Scarica schema diritto parlamentare e più Schemi e mappe concettuali in PDF di Diritto Parlamentare solo su Docsity!
CAPITOLO I
La funzione legislativa nella XVI e XVII legislatura. Spunti per una indagine a
partire dal Rapporto sulla legislazione 2017-
Sul piano delle singole fonti, la Costituzione ribadisce la centralità della legge
parlamentare come fonte direttamente attuativa ed integrativa delle disposizioni
costituzionali di maggior rilievo. Un compito che è assai diverso da quello che le
Costituzioni del XIX secolo affidavano alla legge parlamentare nel quadro di Carte
costituzionali flessibili, sia in termini di garanzia, democratica sia in termini di garanzia
della legalità costituzionale. Infatti, non si permette più una discrezionalità piena del
legislatore ma, per il tramite del controllo di costituzionalità, se ne vincolano le scelte
rispetto al quadro dettato nella Costituzione stessa. Anche per quanto riguarda il
procedimento legislativo la nostra Costituzione opera delle scelte che sono da un lato
rivolte al futuro, e perciò possono essere considerate innovative, e dall’altro
rappresentano un consolidamento degli aspetti storici della funzione legislativa, così
come questo potere è venuto maturando nel passaggio dallo stato assoluto allo stato
liberale. La norma contenuta nell’art. 70 Cost. afferma il ruolo centrale e paritario delle
Camere nell’esercizio della funzione legislativa e rimanda implicitamente agli articoli
successivi la declinazione dello stesso potere di approvare le leggi. L’articolo 71 Cost. ci
dice in maniera molto scarna come si avvia l’iter di formazione delle leggi, senza
prevedere quale degli organi o soggetti menzionati debba essere più importante o
semplicemente più rilevante degli altri nella fase di iniziativa. Al contempo, l’art. 72 Cost.
individua le basi del procedimento legislativo che dovranno essere specificate nei due
regolamenti parlamentari di Camera e Senato. i Costituenti prudentemente scelsero di
non operare grandissimi slanci in avanti, salvo alcuni aspetti che rappresentarono dei
punti di compromesso tra le forze politiche, tra cui possiamo individuare: per quanto
riguarda l’art. 70 Cost., l’esclusione nell’ottica delle norme dello Statuto Albertino del
Capo dello Stato dall’esercizio della funzione legislativa insieme alle Camere; per quanto
riguarda l’art. 71 Cost., l’inserimento dell’istituto dell’iniziativa legislativa popolare; per
quanto riguarda l’art. 72 Cost., la previsione che alcune leggi potessero essere approvate
direttamente in Commissione. A queste norme vanno ovviamente aggiunti gli articoli 76 e
77 Cost. che stabiliscono rispettivamente il controllo delle Camere rispetto all’esercizio, di
per sé eccezionale, della funzione legislativa da parte del Governo, attraverso l’istituto
della delega e la decretazione d’urgenza.
Le caratteristiche principali della situazione attuale
La situazione odierna è lontana e per certi aspetti molto divergente rispetto al quadro di
matrice costituente. I fenomeni a cui assistiamo operano nel duplice livello indicato:
quello della limitazione della superiorità della legge e quello del mancato rispetto delle
procedure legislative. Negli anni la legge parlamentare ha subito un ridimensionamento
notevole a tutto favore, soprattutto, delle fonti primarie del Governo e delle fonti europee,
oltre che delle norme di provenienza regionale e degli atti delle autorità amministrative
indipendenti. Questo stravolgimento rispetto alle norme costituzionali ha evidenziato, da
un lato, la necessità di un ripensamento generale del rapporto tra le fonti e, dall’altro, ha
evidenziato che la disciplina costituzionale, così generale e indeterminata, avrebbe
bisogno di una rimeditazione, perché non regge più rispetto alle trasformazioni a cui è
soggetta l’esperienza statale.Anche sul versante dei procedimenti, gli ultimi anni hanno
mostrato un allontanamento progressivo dal quadro costituzionale. Per le procedure vale,
infatti, la stessa conclusione che abbiamo evidenziato per la legge, dato che esse hanno
subito il cambiamento più forte rispetto alla configurazione che aveva assunto nei
precedenti decenni dell’esperienza repubblicana. Le ragioni di questi cambiamenti e delle
ambiguità evocate sono numerose. Anzitutto, il fatto che la Costituzione e poi i
regolamenti parlamentari si limitano ad adeguare un procedimento che deriva dal periodo
statutario, e che quindi era stato disegnato per una stagione politica molto lontana, nella
quale non c’era una Costituzione rigida, uno stato sociale così forte ed esigente, l’Unione
europea e soprattutto leggi elettorali di stampo maggioritario. Soprattutto, è il mutamento
maggioritario del periodo 1993–1994 ad aver comportato un vistoso allontanamento
rispetto alle previsioni costituzionali e regolamentari dedicate al procedimento legislativo,
avendo spostato sul rapporto più stretto tra maggioranza parlamentare e compagine
governativa il fulcro della proposta legislativa e del potere di emendamento. Ne è
derivata un’alterazione delle prassi applicative delle norme sulla approvazione articolo per
articolo (art. 72, comma 1 Cost.), delle previsioni sulla approvazione in Commissione (art.
72, comma 1 Cost.), di quelle concernenti l’approvazione delle leggi da parte di entrambe
le Camere (art. 70 Cost.), delle regole relative all’esercizio del potere di delega legislativa
(art. 76 Cost.) e, infine, delle norme che delimitano la capacità emendativa del Parlamento
rispetto alla legge di conversione (art. 77 Cost.).
