON sono previsti VINCOLI a questo SISTEMA DI CLAUSOLE, che sono invece PREVISTI in soli CASI PARTICOLARI ed ECCEZIONALI. In questo caso dunque è giusto che il Giudice SCAVALCHI il Legislatore andando a fondare una TUTELA riferendosi alla Costituzione? Questa QUESTIONE è ancora DIBATTUTA. Il COLLEGAMENTO può essere stabilito con l’ART. 2 COST. “La Repubblica… e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” → le FORME Costituzionali sono molto AMPIE ed ELASTICHE; la Cassazione, nel CASO in esame, sostiene che l’ART. 2 COST. possa essere APPLICATO per risolvere la questione: “ Il principio della buona fede oggettiva, cioè della reciproca lealtà di condotta, deve accompagnare il contratto nel suo svolgimento, dalla formazione all’esecuzione, ed, essendo espressione del dovere di solidarietà fondato sull’art. 2 della Costituzione, impone a ciascuna delle parti del rapporto obbligatorio di agire nell’ottica di un bilanciamento degli interessi vicendevoli, a prescindere dall’esistenza di specifici obblighi contrattuali o di norme specifiche ” → a PRESCINDERE da come è stato scritto il CONTRATTO e da quello che dice la Legge, l’ART. 2 COST., secondo tale lettura, IMPONE L’INTERPRETAZIONE del DOVERE DI SOLIDARIETÀ come COMPRENSIONE degli INTERESSI DELLA CONTROPARTE. Nello svolgimento di ATTIVITÀ D’IMPRESA e dei RAPPORTI CONTRATTUALI, così come nell’esercizio del DIRITTO DI PROPRIETÀ, i PRINCIPI Costituzionali impongono il RISPETTO dei “doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”; il DIRITTO Costituzionale DI PROPRIETÀ va dunque sempre letto anche alla luce di tali DOVERI DI SOLIDARIETÀ di cui all’ART. 2 COST. Ciò però MINA alla base la CERTEZZA dei RAPPORTI ECONOMICI. La SENTENZA della Corte di Cassazione non lo cita, ma occorre tenere presente anche l’ART. 3 COST., che parla del DIRITTO DI EGUAGLIANZA. COMMA 1: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. In particolare il COMMA 2 “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”, che parla di EGUAGLIANZA SOSTANZIALE, influenza l’INTERPRETAZIONE dei CONFINI entro i quali si muove la TUTELA del DIRITTO DI PROPRIETÀ, giustificando INTERVENTI come quello del Giudice, per RIMUOVERE gli OSTACOLI AL PIENO EQUILIBRIO e UGUAGLIANZA delle PARTI. Dunque se NON il Legislatore, si può ritenere che sia il GIUDICE a DOVER INTERVENIRE per far valere il contenuto di tale ARTICOLO. LE RADICI ROMANISTICHE DELLA PROPRIETÀ E L’IMPOSTAZIONE LOCKEANA E AMERICANA Mentre la LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA è un DIRITTO tipicamente MODERNO, la PROPRIETÀ ha, nel Nostro SISTEMA, RADICI ROMANISTICHE. Nel Diritto Romano vi era una sorta di RELAZIONE BIUNIVOCA tra l’essere PROPRIETARIO e l’essere CITTADINO: vi era un NESSO INDISSOLUBILE tra CITTADINANZA e PROPRIETÀ.
La condizione di CIVES era caratterizzata dalla PROPRIETÀ POTENZIALE o EFFETTIVA DI BENI: “Dominium ex iure
Quiritium” → il DOMINIUM (proprietà), sulla base del DIRITTO dei Quiriti (cittadini romani pieni, di Legge).
Ciò al contrario dello schiavo che è lui stesso OGGETTO DI PROPRIETÀ. La PROPRIETÀ, dunque è la più ESSENZIALE delle CARATTERISTICHE del CITTADINO Romano. Una DEFINIZIONE Romana univoca del DIRITTO DI PROPRIETÀ non esiste, ma si trova la FORMULA secondo la quale il DIRITTO DI PROPRIETÀ è quello di USARE e ABUSARE della PROPRIA RES “Ius utendi et abutendi re sua”. La parola Abutendi, dal verbo Abuti, significa più specificatamente CONSUMARE, USUFRUIRE, (non abusare), ma nella vulgata comune si è consolidata l’idea che il PROPRIETARIO fosse talmente LIBERO nell’esercizio del proprio POTERE DI DOMINIO sulla COSA che venne inteso come POTERE di ABUSARE DELLA COSA, fino anche a DISTRUGGERLA, senza che ci sia NESSUNO, nemmeno il diritto, che possa SINDACARE sulle proprie PERSONALI SCELTE. Ciò pone in PROBLEMA del capire fino a che punto l’INTERESSE PUBBLICISTICO possa inserirsi nelle SCELTE del PROPRIETARIO relativamente alla PROPRIA RES. a) Se si aderisce ad una VERSIONE Romanistica del DIRITTO DI PROPRIETÀ, che prevede anche l’ABUSO, allora l’INTERESSE PUBBLICO di INTERVENTO deve essere RESPINTO. b) Invece se si segue l’ORIENTAMENTO RECENTE che si riferisce alla Costituzione, allora l’INTERESSE PUBBLICO alla DESTINAZIONE ALL’UTILITÀ SOCIALE della PROPRIETÀ fa sì che l’INTERVENTO PUBBLICO sia ACCETTATO. Nel DIRITTO Romano, il DIRITTO DI PROPRIETÀ si ritiene sia:
- PERPETUO: DURATA INFINITA nel TEMPO (per sempre) e nello SPAZIO (dal cielo al centro della terra). Ciò mentre ALTRI DIRITTI hanno DURATA TEMPORALE.
- ASSOLUTO / ESCLUSIVO: ESCLUDE TERZI dal suo USO. La SENTENZA del 2009 della Corte di Cassazione ci fa notare quanto sia CAMBIATO dal MODELLO Romanistico in TEMA DI PROPRIETÀ. OGGI infatti la PROPRIETÀ, sulla base del DISEGNO Costituzionale VIGENTE, NON va più vista come ASSOLUTA e NON può essere LEGITTIMAMENTE ABUSATA, al contrario è prevista la FIGURA ASTRATTA di ABUSO DEL DIRITTO e l’Ordinamento LIMITA dunque le PREROGATIVE PROPRIETARIE in quest’ottica. La CONCEZIONE Romanistica ha comunque protratto la propria influenza fino nella Terra Americana, dove è stato accolto il PENSIERO del filosofo John Locke, che è il padre filosofico della TRIADE “Vita, Libertà e Proprietà” fatta poi propria dal V Emendamento della Costituzione Americana, e che ha INFLUENZATO tutto il Costituzionalismo LIBERALE. Secondo John Locke, la PROPRIETÀ, in quanto frutto del lavoro di ciascun INDIVIDUO, non è altro che un’ESTENSIONE, una PROIEZIONE della sua PERSONA → VERSIONE LIBERALE del DIRITTO DI PROPRIETÀ: NON si può SCINDERE la TUTELA della PERSONA (es. nella sua libertà di movimento), da quella della sua PRORPIETÀ → non si può che TUTELARE con lo STESSO TIPO di FORZA i suoi BENI, che non sono altro che l’ESTRINSECAZIONE della sua PERSONA. INTERFERIRE / LIMITARE la PROPRIETÀ, significa INDIRETTAMENTE INTERFERIRE / LIMITARE la LIBERTÀ PERSONALE e in definitiva alla VITA stessa, che dunque NON possono andare DISGIUNTE dalla PROPRIETÀ. La PROPRIETÀ nella visione di Locke è dunque FRUTTO della LIBERTÀ PERSONALE ed è INSCINDIBILE da essa; TUTELARE la PROPRIETÀ è necessario al fine di GARANTIRE TUTELA piena alla LIBERTÀ PERSONALE, che implica a propria volta la LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA; se la LIBERTÀ IN SENSO LATO implica la LIBERTÀ DI FARE, la conseguenza del fare è la PRODUZIONE di FRUTTI del proprio LAVORO: la PROPRIETÀ ha a che fare dunque con i FRUTTI DEL LAVORO.
