Seconda lezione diritto comparato | Schemi e mappe concettuali di Diritto Comparato

Clarissa Cortese – Diritto comparati dell’economia

Lezione n3

29/02/2024

Lezioni integrative, il 26 aprile università chiusa per lavori al ponte, quindi cambiamento delle date:

- 12 aprile

- 19 aprile

- 3 maggio

La Nuova Costituzione Economica

Cap. X pagg. 389

Vediamo quella Cassese chiama la Nuova Costituzione Economica, per periodizzare (anche se ha un valore

formale), c’è un periodo che va dalla fine degli anni 80/inizio anni 90 fino ad oggi.

Cassese può raccontare la storia fino al 2021, dal 2021 ad oggi ci sono state delle novità significative.

Nell’ultima lezione, abbiamo trattato la situazione definita come IL PERIODO DEL BENESSERE, in cui vi è una

tendenziale attuazione in Italia dello STATO SOCIALE, quindi quei germi che già c’erano nella Costituzione

del 1948 (principio di eguaglianza sostanziale, la sua realizzazione attraverso il diritto all’educazione, il diritto

alla salute e il diritto alla previdenza sociale), questi sono stati attuati nel 1963 con l’ampliamento della

scuola media obbligatoria per tutti, negli 70 con il SSN, e poco dopo con l’attuazione di un sistema di

previdenza sociale a livello nazionale.

Questo ha portato negli anni 80 a politiche di spesa pubblica e inflazione derivata dalla necessità da parte

dello stato di immettere sul circolo monetario di stampare nuovo denaro per sopperire a queste politiche.

Questa situazione trova un’interruzione, uno iato, una soluzione di continuità tra la fine degli anni 80/inizio

anni 90, prendiamo come riferimento I PRIMI ANNI 90 dove accadono TRE FENOMENI DI PARTICOLARE

RILEVANZA, non collegati tra di loro, che però capitati insieme hanno generato una conseguenza

significativa:

- a livello europeo → approvazione TRATTATO DI MAASTRICHT, approvato nel 1992 entrato in vigore

nel 1993 che impone i limiti all’indebitamento, e per la prima volta, la Comunità economica

europea va a toccare l’autonomia degli stati in materia di bilancio e di spesa. Prima era di esclusiva

competenza degli stati. Maastricht non ha portato solo questi vincoli, ma ha acconsentito anche

all’Europa di avere la base giuridica di emanare norme in materia di liberalizzazioni. Quindi la

Costituzione italiana che reggeva l’IRI, che era stato creato per reagire alla crisi del 29, era un

sistema in cui lo stato faceva l’imprenditore, e quindi aveva dei regimi di monopolio in molti servizi

(telefonici, energia, vendita, trasporti), dall’UE viene questo impulso ad avere limiti

all’indebitamento e a liberalizzare determinate iniziative. MODIFICA DELLA STRUTTURA DEL

MODELLO ECONOMICO ITALIANO AD OPERA DEL DIRITTO EUROPEO! Questo non è capitato solo in

Italia! Questo è il primo aspetto che comporta questa novità!

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Lezione n

Lezioni integrative , il 26 aprile università chiusa per lavori al ponte, quindi cambiamento delle date:

12 aprile
19 aprile
3 maggio

La Nuova Costituzione Economica

Cap. X pagg. 389

Vediamo quella Cassese chiama la Nuova Costituzione Economica , per periodizzare (anche se ha un valore formale), c’è un periodo che va dalla fine degli anni 80/inizio anni 90 fino ad oggi. Cassese può raccontare la storia fino al 2021, dal 2021 ad oggi ci sono state delle novità significative. Nell’ultima lezione, abbiamo trattato la situazione definita come IL PERIODO DEL BENESSERE , in cui vi è una tendenziale attuazione in Italia dello STATO SOCIALE , quindi quei germi che già c’erano nella Costituzione del 1948 (principio di eguaglianza sostanziale, la sua realizzazione attraverso il diritto all’educazione, il diritto alla salute e il diritto alla previdenza sociale), questi sono stati attuati nel 1963 con l’ampliamento della scuola media obbligatoria per tutti, negli 70 con il SSN, e poco dopo con l’attuazione di un sistema di previdenza sociale a livello nazionale. Questo ha portato negli anni 80 a politiche di spesa pubblica e inflazione derivata dalla necessità da parte dello stato di immettere sul circolo monetario di stampare nuovo denaro per sopperire a queste politiche. Questa situazione trova un’interruzione, uno iato, una soluzione di continuità tra la fine degli anni 80/inizio anni 90, prendiamo come riferimento I PRIMI ANNI 90 dove accadono TRE FENOMENI DI PARTICOLARE RILEVANZA , non collegati tra di loro, che però capitati insieme hanno generato una conseguenza significativa:

a livello europeo → approvazione TRATTATO DI MAASTRICHT , approvato nel 1992 entrato in vigore nel 1993 che impone i limiti all’indebitamento, e per la prima volta, la Comunità economica europea va a toccare l’autonomia degli stati in materia di bilancio e di spesa. Prima era di esclusiva competenza degli stati. Maastricht non ha portato solo questi vincoli, ma ha acconsentito anche all’Europa di avere la base giuridica di emanare norme in materia di liberalizzazioni. Quindi la Costituzione italiana che reggeva l’IRI, che era stato creato per reagire alla crisi del 29, era un sistema in cui lo stato faceva l’imprenditore, e quindi aveva dei regimi di monopolio in molti servizi (telefonici, energia, vendita, trasporti), dall’UE viene questo impulso ad avere limiti all’indebitamento e a liberalizzare determinate iniziative. MODIFICA DELLA STRUTTURA DEL MODELLO ECONOMICO ITALIANO AD OPERA DEL DIRITTO EUROPEO! Questo non è capitato solo in Italia! Questo è il primo aspetto che comporta questa novità!

aspetto endogeno, interno → che è quello della c.d. MANI PULITE, una crisi politica molto forte che nasce da un intervento della magistratura del 1992, che a valanga si estende non al singolo caso, ma in fondo ad un’indagine sulla struttura dei partiti e sulle modalità di finanziamento di questi attraverso corruzione/concussione, che porta a modifiche forti, si parla della SECONDA REPUBBLICA , vediamo le modifiche del sistema elettorale, viene modificata la Costituzione (Art. 68, immunità parlamentare), nessuno dei partiti del 1992 è ancora esistente e sono cambiate anche le proporzioni di forza dei partiti, ci si muove da un sistema partitico di ideologico a liberistico, dove c’entra il nome del leader mentre nella Prima Repubblica non si metteva il nome del segretario, adesso c’è una forte personalizzazione. Cambiano tante cose sostanziali nel sistema politico di allora.
il terzo elemento → è un elemento simbolizzato/rappresentato da una forte crisi economica, la lira ha una forte svalutazione a livello internazionale, le casse dello stato sono vuote, bisogna inventare delle imposte straordinarie (es. tassare i depositi bancari), segno di questa crisi fu uno smantellamento di alcuni es. di stato sociale, l’inizio delle privatizzazioni (che si incastra con il fenomeno legato all’UE), e vediamo anche un inizio di decentramento amministrativo, di trasferimento alle regioni di funzioni, attività che non potevano più essere finanziate dallo stato perché non c’erano più i soldi per pagarle. Questo fenomeno, da Pizzetti è stato definito FEDERALISMO PER ABBANDONO. Negli anni 90, le leggi finanziarie (1992/1993/1994), vediamo delle competenze amministrative trasferite alle regioni. Voleva dire che lo stato trasferiva delle competenze alle regioni, dicendo “trova le risorse per farlo”. Es. per i trasporti → era un servizio pubblico finanziato con i costi pubblici. Nel 1993 lo stato dice alle regioni di occuparsi del trasporto pubblico locale, e si trasferisce una quantità di risorse che è minore di quella necessaria, da qui si parla di federalismo per abbandono, noi ci immaginiamo il federalismo dove ci sono le regioni che combattono per avere più competenze. Le regioni del centro nord vogliono maggiori competenze sulla base dell’Art. 116, invece qui vengono trasferite delle competenze, senza un particolare entusiasmo da parte delle regioni. Così matura questo contesto. Queste situazioni italiana va inserita in un contesto più ampio che Cassese descrive bene, che deve essere riferita a questo fenomeno della GLOBALIZZAZIONE ECONOMICA , negli anni 90 si ha una forte tendenza alla globalizzazione economica, si è ormai sviluppata da tempo, che vuol dire un forte liberismo nei commerci internazionali, neoliberismo internazionale, ci sono un proliferare di trattati e di accordi internazionali a partire dall’Accordo sul commercio internazionale, e così via. Si cerca di eliminare le barriere e la deregolamentazione, questo comporta un forte sopravanzamento dell’economia sul diritto e a fronte di questi fenomeni, il mondo del diritto cerca di reagire, cercando di creare delle strutture internazionali che regolino questo commercio internazionale. Nascono ORGANISMI GLOBALI SETTORIALI , che tendono a risolvere questi conflitti sovranazionali, è sempre una ricorsa del diritto nei confronti dell’economia, è difficile che si riesca a controllare completamente la materia. Al contrario → RIDUZIONE DEL POTERE DELLO STATO TRADIZIONALE IN ECONOMIA , lo stato nazionale (l’Italia/Francia) hanno sempre meno possibilità di incidere sui grandi rapporti economici perché le decisioni economiche, le tendenze vengono tese a livello più alto dal punto di vista geografico. C’è una unificazione dei mercati, a livello europeo si parla di MERCATO UNICO , ma si tende a creare un MERCATO SENZA BARRIERE. C’è questa volontà a creare un MERCATO UNICO , vediamo che c’è la definizione del MERCATO INTERNO , che nell’ottica del sistema europeo dovrebbe essere un’anticipazione anche a livello politico degli stati.