Lo stato della funzione legislativa tra XVI e XVII legislatura
La situazione attuale. La XVII legislatura rappresenta certamente un unicum se
evidenziamo i principali fatti economici, sociali ed istituzionali che si sono svolti dal 2013
al 2018. Dopo l’esito elettorale “inatteso e senza vincitori” del 24–25 febbraio 2013 , in
cui l’Italia è improvvisamente ripiombata in un contesto politico nominalmente
multipolare, è seguito un lungo periodo di incertezza politica in cui si sono intrecciati una
serie di eventi eccezionali, alcuni dei quali inediti nella storia repubblicana italiana.
Abbiamo assistito, tra l’altro, alla prima rielezione di un presidente della Repubblica, alla
prima volta in cui la Corte costituzionale ha annullato una legge elettorale, a un tentativo
di modifica della Costituzione molto ampio e poi naufragato di fronte al voto popolare, sul
quale oltretutto il Paese si è spaccato in due tra sostenitori e oppositori della riforma.
Diversa è la situazione per quanto riguarda l’esercizio del potere legislativo. con l’avvento
del maggioritario il Governo ha assunto una notevole centralità nella gestione dei processi
di produzione normativa, non già in forza della funzione esecutiva ma in quanto, da un
lato, titolare insieme al Parlamento della funzione di indirizzo politico e, dall’altro, in forza
del ruolo assunto nella attuazione del diritto di derivazione europea.
Questi cambiamenti non hanno determinato la preponderanza assoluta del Governo
rispetto al Parlamento, ma solo uno “spostamento del baricentro” legislativo, in base al
quale al potere di indirizzare e di aprire il procedimento legislativo con una proposta molto
solida, corrisponde in capo alle maggioranze parlamentari la titolarità di un potere di
“forte condizionamento” della produzione legislativa attraverso il potere di proporre
emendamenti. In forza delle trasformazioni più recenti, si è determinata una fortissima
ambivalenza nella forma di governo (parlamentare) italiana, al punto che oggi tutto il
nostro sistema parlamentare, compresa la funzione legislativa, può essere letto come un
grande braccio di ferro tra Governi che mostrano grande capacità decisionale, almeno
nella fase di formulazione delle proposte legislative, e maggioranze parlamentari che con
grande capacità reattiva su ogni singola iniziativa legislativa riescono a barattare il minor
tempo della decisione con un contenuto legislativo ad esse più favorevole.
La produzione di norme di fonti primarie è dominata procedurali da una molteplicità di
procedure attivate in modo “reattivo” che danno certezza di conclusione: principalmente,
le deleghe legislative, il procedimento di conversione dei decreti- legge e processi
normativi altamente tipizzati, come quelli legati al ciclo di bilancio e al recepimento del
diritto europeo. queste prassi sono l’espressione di un cambiamento complessivo del
rapporto tra Governo e Parlamento che non si rispecchia del tutto nel quadro
costituzionale dei poteri o comunque nei meccanismi che disciplinano il procedimento di
formazione delle leggi. Esse evidenziano il bisogno del Governo di imporsi su
maggioranze poco compatte attraverso l’uso di strumenti legislativi che assicurino tanto
ridotto di leggi, che sale nel periodo centrale della legislatura per poi scendere lievemente
all’avvicinarsi della sua scadenza. Quanto al procedimento di approvazione delle leggi, si
registra un significativo ricorso alla Commissione in sede referente e una diminuzione
delle Commissioni in sede legislativa. Questo dato si accompagna ad altri due elementi
significativi: l’aumento del tempo di approvazione dei progetti di legge di iniziativa
parlamentare e la riduzione della percentuale di proposte di legge di iniziativa
parlamentare promosse da deputati appartenenti all’opposizione che poi sono state
definitivamente approvate.
La prevalenza dell’iniziativa governativa
In tutte e due le legislature si nota una netta prevalenza dell’iniziativa governativa su
quella parlamentare, segno del fatto che oramai siamo dinnanzi ad una fase matura dello
sviluppo del sistema politico maggioritario, entro la quale la proposta di leggi da parte del
Governo rappresenta il mezzo principale per dare attuazione al programma legislativo
della maggioranza parlamentare. È invece scarsamente incidente l’iniziativa legislativa
popolare. Nessuna proposta di questo genere è divenuta legge, anche se in due casi le
iniziative popolari sono confluite in un testo unificato poi divenuto legge.
Tempi medi di approvazione e passaggi parlamentari
L’iniziativa governativa prevale su quella parlamentare non solo per i numeri complessivi,
ma anche con riguardo ai tempi medi di esame e di approvazione. Nella XVI legislatura il
tempo medio di approvazione delle leggi di iniziativa parlamentare è stato di circa 483
giorni. Il numero sale a 595 giorni nella XVII legislatura. All’opposto, il tempo medio di
approvazione dei disegni di legge governativi è stato di 154 giorni nella XVI ed è diventato
di 286 giorni nella XVII. Nella scorsa legislatura c’è stato un aumento considerevole dei
giorni necessari per l’approvazione dei disegni di legge governativi dovuto soprattutto alle
leggi di ratifica. Nelle ultime legislature più o meno i quattro quinti
delle leggi sono state approvate con un sistema di cd. «bicameralismo alternato» o
«monocameralismo di fatto». Un sistema nel quale solo la Camera che avvia l’esame della
legge interviene sul testo e l’altra si limita a confermare o ratificare la decisione presa
nell’altro ramo. Durante la XVI legislatura delle 190 leggi di iniziativa governativa
approvate 158 leggi (83,2%) sono state approvate con una sola lettura in ciascuna delle
Camere, mentre in 25 casi è stata necessaria una nuova lettura del ramo del parlamento
intervenuto per primo; in 5 casi è stato necessaria una doppia lettura. Nella XVII
legislatura si riscontrano cifre molto simili, a riprova della natura stabile di questo modo di
procedere. Delle 199 leggi di iniziativa governativa, infatti, 174 (87,4%) sono state
approvate con una sola lettura di entrami i rami (in 25 casi è stata necessaria una
seconda lettura di un solo ramo e per una sola legge è stata necessaria una doppia
lettura). L’elemento forse più interessante di tutti è il fatto che si nota un abbassamento
considerevole del livello di “monocameralismo di fatto” tanto nella XVI (56,6%) quanto
nella XVII legislatura (58,5%), a testimonianza del fatto che è soprattutto per quei tipi di
procedimenti che oramai si usa scegliere la via più breve. La percentuale di leggi per le
quali è stata sufficiente una sola lettura provenienti da progetti di legge di origine
parlamentare è decisamente più alto del numero di leggi di origine governativa approvate
allo stesso modo. In questa parte del documento del Rapporto sulla legislazione, inoltre,
si scopre un dato ulteriore: il numero di progetti di legge che viene approvato con il primo
passaggio alla Camera è nettamente maggiore del numero di leggi che viene approvato
con il primo passaggio al Senato. Per i casi in cui c’è bisogno di una seconda lettura solo
in un ramo del Parlamento è prevalente il caso in cui nel passaggio al Senato occorre
tornare alla Camera, anziché l’opposto.