regolamenti” → si stabilisce un DIRITTO DI GODIMENTO ASSOLUTO, che recupera lo “Ius Utendi et Abutendi” Romanistico, a patto però che NON ci sia una Legge di altro tipo che LIMITA questa ASSOLUTEZZA, nell’ottica di un FORTE TEMPERAMENTO GIUSPOSITIVISTICO, dovuto alla grande carica di VIOLENZA che stava alla base della Rivoluzione Francese. Il Codice Civile Italiano, del 1865, all’ART. 436 di fatto traduce il Codice Civile Francese, stabilendo che “La proprietà è il diritto di godere e disporre delle cose nella maniera più assoluta, purché non se ne faccia un uso vietato dalle leggi o dai regolamenti”. In quest’epoca NON c’è una Costituzione che pone delle TUTELE MINIME del DIRITTO DI PROPRIETÀ, contro le quali Leggi e Regolamenti NON potrebbero PREVALERE → questi PROVVEDIMENTI dunque hanno grande spazio di manovra nel DEFINIRE LA PROPRIETÀ. Siamo ancora in un’Epoca di Costituzioni LIBERALI che mantengono la PROPRIETÀ come CENTRO DELLE PREROGATIVE del CITTADINO stesso, RICOLLEGANDOLA al DIRITTO AL VOTO → la CONDIZIONE DI PROPRIETARIO viene in questa Epoca ricondotta alla figura di ELETTORE (come avveniva nel DIRITTO Romano). Inoltre vi erano Codici BORGHESI, pensati specificamente per il SOGGETTO PROPRIETARIO, per PROTEGGERE LA PROPRIETÀ e CREARE la STRUTTURA GIURIDICA per lo SCAMBIO DELLA PROPRIETÀ (CONTRATTI). Il REFERENTE PRINCIPALE delle Costituzioni e dei Codici di questo PERIODO è la figura dell’INDIVIDUO PROPRIETARIO, LIBERO CONTRAENTE: i CITTADINI sono PROPRIETARI, i PROPRIETARI sono CITTADINI e le NORME devono PROTEGGERE LA PROPRIETÀ come DIRITTO FONDAMENTALE; anche il LAVORO si riconduce alla PROPRIETÀ, così come i CONTRATTI. Il Codice Civile Italiano del 1942 , redatto su BASI Romanistiche, riflette un MUTATO SPIRITO dei TEMPI. ART. 832 CC: “Il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico” → il CC RIECHEGGIA il Codice Napoleonico mantenendo fermo il LIMITE DELL’OSSERVANZA delle Leggi, SENZA parlare in questo caso di DIRITTO ASSOLUTO, ma
non allontanandosi troppo da quel modello (si prevede infatti la GARANZIA di USO ESCLUSIVO, con l’esclusione dei
terzi, e PIENO, ovvero virtualmente illimitato e privo di restrizioni). In Epoca Fascista si ha una forte SENTIMENTO INTERVENTISTA, con INTERVENTO di TIPO PUBBLICISTICO e FORME DI PROPRIETÀ PUBBLICA ESPRESSE. il QUADRO GIURIDICO della PROPRIETÀ MUTÒ ancora. Si arriva nel 1947 alla Costituzione, ed all’ART. 42 COST.; se il CC si rifaceva al DIRITTO Romano e al Codice di Napoleone, la Costituzione fa una scelta diversa, di FUNZIONALIZZAZIONE DELLA PROPRIETÀ assai più marcata, SUBORDINANDOLA in modo espresso ALLA FUNZIONE SOCIALE; ciò perché la Costituzione NASCE da un ACCORDO tra le VARIE FORZE POLITICHE (COMPONENTE SOCIAL-COMUNISTA e COMPONENTE LIBERALE) che fecero parte della Assemblea Costituente. L’ART. 42 COST. è significativo rispetto al suo COMMA 1 “La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati” → le parole e il loro ordine hanno un senso: la PROPRIETÀ è prima di tutto PUBBLICA; ciò è un OSSIMORO perché secondo molti la PROPRIETÀ è una PREROGATIVA dei PRIVATI. È dunque VENUTA MENO l’IDEA BORGHESE del CITTADINO PROPRIETARIO: compare espressamente lo Stato, il SOGGETTO PUBBLICO, come SOGGETTO PROPRIETARIO, un’idea lontana dall’impianto del Codice Civile del 1942, che manteneva la PROPRIETÀ come PREROGATIVA PRIMARIA DEL PRIVATO/CITTADINO (ai BENI appartenenti allo Stato e agli ENTI PUBBLICI, oltre che agli ENTI ECCLESIASTICI, era stato DEDICATO ESCLUSIVAMENTE il CAPO II del TITOLO I del LIBRO III del Codice). “I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati” → BENI ECONOMICI: si fa riferimento essenzialmente al PENSIERO MARXIANO sulla PROPRIETÀ dei MEZZI DI PRODUZIONE (non dei beni personali); la formulazione scelta è espressione del noto COMPROMESSO tra QUESTA IMPOSTAZIONE e quella LIBERALE custode delle PREROGATIVE PROPRIETARIE PRIVATISTICHE → NON si stabilisce una PROPRIETÀ ESCLUSIVAMENTE PUBBLICA, ma NEPPURE la si ESCLUDE né vi si pongono dei LIMITI. Il PENSIERO MARXIANO prevedeva un PASSAGGIO dei FATTORI PRODUTTIVI non tanto allo Stato, ma alla CLASSE DEI LAVORATORI DIRETTAMENTE → la Costituzione fa riferimento a questa CONCEZIONE nell’ART. 42 COMMA 1. Nell’ANALISI TESTUALE è importante stabilire ciò che la Costituzione CONSENTE e ciò che IMPONE.