La caratteristica principale di questa NUOVA COST. ECONOMICA È UNA FORTE RIDUZIONE DELL’INTERVENTO DELLO STATO IN ECONOMIA, E QUINDI UN INVERSIONE DI TENDENZA RISPETTO A QUELLO CHE LO STATO AVEVA FATTO NEGLI ANNI 30 CON LA CREAZIONE DELL’IRI.

privatizzazioni
eliminazione del monopolio ➔ NB! ovunque, la privatizzazione deve essere accompagnata dalla liberalizzazione, altrimenti è un disastro. Se io ho un monopolio statale, come può essere la SIP e mi limiti a privatizzare, vuol dire che io stato cedo questo monopolio ad un privato! IO PRIMA ELIMINO IL MONOPOLIO, SOLLECITO L’INGRESSO DI ALTRI OPERATORI, CREO LA CONCORRENZA, E POI CEDO/VENDO LE AZIONI DELLO STATO, PER CONSENTIRE UNA VERA LIBERALIZZAZIONE E PER EVITARE CHE SI PASSI DA UN MONOPOLIO PUBBLICO AD UN MONOPOLIO PRIVATO! Un ultimo aspetto → MOLTIPLICAZIONE DEI POLI DI DECISIONE , il fatto che lo stato riduca il suo ruolo, sia come imprenditore/sia come decisore, significa che questa decisione politica viene trasferita/parcellizzata in altri soggetti. Vediamo competenze:
trasferite all’UE
trasferite alle regioni
trasferite alle autorità competenti ➔ vediamo questa moltiplicazione dei poli di decisione, prima la maggior parte delle decisioni erano concentrate nelle mani dello stato! Questa moltiplicazione per certi aspetti è un bene, per altri ostacola l’efficacia delle decisioni in materia economica. Non a caso da un po’ di anni c’è anche la moltiplicazione dei COMMISARI STRAORDINARI (figura creata dal diritto amministrativo, si concentra in un’unica struttura giuridica tante diverse competenze per risolvere problemi contingenti, es. risposta a catastrofi etc.) Questo è il quadro della NUOVA COSTITUZIONE ECONOMICA , il testo non cambia in quegli anni in relazione agli aspetti economici, CAMBIA L’INTERPRETAZIONE! Cambia le modalità di applicazione con estrema lentezza, questi fenomeni non avvengono all’improvviso, per questo l’interpretazione di Cassese ha una continuità dagli anni 30 agli anni 90, e negli anni 90 si modifica. A partire dalla CRISI DEL 2008 → si assiste ad un ritorno, ad una nuova oscillazione del pendolo! Abbiamo avuto un pendolo che andava verso l’intervento dello stato, più del 50%, e ora negli ultimi anni si vede un accenno di RIESPANSIONE DELLA SFERA PUBBLICA. Premessa → è molto difficile analizzare in termini scientifici dei fenomeni che sono così recenti in termini di tempo, potrebbero essere dei falsi allarmi. Cassese propone una lettura della realtà. È vero che la globalizzazione riduce la possibilità di intervento degli stati, c’è una fatica del diritto statale di controllare l’economia, ma si rafforza il ricorso a strumenti giuridici come il G7 – G20, ORGANIZZAZIONE A CONGRESSI, rimane questa asimmetria tra l’economia globale e stati singoli, si assiste ad un re intervento degli stati nazionali per risolvere crisi economiche che pure sono globali!