Le leggi delega e i decreti legislativi
Lo strumento della delega rappresenta numericamente il metodo più utilizzato per la
produzione di fonti normative primarie. L’uso massiccio del decreto legislativo si è
consolidato dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 360/1996 (XIII legislatura) come
mezzo principale per attuare il programma di governo e per recepire il diritto europeo. Nel
corso della XVII Legislatura sono state approvate 36 leggi-delega; di queste, 9 danno
attuazione al diritto europeo; in 12 leggi la delega risulta accessoria rispetto all’impianto
generale in quanto finalizzata o a dare attuazione a specifici aspetti ovvero al riordino
normativo conseguente alle riforme introdotte con la legge; 15 leggi, invece, affidano ai
decreti legislativi delegati la riforma di settori specifici dell’ordinamento. In continuità con
quanto avvenuto nelle precedenti ultime legislature di durata quinquennale , quest’ultima
tipologia è riscontrabile soprattutto tra le leggi approvate negli anni centrali della
legislatura (2014–2016). Ciò conferma l’orientamento ad affidare a deleghe di ampia
portata l’attuazione di parti significative del programma di governo. Nella XVI legislatura
sono state conferite 401 deleghe mentre nella XVII legislatura sono stati approvate in
totale 533 deleghe. Quanto ai decreti legislativi approvati, risulta che nella XVI legislatura
sono stati approvati 230 atti mentre nella XVII legislatura il numero sale a 257 decreti
legislativi. Anche in questo caso, in forza dell’effetto di molteplici fattori, si nota la
diminuzione di fenomeni patologici concernenti l’uso della delega legislativa, cioè la
prassi di stravolgere i limiti dell’art. 76 Cost. attraverso le deleghe integrative e correttive.
Venendo al piano delle fonti, il ragionamento che si può fare partendo dai numeri sull’uso
delle deleghe va in due direzioni. La prima è quella che mette in evidenza la duttilità e
l’efficacia della delega come meccanismo buono per molti scopi. Sebbene siano molte le
deleghe inattuate al termine della legislatura e connaturate allo scarto tra prassi e modello
costituzionale - questo strumento di normazione si contraddistingue per la notevole
duttilità, potendo essere piegato in molte direzioni in ragione della ampiezza della
previsione costituzionale. Il secondo rilievo che può essere condotto alla luce dei numeri
riguarda l’uso tipizzato della delega e del decreto legislativo. Le funzioni di questi
meccanismi si sono progressivamente tipizzate: da un lato, nel servire l’attuazione
dell’indirizzo politico del Governo e, dall’altro, nel garantire l’attuazione del diritto
europeo.
I decreti-legge
Il numero dei decreti-legge è sceso significativamente durante la XVII legislatura. la
diminuzione dei decreti-legge è stata attribuita principalmente ad un uso più razionale
delle fonti primarie ed in particolare alla assimilazione, all’interno del procedimento di
formazione delle leggi, di due indirizzi convergenti: da un lato, la corte costituzionale ha
censurato disposizioni inserite nelle leggi di conversione perché eterogenee rispetto al
contenuto originario; dall’altro, i moniti espressi dai Presidenti Ciampi, Napolitano e
Mattarella durante le loro presidenze. Sebbene non si possa dire che vi è una
corrispondenza diretta tra sentenze della Corte e i moniti dei Presidenti della Repubblica,
da un lato, e il diverso utilizzo delle fonti primarie, dall’altro, si può comunque riconoscere
che tali indirizzi hanno inciso notevolmente sulla prassi e sull’uso eccessivamente
“disinvolto” dei decreti-legge. La Conferenza dei presidenti di gruppo della Camera ha
richiesto alla Commissione Affari costituzionali la predisposizione di una relazione per
l’Assemblea sul fenomeno della decretazione d’urgenza nella quale viene sottolineata la
necessità di una cultura istituzionale e politica che riesca ad “impostare le azioni del
Parlamento e del Governo in modo razionale, attraverso un’attenta e sistematica
valutazione dei tempi e dei contenuti della decisione legislativa”, evitando un abuso del
concetto di “emergenza”.
Di legislatura in legislatura, si è, infatti, determinato il cd processo di «rarefazione
dell’attività legislativa classica». Gli atti normativi primari e secondari del Governo hanno
finito per diventare la strumentazione «ordinaria» di realizzazione dell’indirizzo politico,
non solo in materia economica, ma anche in altri settori rilevanti come l’ambiente,
l’istruzione, la sicurezza. Le leggi che non appartengono alla iniziativa vincolata del
Governo sono diminuite e i provvedimenti governativi incidono sempre più su questioni
legate ai diritti e alla attuazione della Costituzione. È soprattutto attraverso la
decretazione d’urgenza che si raggiungono due importanti risultati combinati che in altro
modo sarebbero stati impossibili: l’immissione nell’ordinamento di norme provvisorie e la
presentazione di un disegno di legge che, come tale, viene discusso, emendato, più o
meno profondamente, e approvato con una procedura più rapida e concordata rispetto a
quella normale.