La Costituzione contiene DIVERSE CONCEZIONI DI POLITICA ECONOMICA: la SCELTA fatta dal Costituente è di LASCIARE dunque LIBERE le MANI del Legislatore sul punto, NON PREDETERMINANDO quindi gli INDIRIZZI DI POLITICA ECONOMICA al riguardo → lascia in astratto la possibilità aperta per una forte presenza dello Stato IMPRENDITORE, ma lascia anche possibilità di campo aperto per SOLUZIONI DI TIPO DIVERSO (IMPRESE PRIVATE). Nel REGIME risultante dal Quadro Codicistico e Costituzionale, è previsto un REGIME PARTICOLARE per i BENI DI PROPRIETÀ PUBBLICA, ALCUNI dei quali devono necessariamente RESTARE TALI, non potendo essere a seconda dei casi alienati, fatti oggetto di diritti di terzi e di atti di disposizione in genere, SE NON a certe CONDIZIONI; esiste poi la CATEGORIA RESIDUALE di BENI DI PROPRIETÀ PUBBLICA SOLO CONTINGENTEMENTE TALI, ovvero NON soggetti ad un REGIME PARTICOLARE, ma pur sempre SOTTRATTI, se pur TEMPORANEAMENTE, alla LIBERA CIRCOLAZIONE INTERPRIVATISTICA. RASSEGNA GIURISPRUDENZIALE Materia locatizia: Quando si parla di LOCAZIONI si parla di CONTRATTI, tra LOCATORE e AFFITTUARIO (inquilino) → nelle LOCAZIONI si ha dunque un RAPPORTO TRA 2 SOGGETTI: CONTRATTO. Il LOCATORE è un soggetto che mette a frutto un bene, svolge un’ATTIVITÀ ECONOMICA.
Le SENTENZE da esaminare riguardano INTERVENTI del Legislatore che provocarono INTERFERENZE con la LIBERA
DETERMINAZIONE di AFFITTI e CANONI, sui quali è stato chiesto alla Corte Costituzionale di pronunciarsi sulla QUESTIONE se INCIDESSERO in MANIERA Costituzionalmente INACCETTABILE a FAVORE degli INQUILINI e a SFAVORE dei PROPRIETARI. Le NORME in questione avevano FINI DI RIEQUILIBRIO SOCIALE a favore dell’inquilino considerato contraente debole. a) SENTENZA 40/1964 sulla DETERMINAZIONE del CANONE SUI FONDI RUSTICI. Siamo negli ANNI nei quali una PARTE AMPIA del TERRITORIO Italiano non è ancora urbanizzata e rimane dunque di TIPO AGRICOLO; in questa fase, dunque, si ponevano molte QUESTIONI con riferimento ai FONDI RUSTICI, che avevano una RILEVANZA ECONOMICA PROFONDA. Si poneva alla Corte la QUESTIONE riguardante la DETERMINAZIONE dei CONTENUTI di un’ASSERITA RISERVA DI LEGGE in MATERIA DI LIMITAZIONI da imporre ai LOCATORI in sede di AFFITTO DI FONDI RUSTICI → l’ART. 42 COST. COMMA 2 “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti” dice che le LIMITAZIONI al DIRITTO DI PROPRIETÀ devono essere DETERMINATE con Legge. Tale RISERVA sarebbe stata VIOLATA dalla Legge 567/1962 in MATERIA di FONDI RUSTICI, “ attraverso il deferimento alle Commissioni tecniche provinciali del potere di stabilire i limiti minimi e massimi entro cui deve esser contenuta la misura dei canoni annuali di affitto dei fondi rustici ” → la Legge affidava ad un Organo Amministrativo (le Commissioni tecniche Provinciali) il POTERE DI DETERMINATE i LIMITI minimi e massimi dei CANONI DI LOCAZIONE DEI FONDI RUSTICI. Più una RISERVA DI LEGGE è ritenuta ASSOLUTA, e PIÙ questa TUTELA il DIRITTO DI PROPRIETÀ; più si considera la RISERVA DI LEGGE RELATIVA e MENO si vuole TUTELARE il DIRITTO in questione. Nella VERTENZA NON si discusse circa la LEGITTIMITÀ in sé di un Organo TERZO che STABILISCA I PREZZI, in termini, ad esempio, di protezione della libertà di iniziativa economica o della libertà contrattuale, anche se è significativo che le ORDINANZE avessero ERRONEAMENTE PROSPETTATO la QUESTIONE INDICANDO come PARAMETRO l’ART. 41 COST., ma su questo la Corte afferma che ciò NON rende le QUESTIONI SOLLEVATE INAMMISSIBILI, trattandosi di “ una materia ordinata nella Carta fondamentale in sistema unitario, per quanto distribuita in più articoli, come è appunto il caso per la regola della riserva di legge nel campo delle private libertà nella materia economica, comprensive della libertà di iniziativa e di quella di disporre e godere della proprietà. Tali libertà sono infatti disciplinate negli artt. 41-44 della Costituzione secondo una chiara
risolversi in una forma di espropriazione a vantaggio di altri privati e senza indennizzo ” → la FUNZIONE SOCIALE, NON avrebbe potuto GIUSTIFICARE LIMITAZIONI tali da comportare una SOSTANZIALE ESPROPRIAZIONE del PROPRIETARIO a VANTAGGIO di ALTRI PRIVATI e per di più SENZAINDENNIZZO. La Corte ritiene INFONDATA la QUESTIONE sostenendo che “ l’espropriazione per pubblica utilità si realizza mediante un atto di autorità che importa immediatamente il trasferimento della proprietà per motivi di interesse generale da valutarsi con riguardo al singolo atto. E l’atto di autorità, in quanto atto di esercizio di un potere, deve essere giuridicamente disciplinato nei suoi elementi astratti, concreti e per quanto concerne la disciplina della sua attuazione. Non è quindi ammissibile un potere generale di espropriazione fuori di una specifica disciplina legislativa e della previsione di un atto tipico al quale sia connesso il verificarsi dell’effetto giuridico. Ed infine, sempre con riferimento all’espropriazione, considerata quale atto di esercizio di un potere che postula la giuridica disciplina di elementi astratti e concreti e della sua attuazione, fu da questa stessa Corte affermato che l’espropriazione per motivi di interesse generale si riferisce a beni oggettivamente idonei a conseguire un interesse pubblico specificamente determinato e non ad interessi sociali, economici e giuridici, attinenti alla struttura sociale. Questi ultimi interessi furono oggetto di valutazione e di specifica disciplina legislativa con le leggi di riforma fondiaria che ebbero di mira non a trasferire da un soggetto ad altro un determinato bene, ma a sottrarre parte del patrimonio ad un soggetto che si trovasse nelle condizioni previste dalle leggi di riforma e fosse proprietario ”. Una volta specificato cosa debba intendersi per ESPROPRIAZIONE, la Corte afferma che “ Da tali premesse consegue: erroneamente il tribunale ritiene che l’interprete possa sindacare il mancato esercizio del potere di espropriazione sulla base di generiche valutazioni economiche e sociali; non giustifica l’affermazione che in realtà sia stato esercitato il potere di espropriazione in tutto o in parte un asserito contrasto tra principi della Costituzione attinenti alla disciplina di esercizio di tale potere e la disciplina legislativa adottata dal legislatore in un campo (quale il regime vincolistico delle locazioni), nel quale è consentita una libertà nei limiti dell’autonomia segnata dalla Costituzione. Se anche, quindi, fosse esatta la opinione del tribunale, secondo cui la volontà astratta di legge concernente la proroga si sostituisce alla volontà delle parti, la sostituzione sarebbe ammissibile e comunque non giustificherebbe pronunce d’illegittimità di norme del regime vincolistico delle locazioni. Tale regime non esclude affatto l’attitudine del diritto di proprietà a riacquistare il suo pieno contenuto e tanto meno contrasta con la disciplina tipica delle locazioni, come è dimostrato dai successivi provvedimenti di proroga e dal loro contenuto normativo ” → la chiave che inizia a emergere è che questo TIPO DI MISURE hanno CARATTERE TEMPORANEO: la Corte dice che la COMPRESSIONE del DIRITTO DI PROPRIETÀ è solo TEMPORANEA (NO ESPROPRIAZIONE vera e propria, che è DEFINITIVA), ed il DIRITTO DI PROPRIETÀ in seguito può RISPANDERSI e riacquistare il proprio contenuto. Secondo la Corte, quindi, la Legge IMPUGNATA NON era INCOSTITUZIONALE perché NON comportava un SOSTANZIALE ESPROPRIO, che avrebbe dovuto seguire la RELATIVA DISCIPLINA: “ escluso pertanto che i commi dell’art. 42 della Costituzione, interpretati in connessione tra di loro, stabiliscono principi direttivi in contrasto con il regime vincolistico delle locazioni in generale e con la legge 1115/1971, in particolare, il fondamento costituzionale di tale regime è dato dal secondo comma dell’art. 42 della Costituzione, il quale riconosce e garantisce la proprietà, ma riserva alla legge di determinare i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. E la valutazione dell’entità consentita di tali limiti si desume dal contenuto tipico della disciplina legislativa del contratto di locazione, che esclude il trasferimento coattivo del diritto e comunque la perdita dello stesso, ma consente limiti al godimento del bene per assicurare lo scopo della funzione sociale della proprietà ”. Secondo la Corte Costituzionale è LEGITTIMO un INTERVENTO di MODIFICA EX LEGE della DURATA dei CONTRATTI DI LOCAZIONE IN REGIME DI VINCOLO, se e nella misura in cui tale intervento sia effettuato all’insegna del PERSEGUIMENTO della FUNZIONE SOCIALE della PROPRIETÀ. c) SENTENZA 3/1976 sul REGIME di BLOCCO dei CANONI degli IMMOBILI URBANI DESTINATI AD USO ABITAZIONE. Uno degli STRUMENTI utilizzati dal Legislatore per FAVORIRE GLI INQUILINI è quello di BLOCCARE, tramite Legge, la RIVALUTAZIONE dei CANONI degli IMMOBILI URBANI ADIBITI AD ABITAZIONE.