Tutto parte secondo Cassese dalle banche → 2008/2010, c’è stata questa crisi che nasceva dalle banche, dalle obbligazioni che poi erano obbligazioni che si rivelarono essere poco solide, questo mise in crisi il mondo finanziario che non riusciva più ad onorare gli obblighi di pagamento degli interessi e riduzione dei capitali. Questo fenomeno mondiale, prima in USA e poi in UE, è un fenomeno che ha comportato interventi massicci degli stati nazionali per salvare le banche → in UE si è visto UK, Francia, Germania, Italia lo stato che metteva soldi nelle banche affinché queste non fallissero, perché se fallisce la grande banca falliscono anche le imprese che hanno bisogno della banca per svolgere le loro attività. Quindi vediamo un intervento per salvare le banche! In Italia ricordiamo la Banca dei Monte dei Paschi di Siena. Questo fenomeno è stato seguito, a fronte di crisi successive, vediamo interventi dello stato in altri settori: negli USA con OBAMA si fece una legge per un intervento fortissimo in economia, con il quale fu

pubblicizzata la CHRYSLER che fu acquistata dalla Fiat con Marchionne → in alcuni casi è un intervento

temporaneo, in altri ha avuto tempi più lunghi! Questo ha portato anche a crisi del debito, lo stato per salvare le banche si indebita, il suo debito è soggetto alle agenzie private (sono i privati a valutare lo stato, e ad incidere sul privato, perché se un’agenzia dà un vasto reddito allo stato aumenta l’interesse). In Europa si rafforza il meccanismo di vincolo all’aumento del debito e si crea il FISCAL COMPACT che ha portato alla modifica delle Costituzioni di molti SM per COSTITUZIONALIZZARE IL LIMITE AL DEBITO PUBBLICO , modifica dell’Art. 81 del 2012, è avvenuta proprio per attuazione di questo accordo che è figlio della crisi del 2008 e ha causato questo meccanismo. La modifica dell’Art. 81 → rende più difficile per il Parlamento aumentare il debito pubblico. Arriviamo alla fine del secondo decennio degli anni 2000, arriva la pandemia , quindi arriva un incremento della spesa pubblica, non per salvare le banche ma per salvare le persone in ambito sanitario (per pagare i sistemi di protezione, guanti, mascherine, sistemi di aerazione, vaccini) vediamo un incremento dello stato in economia e si rafforza l’idea che in fondo questo fenomeno della globalizzazione e del neoliberismo internazionale, non era poi del tutto positivo in quanto trasferire in Cina la produzione delle mascherine, si è rivelata una scelta infelice perché poi in UE non si trovavano più le mascherine. Conviene produrre dove il costo è minore, ma bisogna tener conto della catena degli approvvigionamenti, il supply chain. Certi beni essenziali devono essere prodotti almeno in Europa, dove può essere esercitato il controllo. Qui vediamo un ritorno dello stato in economia, io voglio organizzare l’economia, in modo tale che determinate produzioni vengano fatte a livello nazionale, è un’alterazione della concorrenza, se io voglio che determinati dispositivi medici vengano prodotti qui devo dare gli input. Effetti positivi → sono stati effettuati acquisti congiunti di beni pubblici a livello europeo! UE si è comportata come CENTRALE DI ACQUISTI.