La prassi e i regolamenti parlamentari si sono sviluppati nel senso di considerare la
conversione come occasione di negoziazione legislativa e come strumento per inserire
nel disegno di legge di conversione qualsiasi emendamento, sino al limite del totale
stravolgimento del testo originario.
Dal 2007 la Consulta ha mostrato una maggiore audacia sia nel controllare i decreti
legislativi adottati fuori dai binari della legge di delega sia nel dichiarare l’incostituzionalità
dei decreti- legge e delle leggi di conversione viziati per mancanza dei requisiti fissati
nell’art. 77 Cost. Le sentenze della Corte costituzionale, unite ad alcune prese di
posizione formali e informali dei Presidenti della Repubblica, hanno avuto rilevanti effetti
su questa situazione, ma certo non hanno bloccato l’uso oltre il limite dei decreti-legge,
così come non hanno impedito l’approvazione di atti estremamente eterogenei o
l’introduzione di emendamenti disomogenei durante la fase di conversione.
Il passaggio a un sistema elettorale maggioritario e a Governi di coalizione pre-elettorali
hanno solo accelerato la trasformazione del processo di “mediazione-patteggiamento”
sulla legislazione: la certezza sui tempi della decisione è divenuta più importante della
garanzia di assicurare un dibattito nelle aule parlamentari rivolto a definire il contenuto
delle leggi e, poi, la corretta attuazione delle stesse.
In queste condizioni, i Governi e le maggioranze parlamentari hanno bisogno di decidere
velocemente, e per farlo devono mettere sotto pressione le normali procedure
parlamentari, fino a decidere di dare una interpretazione più ampia delle norme della
Costituzione che attribuiscono al Governo la possibilità di esercitare il potere normativo. È
dunque l’accelerazione e la velocità del procedimento legislativo il tratto del momento
presente e l’elemento di trasformazione più forte del sistema delle fonti. Un processo
riformatore che non sembra neanche avere bisogno di un cambiamento espresso della
Costituzione, tanto è capace di imporsi al di sopra delle stesse disposizioni costituzionali.
TENDENZE DELLA NORMAZIONE, CRISI DEL PARLAMENTO E POSSIBILI
PROSPETTIVE
I tratti tipici dell’attuale produzione normativa: velocità, policentrismo e fuga dai
modelli
Sono tre, oggi, i tratti che più caratterizzano la produzione normativa.
Il primo è la velocità con cui si creano e si avvicendano le norme, sempre più “precarie”,
contingenti, spesso sperimentali, con ripercussioni evidenti sulla certezza del diritto e
sull’affidamento dei cittadini. Le ragioni di questa instabilità sono rintracciabili sia
all’esterno sia all’interno dei procedimenti di formazione delle norme. Possiamo citare, tra
le cause più rilevanti, la crescita esponenziale delle domande sociali, l’esplosione dei
fenomeni di globalizzazione, la sempre più frequente esigenza di aggiornamento
normativo. A tali ragioni se ne aggiungono altre derivanti dalle trasformazioni del sistema
politico, quali la diminuzione della capacità delle istituzioni di svolgere il tradizionale
compito di mediazione degli interessi, la crescente esigenza di visibilità dei soggetti
regolatori, l’espandersi del ricorso alle pratiche negoziali tra istituzioni e attori sociali.
Il secondo tratto tipico è il policentrismo normativo , ovvero la coesistenza di un numero
sempre maggiore di attori della normazione, sia a livello interno (Parlamento, Governo,
autonomie territoriali, autorità amministrative indipendenti, ecc.) sia a livello
sovranazionale e internazionale, senza contare il fenomeno, diverso ma concorrente,
dell’espansione del ruolo creativo dell’interpretazione giudiziaria; tutto questo rende il
sistema delle fonti progressivamente più articolato, specializzato e sovente confuso.
Il terzo tratto tipico è la fuga dai modelli che dovrebbero orientare e delimitare l’attività di
produzione delle norme, definiti dalla Costituzione e dalle altre fonti sulla produzione.
La maggior parte delle leggi viene oggi approvata con due sole letture da Camera e
Senato, la stessa sembra mostrare come il sistema parlamentare si sia sostanzialmente
adattato, nella prassi, al fallimento dell’obiettivo, perseguito attraverso la strada delle
riforme, del superamento del bicameralismo paritario. Si tratta di una tendenza
progressivamente affermatasi a partire dalla XV Legislatura , che tuttavia oggi pare
ulteriormente rafforzata, atteso che oltre l’ottanta per cento delle leggi risulta approvata
con un sistema di “monocameralismo di fatto”. A decidere, dunque, è, alternativamente,
ora la Camera ora il Senato, ovvero esclusivamente il ramo del Parlamento ove si avvia
l’esame della legge, mentre l’altro ramo si trova sostanzialmente “costretto” a svolgere un
ruolo di mero organo ratificatore. Oggi la gran parte della produzione legislativa è
veicolata dalla decretazione d’urgenza, attraverso la quale si realizzano riforme di ampi
settori dell’ordinamento e si mette mano a vere manutenzioni della produzione normativa.
Dopo una leggera flessione del numero dei decreti-legge registratasi nella XVII Legislatura
la situazione è progressivamente tornata ad una “patologica normalità”.
Decreto legislativo e decreto-legge rappresentano oggi la forma principale di normazione
primaria, risultando quindi assolutamente rafforzata la tendenza allo spostamento del
baricentro del potere normativo primario dal Parlamento al Governo , con evidenti
ricadute sull’attività legislativa “classica”, ormai sempre più “rarefatta”.