Anche qui bisogna partire dal PERIODO STORICO, in cui vi era una GRANDE INFLAZIONE: ciò ha comportato una continua rivalutazione dei prezzi. L’INFLAZIONE è CAUSATA dalla variazione quantità di denaro in circolazione → se AUMENTA il DENARO IN CIRCOLAZIONE, allora i PREZZI AUMENTANO. L’INFLAZIONE in questo PERIODO arriva a toccare quasi il 20% → tale scenario INTACCA PROGRESSIVAMENTE il DIRITTO DI PROPRIETÀ: giorno dopo giorno il valore della propria proprietà scende. Dunque il PROPRIETARIO è portato ad INSERIRE CLAUSOLE DI ADEGUAMENTO DEL CANONE ALL’INFLAZIONE. Il Legislatore BLOCCA l’iniziativa dei PROPRIETARI, BLOCCANDO in modo COATTO l’ADEGUAMENTO DEL CANONE. La Legge fu IMPUGNATA davanti alla Corte Costituzionale: “ L’impugnativa trae motivo dal rilievo, in particolare, della mancata previsione, nella normativa sopradetta, di alcun meccanismo (tranne quello – considerato “inadeguato” – di cui all’art. 1 legge 1974 n. 351) di rivalutazione periodica del canone, bloccato << per lungo periodo di tempo in cui si sarebbe di fatto verificata una notevole svalutazione monetaria >>” → ciò causò un’evidente GUADAGNO per gli INQUILINI e PERDITA PATRIMONIALE per i PROPRIETARI. Nell’impostazione del Giudice rimettente, “ discenderebbe da ciò, appunto, l’ipotizzata lesione del diritto del proprietario (a conservare invariato, nel valore di acquisito, il canone locatizio) e la conseguente vulnerazione del precetto costituzionale (art. 42 comma secondo), che quel diritto garantisce ”. La Corte, però, ritenne INFONDATA la QUESTIONE: “ Il regime di blocco in discussione – come dalla Corte già precisato con sentenza 30/1975 (a proposito di proroga, in genere, delle locazioni) – si giustifica alla stregua dell’art. 42 della Costituzione (di cui erroneamente si deduce la violazione); giacché questo << riconosce e garantisce la proprietà ma riserva alla legge di determinarne (i modi di acquisto e di godimento ed) i limiti allo scopo di realizzarne la funzione sociale >>. Funzione che qui, in particolare, si identifica nello scopo di assicurare il bene primario dell’abitazione a categorie di soggetti non superanti determinati livelli di reddito e, quindi, non in grado di accedervi in base alle leggi del mercato libero ” → la Corte ritenne opportuno ricondurre alla FUNZIONE SOCIALE DELLA PROPRIETÀ la MISURA IMPUGNATA, e sulla base di ciò la ritenne LEGITTIMA; l’INTERVENTO DI POLITICA ECONOMICA è dettato dall’ESIGENZA di PROTEGGERE DETERMINATI SOGGETTI al di sotto di determinati livelli di REDDITO che secondo il Legislatore non si sarebbero potuti permettere l’AFFITTO, anche a COSTO di SACRIFICARE le ESIGENZE del PROPRIETARIO. Vi è da dire che possono essere previste delle FORME ALTERNATIVE e MENO PERVASIVE delle PREROGATIVE PROPRIETARIE DI INTERVENTO PUBBLICO: es. VOUCHER da consegnare agli inquilini meno abbienti, scaricando sulla fiscalità generale il peso della misura e non solo sui proprietari; altro es. è l’EDILIZIA PUBBLICA o CONVENZIONATA e AGEVOLAZIONI FISCALI per canoni concordati. I PROPRIETARI DI IMMOBILI, in definitiva, sono STIMOLATI a NON CONCEDERE IN LOCAZIONE i PROPRI IMMOBILI, questa è la CONSEGUENZA di tale POLITICA ECONOMICA, con conseguente asfissia del mercato, cui il Legislatore tentò di rispondere con la Legge sull’Equo Canone 392/ 1978 , che però NON riuscì a RISOLVERE il PROBLEMA. Con la Legge sull’Equo Canone, per FINALITÀ essenzialmente di TIPO SOCIALE, il Legislatore decide di INTERVENIRE in MANIERA RADICALE sulle LOCAZIONI degli IMMOBILI URBANI stabilendo che l’AFFITTO doveva essere CALCOLATO su basi di Leggi e NON lasciato al LIBERO MERCATO, quindi ricondotto ad una BANDA DI OSCILLAZIONE Legislativamente PREDETERMINATA, e anche la DURATA (il famoso 4+4) era DETERMINATA → il Legislatore tenta di arrivare ad un PREZZO GIUSTO a cui le PARTI dovrebbero SPONTANEAMENTE ATTENERSI. Il PREZZO MASSIMO DEL CANONE previsto dalla Legge era comunque INFERIORE al NORMALE PREZZO DI MERCATO. Per quanto riguarda la DISCIPLINA DELLE LOCAZIONI, vi era l’OBIETTIVO POLITICO di facilitare l’accesso alla casa e vi era l’EREDITÀ DEL PASSATO di PROPRIETÀ IMMOBILIARI CONCENTRATE nelle MANI DI POCHI che la Costituzione vuole evitare.