2) INTERVENTO DELLO STATO PROPRIO IN ECONOMIA :

DIRETTO → è la cosa più facile da capire, è quando lo stato fa l’imprenditore, ed è il file rouge che abbiamo messo in evidenza nell’evoluzione della Nuova Costituzione Economica, dall’IRI fino alle privatizzazioni. Cassese vede sempre una definizione di impresa, parliamo di IMPRESA ORGANO, è direttamente lo stato che attraverso un suo organo svolge l’attività. Anni fa, l’attività di trasporto ferroviario veniva svolta direttamente dal Ministero dei Trasporti attraverso una sua organizzazione interna; a volte invece viene svolta questa attività d’impresa attraverso enti pubblici IRI che era un ente pubblico economico che svolge attività economica, ma era un ente pubblico! Più recentemente lo stato interviene in economia attraverso l’utilizzo di strumenti privatistici, lo stato interviene attraverso SPA, es. ferrovie, la telefonia, i gas, energia elettrica, la rai etc. Ciò non toglie che vi siano pur sempre regole particolari anche per le spa che sono possedute dallo stato! Vedremo tutta la disciplina relativa alla c.d. GOLDEN SHARE , alla normativa italiana colpita da CIG, che prevedeva che quando lo stato vendeva quote di una società che prima era sua, era comunque titolare di particolari poteri molto più forti di un normale socio di minoranza, la peculiarità delle società, disciplinate dal CC ma soggette ad un controllo pubblico, TESTO UNICO DELLE SOCIETA’ PUBBLICHE, TUSP , che disciplina le regole, specifiche per le società pubbliche ( e si distingue tra le società a totale controllo pubblico, società che sono comunque soggette ad un controllo pubblico 51% ed altre modalità, e società che hanno solamente una partecipazione pubblica, ma è una norma in deroga al Codice civile, per es. una delle tante norme prevede che nelle società tutte pubbliche/controllo pubblico il numero dei componenti del Consiglio di Amministrazione è limitato, possono essere al max. 3/5 il CC non si preoccupa di stabilire il numero del CDA, per le società pubblica intese come a controllo pubblico c’è questa limitazione insieme ad una limitazione ai compensi delle società pubbliche che non possono essere superiori a determinati parametri; per le società pubbliche il limite c’è! ) Lo stato interviene DIRETTAMENTE IN ECONOMIA, sia quando fa l’imprenditore, sia quando FA ACQUISTI! Quando lo stato compra, una cosa è lo stato che interviene come imprenditore, altra cosa è quando lo stato interviene per acquistare beni o servizi, pensiamo che nel 20 22 (non abbiamo i dati del 2023), lo stato ha fatto appalti, ha comprato sul mercato in Italia beni per circa 200 miliardi, e nel 2023 la cifra può essere ancora più alta perché ci sono tutti gli acquisti del PNRR! Ormai in Italia il sistema, tutto il mercato dell’edilizia, finita la vicenda del superbonus, le grandi imprese di costruzione italiane, lavorano in questi anni per ben più della metà delle loro capacità per lo stato, perché lo stato sta realizzando un sacco di infrastrutture. Lo stato acquirente, che interviene sul mercato per comprare i servizi, tutto il sistema informatico delle pubbliche amministrazioni, per effettuare lavori pubblici interviene in economia, la disciplina degli appalti pubblici è una disciplina che può essere considerata una disciplina di intervento diretto per lo stato in economia, sicuramente è meno facile, ma è pur sempre uno stato che interviene in economia, una modifica sul codice degli appalti può avere conseguenze significative.