La fuga dall’art. 17 della legge n. 400 del 1988 può spiegarsi sia in ragione dell’eccessiva
complessità del procedimento ivi previsto sia in relazione ad esigenze di “aggiramento”
della portata normativa dell’art. 117, comma 6, Cost., laddove il legislatore costituzionale
del 2001 ha previsto, con un criterio assai rigido, che lo Stato sia titolare della funzione
regolamentare nelle sole materie attribuite alla sua legislazione esclusiva, mentre, per il
resto, tale funzione risulti riservata alle autonomie territoriali. Il legislatore statale ha in
parte ignorato e in parte eluso tale profonda innovazione costituzionale, non ritenendo di
poter rinunciare alla possibilità di regolare ampi settori dell’ordinamento attraverso
l’utilizzo flessibile della normazione sia di rango primario che secondario. Da ciò è disceso
il largo utilizzo di forme alternative e anomale di produzione normativa,
approfonditamente analizzate dalla dottrina , quali, soprattutto, l’approvazione di decreti
di natura non regolamentare e il fenomeno della cd. “rilegificazione” di oggetti già affidati
alla potestà regolamentareUna specifica, ulteriore criticità che riguarda il piano della
normazione secondaria può essere poi individuata nella massiccia espansione che ha
conosciuto negli ultimi anni l’attività regolatoria delle autorità amministrative indipendenti.
L’esempio più rilevante può essere tratto, di recente, dalla riforma del codice dei contratti
pubblici, laddove il d.lgs. n. 50 del 2016 ha affidato la sua successiva integrazione e
attuazione all’adozione di linee guida di varia natura, tra le quali alcune approvate
esclusivamente dall’ANAC e dal carattere qualificato espressamente come vincolante.
Tali linee guida hanno un chiaro contenuto giuridico, peraltro sostituendosi a disposizioni
regolamentari abrogate con effetto dalla loro approvazione, e sono idonee ad incidere a
largo spettro sulle posizioni giuridiche dei destinatari. Malgrado ciò, il Consiglio di Stato,
Sarebbe opportuno rafforzare i limiti riguardanti l’esigenza che il decreto-legge contenga
misure di immediata applicazione e il suo contenuto sia specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo, nonché che lo stesso debba essere pubblicato, senza ulteriori
adempimenti, nella Gazzetta Ufficiale immediatamente dopo la sua emanazione con la
clausola di presentazione al Parlamento per la conversione in legge. Inoltre, andrebbero
irrobustiti i limiti inseriti più di recente, in materia di chiarezza dei testi normativi, con l’art.
13 bis della legge n. 400 del 1988 ove si prevede, al comma 1, che “il Governo,
nell’ambito delle proprie competenze, provvede a che: a) ogni norma che sia diretta a
sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi
espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate; b) ogni rinvio ad altre
norme contenuto in disposizioni legislative, nonché in regolamenti, decreti o circolari
emanati dalla pubblica amministrazione, contestualmente indichi, in forma integrale o in
forma sintetica e di chiara comprensione, il testo ovvero la materia alla quale le
disposizioni fanno riferimento o il principio, contenuto nelle norme cui si rinvia, che esse
intendono richiamare”.
altre due potrebbero essere le riforme auspicabili sul piano costituzionale: in primo luogo,
potrebbe essere coltivata la prospettiva di inserire in Costituzione un riferimento più
esplicito alla buona scrittura delle leggi; in secondo luogo, allo scopo di garantire la
sussistenza di una completa istruttoria legislativa nel corso dell’ iter di approvazione delle
leggi, andrebbe rafforzato il riferimento in Costituzione alla rilevanza e imprescindibilità
della stessa. In merito al primo aspetto, può notarsi come la richiamata prospettiva
potrebbe consentire alla Corte Costituzionale di intervenire con maggiore efficacia sulla
qualità delle leggi, in un certo senso supportando e incentivando una tendenza che, negli
ultimi anni, la stessa ha mostrato di voler seguire. Può ricordarsi, a tale proposito, che il
Giudice delle leggi, malgrado la scarsità di appigli reperibili in Costituzione, ha adottato di
recente alcune decisioni tese a stigmatizzare la scarsa chiarezza e razionalità di alcune
leggi regionali. In tali le occasioni, per inciso, il parametro costituzionale è stato
individuato nel principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art.
97 Cost.
La prospettiva di riforma dei regolamenti parlamentari, tre puntuali proposte. Innanzi tutto,
occorrerebbe mettere mano alla questione riguardante i procedimenti abbreviati per i
disegni di legge governativi di cui sia dichiarata l’urgenza, dando effettiva attuazione alla
previsione di cui all’art. 72, comma 2, Cost., in modo da consentire all’Esecutivo di poter
contare su una legittima corsia preferenziale per i progetti considerati indifferibili, con
tempi brevi e tendenzialmente certi; questa potrebbe rappresentare una soluzione per
alleggerire, almeno in parte, la prassi, lesiva della democrazia parlamentare, del ricorso
eccessivo alla decretazione d’urgenza in combinato con la presentazione in Parlamento di
maxi-emendamenti e connesse questioni di fiducia.
A quest’ultimo proposito, sempre attraverso la via delle modifiche dei regolamenti
parlamentari, parrebbe opportuno intervenire al fine delimitare la possibilità del ricorso
alla questione di fiducia, e ciò soprattutto con riferimento alle leggi delega e, appunto, alle
leggi di conversione, così come sembrerebbe necessario inserire negli atti di autonomia
delle Camere delle norme tese a contenere la possibilità, in sede di conversione dei
decreti-legge, di presentazione di emendamenti, con particolare riguardo a quelli di
contenuto eterogeneo rispetto al provvedimento originario.