Negli anni 80, dopo la Legge sull’Equo Canone che NON RISOLVE il PROBLEMA, il Legislatore cerca di LIMITARE i CANONI. Tale SENTENZA concerne un NUOVO INTERVENTO Legislativo di BLOCCO e RIDUZIONE dei CANONI, di cui viene posta in dubbio la COMPATIBILITÀ con la TUTELA Costituzionale della PROPRIETÀ: “ Viene impugnata, con l’ordinanza in epigrafe, la disposizione dell’art. 1 bis della legge 351/1974, secondo cui << nei contratti di locazione in corso, stipulati successivamente al 1 dicembre 1969, l’ammontare del canone, a decorrere dal primo giorno del mese successivo a quello di entrata in vigore della presente legge, è quello corrispondente al canone dovuto, anche se da altro conduttore, alla data del 1 gennaio 1971 >> e, << qualora su tale canone siano stati comunque praticati aumenti, questi sono ridotti in misura tale che non risultino superiori al 10% del canone dovuto alla data del 1 gennaio 1971 >>”. La QUESTIONE riguarda sempre l’ART. 42 COST: “ il dubbio di costituzionalità è motivato, in primo luogo, in base al rilievo che la riduzione autoritativa del canone locativo, quale prevista dall’art. 1 bis della legge 351/1974, esautorerebbe di fatto il proprietario della sovranità del bene casa, vanificando la sua capacità di disporre delle utilità relative. E trae poi argomento ulteriore dalla considerazione che sarebbe comunque la protrazione nel tempo (per effetto delle leggi successive suindicate) del regime di blocco dei canoni, con acquisiti caratteri di ordinarietà, a sacrificare in via definitiva ed irreversibile il diritto di proprietà ” → l’ORDINANZA DI RIMESSIONE, solleva il PROBLEMA della CONTINUA PROPOSIZIONE NEL TEMPO delle MISURE che COMPRIMONO, fino ad annullare le PREROGATIVE del PROPRIETARIO; tali INTERVENTI possono essere GIUSTIFICATI, secondo la Corte Costituzionale, solo per la loro TEMPORANEITÀ. Ma nella realtà vi è una REITERAZIONE delle MISURE, quindi il Giudice rimettente prospettava l’INCOSTITUZIONALITÀ per via della PROTRAZIONE. La Corte Costituzionale SALVA questo REGIME DI BLOCCO DEI CANONI in considerazione della FINALITÀ SOCIALE DELLA PROPRIETÀ: “ la questione non è fondata. Va ricordato, per quanto attiene al primo dei profili prospettati, che la Corte con sentenza 3/1976, ha già ritenuto la legittimità del regime di blocco dei canoni proprio con riguardo alla menzionata legge 351/1974, in considerazione della funzione sociale della proprietà, identificabile, in questo caso, nello scopo di assicurare il bene primario dell’abitazione a soggetti non in grado di accedervi secondo le regole del libero mercato ” → la NOZIONE di LIBERO MERCATO torna come luogo dove NON TUTTI sono in grado di PROCURARSI il BENE ABITAZIONE, dunque è ritenuto GIUSTIFICATO un INTERVENTO che abbassi il prezzo del bene. “ Con la quale disposizione – che ha riguardo, in particolare, a contratti conclusi (dopo il 1 dicembre 1969, e perciò non rientranti nel regime vincolistico di cui alla precedente legge 833/1969) in un periodo notoriamente caratterizzato da forti spinte inflazionistiche, riflesse, nel settore, dalla diffusa tendenza alla richiesta di canoni di locazione elevati – il legislatore ha inteso ricondurre ad equità rapporti economicamente sperequati, in danno, appunto, della categoria, più debole e socialmente meritevole di tutela, dei conduttori ”. Quindi la FINALITÀ che animava tale Legge era quella di RIEQUILIBRARE i RAPPORTI ECONOMICAMENTE SBILANCIATI e la Corte ritiene che sia una FORMA Costituzionalmente CORRETTA quella di INTERVENIRE in questo modo; ed anche per quanto riguarda la REITERAZIONE degli INTERVENTI NORMATIVI, la Corte sostiene che “ Le conclusioni non mutano – entrando nel merito del secondo profilo di contrasto con l’art. 42 della Costituzione – neppure avendo riguardo alle successive disposizioni confermative. In dipendenza delle quali deve infatti escludersi che si sia acquisito al regime di blocco e riduzione dei canoni un carattere di ordinarietà ” → in realtà vi è SEMPRE un’EMERGENZA che GIUSTIFICA un INTERVENTO di questo tipo. e) SENTENZA 251/1983, riguardante la DISCIPLINA DEL RECESSO. Il RECESSO è una materia delicata riguardante la DISCIPLINA dei CONTRATTI SINALLAGMATICI → potersi LIBERARE o meno dal contratto, con PENALI o meno. La DISCIPLINA DEL RECESSO ha una inoltre una sua VALENZA ECONOMICA. La Legge sull’Equo Canone ha DISCIPLINATO in MANIERA DIVERSA il RECESSO, a seconda che ad ESERCITARLO sia l’INQUILINO o il PROPRIETARIO (NON sono SIMMETRICHE le CONDIZIONI secondo le quali
durante i 4 anni può effettuare il RECESSO il PROPRIETARIO e l’INQUILINO): il PROPRIETARIO non può esercitare il recesso nei 4 + 4 anni ed è consentito solo con motivazioni importanti, mentre l’INQUILINO può recedere in qualsiasi momento senza necessità di giustificare ciò → dunque anche in questo caso l’INTERVENTO Legislativo è indirizzato a TUTELARE la PARTE DEBOLE del RAPPORTO. La PRONUNCIA in questione è relativa a delle QUESTIONI DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE della citata Legge sull’Equo Canone, con riferimento alle DISPOSIZIONI che prevedevano una DISPARITÀ tra INQUILINO e PROPRIETARIO in SEDE DI RECESSO, a FAVORE del PRIMO. La Corte osservò che “ in linea generale, la legge 392/1978 ha abrogato il sistema c.d. vincolistico, che durava da molti decenni, ma non ha ripristinato integralmente la disciplina generale del codice civile, introducendo invece rispetto agli immobili urbani una speciale disciplina legale, la quale, per quelli adibiti ad abitazione, consiste principalmente nella sottrazione del canone alle leggi di mercato della domanda e dell’offerta e nella determinazione della durata del contratto non inferiore a quattro anni. La previsione relativa alla durata della locazione è diretta, come si legge nella Relazione ministeriale al Disegno di legge, a dare pari forza alle parti contraenti per cui << è sembrato necessario assicurare al conduttore una sufficiente stabilità che gli eviti i disagi connessi ai frequenti cambiamenti di alloggio, ma che soprattutto lo metta in condizione di non cedere alle eventuali pressioni del locatore dirette ad ottenere illegittimi aumenti del canone >>. Chiaramente connessa con tale norma è quella concernente il recesso anticipato, per cui l’art. 4 dispone che esso può essere contrattualmente pattuito soltanto a favore del conduttore (primo comma) e che, indipendentemente da una clausola contrattuale, il conduttore stesso può recedere per gravi motivi (secondo comma). Appunto contro la disposizione del cit. art. 4 è diretta la critica delle ordinanze di rimessione: essa, però, risulta infondata sotto entrambi i profili dedotti ” → la Corte RIGETTA la QUESTIONE DI COSTITUZIONALITÀ, che era stata posta sulla base dell’ART. 3 COST.; tale ARTICOLO prevede il PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA, e il DUBBIO era sulla DISCIPLINA che si SFAVORISSE il PROPRIETARIO. La Corte osserva che “ il principio di eguaglianza garantisce parità di trattamento solo a parità di situazioni, la quale, nel rispetto dei limiti di ragionevolezza, deve essere valutata dal legislatore ordinario. E in questo caso il legislatore, com’è detto espressamente nella ricordata Relazione, ritenne di potere legittimamente introdurre in tema di recesso una disciplina differenziata sul rilievo << che la posizione del conduttore è sostanzialmente diversa da quella del locatore >>. E ciò soprattutto per la difficoltà del primo di trovare altra abitazione idonea alle sue esigenze, difficoltà che, nelle condizioni del mercato edilizio tenute presenti dal legislatore del 1978 e tuttora perduranti, potrebbe essere grave e talvolta addirittura drammatica. La ratio della norma, dunque, coincide sostanzialmente con quella già indicata relativa alla durata del contratto, essendo entrambe egualmente dirette a tutelare l’inquilino mediante un’adeguata stabilità del rapporto, la
cui mancanza si risolverebbe per lui in un notevole pregiudizio.