INDIRETTO → allora qui, interviene attraverso strumenti con cui influenza l’economia con tutti gli strumenti giuridici consentiti, ci sono gli indirizzi/le direttive, sostanzialmente lo stato interviene per finalizzare l’attività privata ad un interesse pubblico. Emana delle leggi che cercano di indirizzare gli operatori economici in una certa direzione. Es. di Cassese PIANIFICAZIONE URBANISTICA. Ciascun comune italiano ha un piano regolatore, una mappa del territorio del comune, con l’indicazione per ogni parte del territorio del comune con le parti che possono essere costruite/le parti che non possono essere costruite. Non ci possono essere fabbriche in centro, ospedali/scuole vicine alle residenze, fuori metto delle aree dove posso mettere le fabbriche → pianificazione dell’attività edilizia. Qui il comune influenza l’attività privata, perché localizza le nuove costruzioni che devono essere fatte! Altro strumento, diverso dalla direttiva, riguarda LE NORME CONDIZIONALI, con il piano regolatore ti vieto di costruire una fabbrica dove ci sono gli ospedali, con la norma fiscale non ti vieto certe attività ma te le disincentivo. Se vuoi comprare le sigarette comprale, ma io ci metto una tassa sopra. In questo modo lo stato interviene in un modo indiretto in economia, non vietando! Es. SUPERBONUS era un incentivo di determinate attività economiche attraverso lo strumento fiscale! Questo è l’approccio all’analisi dei rapporti tra stato ed economia! Cassese dice che possiamo analizzare l’intervento dello stato, vedendo in che fase dell’attività economica oggetto della disciplina lo stato interviene, focalizziamo l’attenzione su un altro aspetto, lo stato può intervenire a livello dei FATTORI PRODUTTIVI:
risorse finanziarie → dove l’imprenditore va alla ricerca delle risorse finanziarie, lo stato può per es. fornire garanzie attraverso il credito bancario.
risorse umane → favorendo l’imprenditore ad assumere oppure modificando la disciplina del mercato del lavoro, vediamo il famoso JOBS ACT, è una modifica radicale, non è stata solo l’abolizione dell’Art. 18, con lo scopo di semplificare la disciplina del lavoro in Italia e ad aiutare gli imprenditori ad assumere, limitando le garanzie dei lavoratori! Questa è la classica scelta politica che fa lo stato, favorendo una parte piuttosto che l’altra, nell’ottica di perseguire l’interesse pubblico.

➔ ci sono delle tendenze che a mano a mano crescono! C’è questa grossa innovazione all’inizio del XX secolo dove invece si vede che lo stato interviene non tanto per tutelare le singole posizioni ma correggere fallimento del mercato, per favorire un modello economico anziché un altro, prima dell’800 poco nulla, nell’800 vediamo la tutela di diritti minimi, a partire dall’inizio del XX secolo, si interviene per correggere il mercato in generale, per proporre determinati modelli di economia, introducendo la pianificazione economica, accordi di carattere economico. All’inizio del 900 abbiamo il NEW DEAL di Roosevelt, che è una politica con cui vediamo un intervento, tipo imposizione di prezzi massimi per beni di prima necessità, ma anche intervento diretto in economia attraverso la realizzazione di grandi opere infrastrutturali, soggetti pubblici che erogano servizi base. Roosevelt per realizzare il NEW DEAL aveva mandato i suoi collaboratori a studiare cosa accadeva in Europa.

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Lezione n

La Nuova Costituzione Economica

Cap. X pagg. 389

pubblicizzata la CHRYSLER che fu acquistata dalla Fiat con Marchionne → in alcuni casi è un intervento

2) INTERVENTO DELLO STATO PROPRIO IN ECONOMIA :