Il Parlamento organo di “controllo” dell’attività normativa: due possibili sviluppi
Se il Parlamento, per molteplici ragioni, non è più l’epicentro della produzione delle
norme, esso dovrebbe, perlomeno, sfruttare al meglio gli spazi che l’ordinamento gli
riconosce per “interloquire” attivamente con i diversi altri attori della normazione,
ovviamente a cominciare dal Governo, rafforzando una funzione dialettica nei confronti
degli stessi, ovvero rivitalizzando le prerogative di garanzia e di controllo esercitabili
certamente anche nell’ambito dell’attività di produzione normativa.
A tal proposito è opportuno fare riferimento a due questioni:
a. istruttoria legislativa, “nodo procedimentale” imprescindibile -> dinanzi ad una
produzione legislativa per lo più di iniziativa del Governo, prendere sul serio l’istruttoria
significherebbe consentire alle Camere di verificare la sussistenza dei presupposti, formali
e sostanziali, sulla cui base l’Esecutivo persegue le proprie finalità. È nel corso
dell’istruttoria, infatti, che sono acquisiti gli elementi di conoscenza riguardanti l’intervento
normativo, che viene valutata la sua coerenza rispetto alla Costituzione o alle norme
dell’Unione europea, che viene accertata l’adeguatezza della disciplina rispetto al
contesto sul quale essa andrà ad incidere, che infine viene esaminata la chiarezza e
univocità del testo proposto. Già nella seconda metà degli anni Novanta, proprio
all’indomani di una stagione caratterizzata dal ricorso massiccio a deleghe legislative e
decreti-legge e segnata dalla nota pronuncia della Corte costituzionale n. 360 del 1996, il
Parlamento era corso ai ripari, dapprima attraverso l’approvazione di due circolari del
Presidente del Senato e del Presidente della Camera, dal contenuto analogo , e
successivamente, soltanto alla Camera, con una riforma piuttosto ampia del
Regolamento. In particolare, l’art. 79 di tale testo, come novellato nel 1997, celebrava
proprio la centralità dell’istruttoria legislativa, precisando che la stessa doveva essere
“finalizzata all’acquisizione di elementi di conoscenza necessari per verificare la qualità e
l’efficacia delle disposizioni contenute nel testo”. I problemi principali riguardanti
l’istruttoria attengono a due questioni: la prima attiene al fattore tempo, ovvero alla
circostanza che la programmazione dei lavori parlamentari impone tempi così stretti da
rendere tale passaggio un adempimento trascurato. La seconda ragione dell’insuccesso
dell’istruttoria legislativa attiene allo sbilanciamento che si registra nel corso di essa tra
Parlamento e Governo. L’art. 79 del Regolamento della Camera stabilisce, in particolare,
al comma 3, che “la discussione in sede referente è introdotta dal presidente della
Commissione o da un relatore da lui incaricato, che richiede al Governo i dati e gli
elementi informativi necessari” per valutare la qualità e l’efficacia dell’intervento. la
necessità dell’istruttoria legislativa nell’ambito del procedimento legislativo ordinario può
essere fatta implicitamente derivare dallo stesso art. 72 Cost., nel quale in effetti si
prevede come la “procedura normale” debba contemplare il necessario “esame” della
Commissione. In questa direzione, del resto, è andata la Corte costituzionale nella
recente ord. n.17del2019 , laddove, pur dichiarando inammissibile il ricorso per conflitto
di attribuzione promosso da alcuni senatori in relazione alle modalità con le quali era stata
approvata la legge di bilancio per il 2019, ha avuto modo di sottolineare l’importanza che
“il ruolo riservato dalla Costituzione al Parlamento nel procedimento di formazione delle
leggi sia non solo osservato nominalmente, ma rispettato nel suo significato sostanziale”,
precisando in proposito che l’ iter scandito dall’art. 72 Cost. consente ai singoli
parlamentari di “collaborare cognita causa alla formazione del testo, specie nella fase in
commissione”. La Corte ha osservato, ancora, che la Costituzione richiede che tali “snodi
procedimentali” siano sempre rispettati a tutela delle Assemblee parlamentari e a
garanzia dell’ordinamento nel suo insieme, che “si regge sul presupposto che vi sia
un’ampia possibilità di contribuire, per tutti i rappresentanti, alla formazione della volontà
legislativa”. Dunque, l’istruttoria sembra essere annoverata tra gli snodi procedimentali
imprescindibili per la vita del Parlamento e dell’ordinamento nel suo complesso.
Ma in presenza di quali presupposti, il Giudice delle leggi può dichiarare
l’incostituzionalità di una legge per difetto d’istruttoria: sarebbe auspicabile un intervento
di livello costituzionale che andasse nel senso di rafforzare il parametro dell’art. 72 Cost.,
nel frattempo può comunque registrarsi un clima più favorevole nei confronti di aperture
su questo fronte; i trentasette senatori ricorrenti si erano lamentati proprio della
circostanza che la legge fosse stata approvata con “grave compressione dei tempi di
IRRISOLTA PROBLEMATICITÀ DEL BICAMERALISMO ITALIANO TRA INTENTI
RIFORMISTICI E LACUNE NORMATIVE
Il bicameralismo paritario come nodo irrisolto della Costituzione repubblicana
La configurazione del Parlamento è basata sulla parità di posizione e funzioni delle due
Camere elettive, espressione di un complesso e faticoso compromesso in Assemblea
costituente e ulteriormente rafforzata a seguito dell'entrata in vigore della l. cost. 2/1963.
Essa è stata definita, anche in un'ottica comparatistica, atipica e giustificata, oltre che
come omaggio alla tradizione, quale antidoto a possibili degenerazioni assemblearistiche:
infatti, le due Camere avrebbero consentito «una forma più articolata di checks and
balances all'interno della stessa struttura parlamentare; e questo spingeva a ricercare gli
elementi di differenziazione tra le due Camere essenzialmente sul terreno elettorale, in
modo da consentire due "rappresentazioni" diverse e, al limite, contrapposte della stessa
base popolare».