La possibilità di recesso del conduttore, invece, non reca alcun effettivo nocumento al locatore, in quanto il preavviso di sei mesi, previsto sia nel primo che nel secondo comma dell’art. 4, garantisce il locatore stesso in maniera adeguata, essendo presumibile, se non proprio sicuro, secondo ciò che accade più spesso, che egli nel frattempo trovi altro inquilino che corrisponda lo stesso canone, e cioè quello stabilito dalla legge ” → la Corte dice che tale MISURA, che tratta in modo diverso situazioni diverse, è volta al PERSEGUIMENTO dell’UGUAGLIANZA SOSTANZIALE → dunque la Corte accoglie le considerazioni riguardanti la POSIZIONE DIVERSA del PROPRIETARIO che può sempre trovare un altro inquilino, mentre l’INQUILINO ha sempre difficoltà a trovare un appartamento. L’ART. 42 COST. in questa SENTENZA NON viene espressamente CITATO, dal momento che le QUESTIONI vengono poste impiegando come PARAMETRO non la disposizione sulla proprietà ma quella sull’UGUAGLIANZA (ART. 3 COST.). La TENDENZA della Legislazione in materia è quella di SOTTRARRE una serie di RAPPORTI ECONOMICI (nel caso di specie la LOCAZIONE di IMMOBILI URBANI AD USO ABITATIVO) alla Legge della domanda e dell’offerta e al CC → importante SCELTA di POLITICA DEL DIRITTO.
Trattato istitutivo delle Comunità europee ” → ciò da VARI PUNTI DI VISTA: questione dell’ART. 3 COST. per l’ingiustificato trattamento di favore dell’inquilino, ma anche rispetto l’ART. 10, 42 e 47 COST. Le CENSURE mosse sono dunque ad AMPLISSIMO SPETTRO e investono in generale la DISCIPLINA dei RAPPORTI tra PROPRIETARIO e INQUILINO e lo SBILANCIAMENTO IN FAVORE del SECONDO operato dalla Legge 392/78. La QUESTIONE non viene posta in termini di limitazioni all’autonomia contrattuale e dunque di ART. 41 COST., ma ancora una volta si conferma la SOVRAPPOSIZIONE di QUESTIONI in MATERIA di TUTELA DELLA PROPRIETÀ e QUESTIONI relative alla SOTTRAZIONE di ELEMENTI ESSENZIALI del NEGOZIO LOCATIZIO, come la durata e il canone, alla LIBERA CONTRATTAZIONE delle PARTI. I Giudici osservano che “ il nucleo fondamentale della nuova disciplina ordinaria è stato già oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale ha osservato come la previsione relativa alla durata delle locazioni abitative risponda all’apprezzabile esigenza di assicurare ai conduttori una adeguata stabilità del rapporto (sent. n. 251/1983); vale a dire del godimento di un bene primario (sentenze n. 252/1983, n. 300/1983, n. 49/1987, n. 217/1988, n. 404/1988). E a tale esigenza si connette anche il peculiare regime dell’equo canone, quantificato con riferimento a parametri oggettivi, giacché con esso si determina, nell’ambito delle locazioni abitative, una sostanziale indifferenza della persona del conduttore ai fini della redditività dell’immobile, e quindi un ridotto interesse del locatore a far cessare il rapporto ” → ancora una volta la Corte Costituzionale salva l’INTERVENTO RESTRITTIVO della PROPRIETÀ sulla base delle ESIGENZE di CARATTERE SOCIALE di TUTELA della posizione degli INQUILINI. h) SENTENZA 310/2003, riguardante il TEMA degli SFRATTI. Un PROBLEMA in MATERIA DI LOCAZIONE è che gli INQUILINI NON PAGANO; la Legge sull’Equo Canone, andando a comprimere il valore massimo che il proprietario richiedeva all’inquilino, avrebbe dovuto RIDURRE le occasioni di MANCATO PAGAMENTO del PREZZO da parte degli INQUILINI, in realtà, nel Nostro Paese, è da sempre presente l’EMERGENZA SFRATTI. Quando la QUESTIONE inizia ad essere SOCIALMENTE SENTITA, il Legislatore sovente INTERVENIVA con INTERVENTI TEMPORANEI volti a sospendere la possibilità per i proprietari di dare corso al rilascio coattivo degli immobili ad uso abitativo (BLOCCO dei PROVVEDIMENTI DI SFRATTO), offrendo così tregua agli INQUILINI MOROSI con PROVVEDIMENTI UNILATERALI a VANTAGGIO di questi ultimi e di SACRIFICIO per le ESIGENZE PROPRIETARIE. Tali INTERVENTI erano stati oggetto di FREQUENTI PROROGHE. Questa SENTENZA si riferisce ad un D. Legge di sospensione delle procedure di esecuzione forzata per il rilascio di immobili ad uso abitativo soggetti a sfratto nei confronti di inquilini appartenenti a determinate categorie ritenute suscettibili di particolare protezione → ciò pone il PROBLEMA della LESIONE di INTERESSI DEL PROPRIETARIO. La Corte ritiene l’INTERVENTO in questione (Decreto 450/2001) NON LESIVO del DIRITTO DI PROPRIETÀ, in quanto “ può trovare una giustificazione nella fase transitoria di passaggio dal precedente regime vincolistico al nuovo sistema delle locazioni e nelle iniziali esigenze di approntamento delle misure atte ad incrementare la disponibilità di edilizia abitativa per i meno abbienti in situazione di particolare difficoltà; ciò al fine di consentire loro di trovare un idoneo alloggio in base alla propria capacità finanziaria, con il concorso di istituti predisposti o agevolati dalle pubbliche autorità preposte e responsabili del settore. La sospensione della esecuzione per rilascio costituisce un intervento eccezionale che può incidere solo per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato sul diritto alla riconsegna di immobile sulla base di un provvedimento giurisdizionale legittimamente ottenuto. In tale periodo transitorio (con oneri, si noti, come nella specie, a carico di soggetti privati) può rientrare la proroga, stabilita con la disposizione contestata ”. Nel 1998 si era arrivati al FALLIMENTO TOTALE della Legge sull’Equo Canone, con il suo conseguente sorpasso attraverso la TOTALE LIBERALIZZAZIONE, che ora determinava l’esigenza di una NUOVA REGOLAZIONE DEL MERCATO → il Legislatore ritenne necessario PROTEGGERE ALCUNI SOGGETTI