Nel testo costituzionale vi sono elementi di differenziazione. le differenze più significative
tra Camera e Senato sono quelle derivanti dai regolamenti parlamentari; da questo punto
di vista, come si dirà, la recente revisione del regolamento del Senato del 2017 appare, in
qualche misura, ambivalente.
In merito alle scelte dei Costituenti, si è parlato di un problema non risolto di dare un
fondamento ragionevole al bicameralismo, poiché esso è nato «dalla combinazione di
spezzoni di esperienze e modelli diversi». Il bicameralismo non ha contribuito al
miglioramento della qualità della legislazione, favorendo talvolta fenomeni di
deresponsabilizzazione , mentre nelle ultime legislature sembra radicarsi nella prassi una
sorta di "bicameralismo alternato" o "monocameralismo di fatto" poiché, per abbreviare i
tempi, la seconda Camera spesso si limita a ratificare il testo deliberato dalla prima. Una
tale prassi ha conseguenze rilevanti sul piano dei rapporti sia tra i due rami del
Parlamento (poiché la Camera che esamina il testo per seconda è di fatto privata di
un'adeguata capacità di analisi e di discussione del testo), sia tra il Parlamento e il
Governo, essendo quest'ultimo, nell'attuale stagione della "perenne urgenza", ad
atteggiarsi non solo come dominus della potestà emendativa ma anche come
protagonista di quella prassi della presentazione di questioni di fiducia su maxi-
emendamenti.
Quindi, il "monocameralismo di fatto", affermatosi nel più recente periodo, è espressione,
da una parte, della crisi del sistema partitico e della accresciuta rilevanza degli apparati
tecnici e amministrativi , e, dall'altra, della volontà del Governo «di rendere il
bicameralismo perfetto una formula utile solo per certe tipologie di leggi in relazione al
tempo a disposizione per deliberare».
Il problematico rendimento del bicameralismo paritario in una prospettiva storica
I limiti del bicameralismo paritario sono stati diffusamente e precocemente denunciati già
nel corso della prima legislatura
: Meuccio Ruini nel 1952 dovette riconoscere che le
soluzioni accolte nella Costituzione riguardo alla seconda Camera «lasciano un senso
diffuso di insoddisfazione», richiamando i lavori della Costituente nei quali si parlò
dell’«“inquietante enigma del Senato”». Tale assetto non ha subito riforme né si sono
rivelati decisivi i correttivi dati dai tentativi di razionalizzazione del bicameralismo operati
da fonti costituzionali, da fonti legislative, dai regolamenti parlamentari, nella prospettiva
di una unificazione e di un coordinamento delle fasi conoscitive dei procedimenti. Anche
le differenze, limitate fino al 1993, presenti nei sistemi di elezione di Camera e Senato non
sono mai state tali da determinare maggioranze diverse, nonostante il maggior “costo” in
termini di voti di un seggio senatoriale per i partiti di consistenza media o piccola.
Diversamente dopo il 1993, venuto meno il collante dato da un sistema politico forte e
strutturato, i problemi del bicameralismo paritario sono apparsi ancora più evidenti, anche
per le più marcate difformità contenutistiche delle leggi elettorali che hanno reso assai più
difficile la formazione di maggioranze politiche omogenee nei due rami del Parlamento.
Emblematica è la l. 270/2005 che per il Senato stabilì un sistema di premi di maggioranza
regionali per ottemperare ad un rilievo informalmente avanzato dal Capo dello Stato, in
ossequio all’art. 57, comma 1, Cost. , sul presupposto dell'impossibilità di prevedere un
premio di maggioranza a livello nazionale. Una tale interpretazione, però, è apparsa
opinabile, poiché la locuzione «base regionale», definita «generica, ambigua, polivalente»
e «chiaramente frutto di un compromesso mal riuscito ed a fatica raggiunto
dall’Assemblea costituente».
Il bicameralismo paritario nel dibattito sulle riforme istituzionali fino al 1993
Il dibattito sull'assetto del Parlamento prese le mosse in modo organico all'inizio degli
anni Ottanta ma esso ha stentato a individuare soluzioni convincenti sul piano tecnico e
ampiamente condivise sul piano politico.
Evidenziato già nel 1983, «il bicameralismo è solo un aspetto della più complessa
questione del Parlamento e della sua crisi. Altri temi sono in gioco: l'organizzazione
interna delle Camere, il procedimento legislativo, la disciplina dell'iniziativa legislativa, i
rapporti con il Governo, la delegificazione, le relazioni con i partiti, con i sindacati e gli altri
gruppi sociali, i sistemi elettorali». Le prime progettazioni istituzionali proponevano
correzioni costituzionali che non mettevano in discussione l'elettività diretta del Senato
ma incidevano sulla definizione delle funzioni nell'ottica di un "bicameralismo
procedurale”.
Il dibattito sul bicameralismo paritario dopo la svolta del 1993
A livello di progettazioni istituzionali non era sviluppata la connessione tra riforma del
Parlamento e riforma delle autonomie territoriali che invece iniziò ad emergere a partire
dagli anni Novanta. La questione regionale e la problematica della rappresentanza degli
enti territoriali in Parlamento in questa fase non era infatti avvertita, soprattutto a livello
politico, come centrale. Costituiscono eccezioni la proposta della Commissione Bozzi che
prefigurava l'integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali con
rappresentanti delle Regioni, affidando a tale organo funzioni consultive in ordine a
progetti di legge riguardanti le materie di cui all'art. 117 Cost. o materie concernenti le
strutture e il funzionamento delle Regioni e degli enti territoriali.
nel dibattito sulle riforme istituzionali che si sviluppa dopo la svolta del 1993, la tematica
della differenziazione del bicameralismo, vista come un «modello vincente», perché
«consente di assegnare a ciascuna Camera, in ragione della sua funzione, un proprio
ruolo ed una propria funzione, evitando il rischio di duplicazioni prive di effettivautilità»,
comincia a essere coniugata con la rappresentanza degli enti territoriali, a seguito di un
percorso di riforma che inizia negli anni novanta sul terreno della legislazione ordinaria (le
c.d. "leggi Bassanini") per trovare un suo punto di arrivo nelle l. cost. 1/1999, 2 e 3/2001.