appartenenti a CATEGORIE particolarmente DEBOLI, che avrebbero patito difficoltà notevoli di fronte a canoni non più calmierati. In sostanza, si ritenne che, nella FASE DI PASSAGGIO, nell’attesa di misure atte a incrementare l’EDILIZIA ABITAVA, il BLOCCO DEGLI SFRATTI potesse dare una RISPOSTA IMMEDIATA AL PROBLEMA della sua scarsità. la NUOVA Legislazione viene considerata CONGRUA e il Decreto Legge in questione fu dunque salvato. Tale PRONUNCIA si presta ad una serie di CONSIDERAZIONI CRITICHE: i. Appare ECCESSIVO il PESO attribuito alle ESIGENZE DI CARATTERE ECCEZIONALE che giustificano le misure oggetto di scrutinio. Esse infatti CONTRADDICONO in modo palese l’aspirazione, che in verità dovrebbe essere principio generale, alla GENERALITÀ e ASTRATTEZZA delle NORME, e dunque alla loro STABILITÀ e SERIETÀ. La TRANSITORIETÀ e ECCEZIONALITÀ del DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA mortificano questi CANONI, e per di più le MISURE TRANSITORIE ed ECCEZIONALI spesso vengono RIPETUTAMENTE REITERATE dal Legislatore, ma la Corte appare incline ugualmente a GIUSTIFICARLE, pur dopo averle una prima volta ESENTATE da DECLARATORIA DI INCOSTITUZIONALITÀ solo in quanto TEMPORANEE. Il PROPRIETARIO del bene dato in affitto, può essere così CATEGORIZZATO: a. Proprietario che investe i risparmi nella seconda casa, per mettere a profitto gli stessi. b. Soggetti investitori immobiliari, professionisti del mestiere. Ma ENTRAMBI fanno un RAGIONAMENTO ECONOMICO prima di effettuare la SCELTA di INVESTIRE in un IMMOBILE, piuttosto che in un altro tipo di mercato (es. mobiliare). In questo senso, tale Legislazione provoca INCERTEZZA per gli OPERATORI che si RIVERBERA inevitabilmente sulle loro SCELTE DI INVESTIMENTO: se il legislatore blocca gli sfratti, chi potrebbe INVESTIRE nel MERCATO IMMOBILIARE potrebbe essere indotto ad ASTENERSENE, e chi è già PROPRIETARIO ha un INCENTIVO A MANTENERLA SFITTA salvo che non trovi un inquilino che offra amplissime garanzie, AGGRAVANDO il PROBLEMA che a monte ci si proponeva di RISOLVERE: ciò che appariva un fallimento del mercato ha dunque tutte le sembianze piuttosto di un FALLIMENTO DELLA REGOLAZIONE, cui però il Legislatore RISPONDE, secondo una modalità tipica, con ULTERIORE REGOLAZIONE. ii. Anche il LOCATORE potrebbe trovarsi in IDENTICHE SITUAZIONI DI DISAGIO: ciò viene riconosciuto nella SENTENZA, ma solo a LIVELLO DI PRINCIPIO, che non ha impatto sulla decisione concreta. i) SENTENZA 315/2004, relativa alla DETERMINAZIONE dei CANONI PER L’AFFITTO DEI FONDI RUSTICI. Tale SENTENZA segna il CAMBIAMENTO dello spirito dei tempi; la QUESTIONE del CANONE DEI FONDI RUSTICI viene ritenuta SUPERATA. In questo caso, la Corte Costituzionale ha dichiarato “ costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 42 e 44 della Costituzione, l’art. 14, secondo comma, secondo e terzo periodo, della legge 203/1982. Tale disposizione, infatti, nel dettare i criteri per la determinazione del canone per i contratti di affitto di fondi rustici, faceva riferimento ad un meccanismo di determinazione dell’equo canone che ha perso ormai qualsiasi idoneità a rappresentare le effettive e diverse caratteristiche dei terreni agricoli, cosicché non poteva sicuramente essere posto a base di una disciplina dei contratti agrari rispettosa della garanzia costituzionale della proprietà terriera privata e tale da soddisfare, nello stesso tempo, la finalità della instaurazione di equi rapporti sociali, imposta dall’art. 44 della Costituzione; inoltre, «a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 9 e 62 della legge 203/1982 (sentenza n. 318 del 2002), il regime di equo canone dei fondi rustici è venuto meno su tutto il territorio nazionale, ad eccezione dei territori del catasto derivante dall’ex catasto austro-ungarico, cui appunto continua ad applicarsi l’art. 14 della stessa legge, dal che deriva, dunque, una ingiustificata disparità di trattamento in danno dei proprietari
La Costituzione si occupa di fornire una COPERTURA GENERALE all’ESPROPRIAZIONE. Ma visti i POSSIBILI USI NON CONSONI alla FINALITÀ ORIGINARIA dei PUBBLICI POTERI, si preoccupa anche di prevedere una serie di GARANZIE che devono essere RISPETTATE dal POTERE PUBBLICO: INTERESSI GENERALI, RISERVA DI LEGGE, l’INDENNIZZO e la DETERMINAZIONE del suo IMPORTO, MODALITÀ e TEMPI; quest’ultima questione è oggetto di DISCUSSIONE → il PROBLEMA infatti è che in presenza dell’ESPROPRIAZIONE, lo Stato possa PAGARE MOLTO MENO i BENI rispetto al prezzo di mercato. Materia di urbanistica: Riguardo alla MATERIA URBANISTICA, è DIBATTUTO se i VINCOLI ALLA PROPRIETÀ di NATURA URBANISTICO-EDILIZIA, che sul PIANO FORMALE non sono configurabili come ESPROPRIAZIONE (il BENE rimane del PROPRIETARIO), possano essere considerati tali sul PIANO SOSTANZIALE, con conseguente necessità di RISPETTO delle relative PRESCRIZIONI Costituzionali. La PROPRIETÀ può subire una LIMITAZIONE TEMPORANEA in caso di VINCOLI DI CARATTERE URBANISTICO che poi magari NON si CONCRETINO EFFETTIVAMENTE. a) SENTENZA 64/1963. La prima QUESTIONE sulla LEGITTIMITÀ della DISCIPLINA URBANISTICA si pose in un PROCESSO PENALE a carico di un soggetto “ imputato di contravvenzione alla legge urbanistica per inosservanza di modalità fissate nella licenza di costruzione ”. La Legge Urbanistica DISCIPLINAVA che prima di costruire un immobile sul proprio terreno, il SOGGETTO PRIVATO avesse bisogno di un’AUTORIZZAZIONE del SOGGETTO PUBBLICO, ovvero di una LICENZA che potesse prevedere VINCOLI e RESTRIZIONI. Il Pretore RIMETTENTE DUBITAVA della COMPATIBILITÀ di tali LIMITI, precedenti all’entrata in vigore della Costituzione, con il NUOVO ASSETTO Costituzionale e in particolare con il COMMA 2 dell’ART. 42 COST. “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.”. La Corte Costituzionale sostenne che “ va riconosciuto che la legge urbanistica contiene dei limiti al diritto di proprietà, in quanto disciplina lo jus aedificandi; ma tali limiti, che [...] sono sempre stati connessi alla disciplina della proprietà immobiliare, rientrano tra quelli previsti dal detto art. 42, secondo comma, della Costituzione, non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico ” → Secondo la Corte, l’ARTICOLO 42 COST. LEGITTIMA e addirittura richiede una Legislazione che si occupi di REGOLAMENTARE l’assetto dei CENTRI ABITATI e cioè quanto, come, cosa e dove COSTRUIRE, secondo lo strumento tipico del Piano Regolatore → è un LEGITTIMO INTERESSE PUBBLICO quello di perseguire INTERVENTI DI QUESTO TIPO in MATERIA URBANISTICA; questo insieme di REGOLE stabiliscono che, se una PERSONA è PROPRIETARIA di un TERRENO, su quel terreno essa potrà svolgere soltanto DETERMINATE ATTIVITÀ e non altre, per ESIGENZE di CARATTERE PUBBLICISTICO in ultimo riconducibili alla FUNZIONE SOCIALE. Chiaramente, il fatto che un TERRENO sia o meno EDIFICABILE, ovvero la POSSIBILITÀ o meno di poterci COSTRUIRE sopra, INCIDE in MODO SOSTANZIALE sulle PREROGATIVE PROPRIETARIE e quindi anche sul VALORE del TERRENO. Secondo la CONCEZIONE Romanistica di PROPRIETÀ il proprietario poteva fare ciò che meglio credeva del e sul proprio terreno trattandosi del DIRITTO più PIENO ed ESCLUSIVO, AMPIO, FORTE, e ALTAMENTE TUTELATO. I VINCOLI alla PROPRIETÀ NON è che fossero ASSENTI nel DIRITTO Romano, ma i LIMITI erano dettati dall’esigenza di NON NUOCERE all’ALTRO PROPRIETARIO, il che implica da un lato una DISCIPLINA delle DISTANZE (necessità di rispetto di determinati vincoli in caso di presenza di costruzioni sui fondi confinanti) e delle SERVITÙ (necessità di garantire ai fondi vicini determinate prerogative, come il passaggio, la presa d’acqua, di non sopraelevazione), e dall’altro la DISCIPLINA degli ATTI EMULATIVI, ovvero quelli che
nuocciono o recano molestia agli altri → ESIGENZE DI CARATTERE CIVILISTICO, di DIRITTO PRIVATO (riguardavano RAPPORTI TRA PRIVATI), dettate dall’ESIGENZA di TUTELARE i DIRITTI ALTRUI. Nell’impostazione Costituzionale, invece, la POSIZIONE DEL PROPRIETARIO è molto MUTATA: egli oggi non può più fare ciò che vuole, dovendo, ad esempio, CHIEDERE in via generale un PERMESSO DI NATURA PUBBLICISTICA alla PA per poter COSTRUIRE sul PROPRIO FONDO, la cui CONCESSIONE è subordinata al RISPETTO di una serie di ESIGENZE di SVILUPPO URBANISTICO e PIANIFICAZIONE: si decide cioè a monte che in una determinata area ci deve essere del verde pubblico, in un’altra un’industria, supermercati e così via, e se si è proprietari di una zona destinata al verde pubblico non si potrà legittimamente costruire fino a che la DESTINAZIONE non venga eventualmente mutata. b) SENTENZA 6/1966. Tale SENTENZA è relativa a QUESTIONI DI INCOSTITUZIONALITÀ SOPRAVVENUTA di DISCIPLINE (Leggi o Atti aventi forza di Legge) relative a ESPROPRIAZIONE emanate prima della Costituzione, che vengono ritenute INCOMPATIBILI rispetto le NUOVE GARANZIE offerte dalla Costituzione. “ Con manifesto, il comando militare territoriale sulla base di una legislazione del 1932 aveva posto a una serie di terreni delle limitazioni tutte a contenuto negativo, oltre a un divieto di transito e di sosta con ordinanza militare ” → vi era una vasta ZONA DI TERRENO soggetta a LIMITAZIONI A CONTENUTO NEGATIVO, e uno dei PROPRIETARI, ritenendo che tali LIMITAZIONI gli avessero, sul PIANO SOSTANZIALE, SOTTRATTO le PREROGATIVE PROPRIETARIE, chiese per ciò che gli venisse riconosciuto un INDENNIZZO; per di più, NON vi era stato il RISPETTO delle PRESCRIZIONI stabilite dalla Legge, ma la SOSTANZIALE ESPROPRIAZIONE era avvenuta per effetto di una DICHIARAZIONE (manifesto), ovvero una PROCEDURA AMMINISTRATIVA, senza un’espropriazione di tipo formale. Si pose dunque la QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ della Legge del 1932 sulle ESPROPRIAZIONI che NON prevedeva l’INDENNIZZO nel caso de quo. Da tale PRONUNCIA si inizia a ricavare il PRINCIPIO secondo cui l’INDENNIZZO deve essere EROGATO anche qualora la PROPRIETÀ NON PASSI nelle mani del SOGGETTO PUBBLICO, ovvero vi siano anche solo delle LIMITAZIONI tali da SVUOTARE il DIRITTO DI PROPRIETÀ del suo CONTENUTO: ESPROPRIAZIONE NON DIRETTA. Ciò anche se la Legge in DETERMINATI CASI può NON disporre INDENNIZZI se le IMPOSIZIONI sono GENERALI e OBIETTIVE (non riferite a specifici oggetti e beni), ma se così non è e le RESTRIZIONI comportano un SACRIFICIO per uno SPECIFICO SOGGETTO o BENE, la LIMITAZIONE è EQUIPARABILE a un’ESPROPRIAZIONE e quindi ci deve essere INDENNIZZO. La Corte poi stabilisce il PRINCIPIO per cui, se il CONTENUTO del DIRITTO DI PROPRIETÀ viene SVUOTATO al punto di renderlo INOPERANTE, comportando un SOSTANZIALE SACRIFICIO del SOGGETTO PROPRIETARIO, allora si è di fronte ad un’ESPROPRIAZIONE. Nel CASO CONCRETO, la Legge del 1932 viene DICHIARATA sul punto INCOSTITUZIONALE, “ in quanto non prevede indennizzo per limitazioni della proprietà privata di natura espropriativa nei sensi di cui in motivazione ”. c) SENTENZA 38/1966, relativa alla Legislazione URBANISTICA. La Legislazione URBANISTICA comprendeva una DISPOSIZIONE che AUTORIZZAVA “ l’imposizione, mediante i piani regolatori generali, di << vincoli di zona nell’edificazione >>, la quale importerebbe la violazione della riserva legislativa, di cui al secondo comma dell’art. 42 della Costituzione. La disposizione impugnata, infatti, si limiterebbe ad indicare l’ambito territoriale, entro il quale in concreto funzionerebbero i vincoli predetti, conseguente alla spartizione in zone del territorio comunale, senza peraltro contenere, come sarebbe necessario ai fini della legittimità, alcun altro elemento idoneo a determinare la natura, le caratteristiche e sopra tutto la portata delle limitazioni (negative o positive) alla proprietà privata, imposte dai piani ” → tale SENTENZA riguarda la RISERVA DI LEGGE RELATIVA.