Nello stesso periodo, le Regioni iniziano a elaborare proprie proposte anche di revisione
costituzionale che riguardavano la trasformazione del Senato in una "Camera delle
Regioni". Paladin sosteneva nel 1996 che «l'essenziale sta in ciò: che la seconda Camera
funge, in questo quadro, da garante dei poteri locali, allontanando in tal modo
l'eventualità - più volte concretatasi in Italia - che lo Stato centrale trasferisca funzioni e
risorse con la mano destra, per poi recuperarle con la sinistra». Ciò viene espresso
nell’ultima parte dell’art. 5 Cost.: il riferimento alla necessità di adeguare i principi e i
metodi della legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento non è stato
infatti adeguatamente valorizzato, pur apparendo, di «una modernità, vista oggi, per certi
aspetti, persino sconvolgente». la riforma del Senato è apparsa come un anello mancante
d) la facoltà per la Commissione di procedere, ogni qual volta lo ritenga opportuno, alla
consultazione delle autonomie territoriali, nell'istruttoria per l'attività consultiva di sua
competenza, potendo 1) richiedere alla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee
legislative delle Regioni e delle Province autonome, alla Conferenza delle Regioni e
delle Province autonome, alle associazioni di enti locali ed agli enti territoriali di
trasmettere i propri rilievi; 2) svolgere audizioni dei rappresentanti dei soggetti
rappresentativi delle autonomie territoriali, anche su loro richiesta;
e) la possibilità per gli stessi soggetti di segnalare alla Commissione questioni di rilievo
relative a procedimenti legislativi in corso, all'attuazione delle leggi o ad altri ambiti di
competenza della Commissione e di trasmettere alla Commissione gli atti già
approvati che ritengano rilevanti ai fini dell'attività della Commissione stessa;
f) la facoltà per la Commissione di richiedere ai soggetti rappresentativi delle autonomie
territoriali, gli atti, i documenti, i dati e le informazioni necessarie allo svolgimento delle
proprie funzioni.
Si tratta quindi di un atto che, pur connotato da una sorta di "provvisorietà al quadrato"
apre a scenari potenzialmente interessanti.
Il regolamento interno in questione delinea strumenti di raccordo tra le autonomie e un
soggetto titolare solo di una funzione consultiva che ad oggi non è apparso decisivo in
ambito parlamentare.
A tale proposito, nell'attuale legislatura la Commissione per le questioni regionali ha
tenuto la sua prima riunione solo il 23 gennaio 2019, ovvero ben 10 mesi dopo le elezioni
e ciò fornisce l'impressione di una sottovalutazione della rilevanza istituzionale di tale
organo. Inoltre, l'unica disposizione previgente che imponeva (e impone) un
collegamento tra la Commissione per le questioni regionali e la Conferenza Stato-Regioni,
ossia l'art. 12, comma 6, della l. 400/1988, non ha trovato pratica attuazione. Nella XVII
legislatura, infatti, né il Presidente del Consiglio, né il Ministro per gli affari regionali hanno
provveduto a riferire periodicamente alla Commissione parlamentare per le questioni
regionali sull'attività della Conferenza.
Anche precedenti tentativi di immaginare strumenti di interlocuzione tra Parlamento e
autonomie non hanno dimostrato una reale capacità di incidenza.
La revisione del regolamento del Senato del dicembre 2017, nel quadro di una revisione
dell'art. 144, in materia di esame degli atti normativi e di altri atti di interesse dell'Unione
europea, prevede che in relazione ai progetti di atti legislativi dell'Unione europea e alla
verifica del rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in conformità ai
Trattati europei, il Presidente del Senato possa richiedere la consultazione delle
Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome. I documenti presentati
dalle Regioni e dalle Province autonome sono trasmessi alla Commissione componente e
alla 14
a Commissione. Si tratta di una previsione che appare, più significativa nella misura
in cui essa rappresenta «un primo strumento di coinvolgimento delle assemblee regionali
nel processo decisionale europeo». la partecipazione nella fase di elaborazione del diritto
comunitario e l'esercizio delle relative funzioni di controllo dovrebbe essere «sempre più
ricollocabile su un triplice livello di assemblee elettive.
La riforma del regolamento del Senato in questa parte è quindi da apprezzare come un
primo, parziale tassello di un processo di revisione, possibilmente coordinato tra i due
rami del Parlamento, che dovrebbe riguardare, oltre che il coinvolgimento delle autonomie
territoriali nel procedimento legislativo, anche il numero e le competenze delle
Commissioni permanenti, nonché le procedure di raccordo previste dal Trattato di
Lisbona, con ciò superando la prassi che vede la consultazione di Regioni ed enti locali
assimilata a quella dei rappresentanti di interessi.
Le riforme effettuate nella XVII legislatura incidenti nell'ottica della questione
bicamerale: il Rosatellum-bis
Respinto il testo "Renzi-Boschi" nel referendum costituzionale del dicembre 2016, nella
XVII legislatura sono state varate due riforme rilevanti anche nell'ottica del dibattito sul
bicameralismo.
È da ricordare, in primo luogo, la legge elettorale per le due Camere (l. 165/2017).
Essa, per la prima volta nella storia della Repubblica, delinea, anche sul piano dei
meccanismi tecnici di assegnazione dei seggi, due sistemi elettorali quasi identici per i
due rami del Parlamento. In tal modo, il legislatore ha seguito il monito contenuto
nell'ultima parte della sent. 35/2017 della Corte costituzionale nella quale si legge:
«Questa Corte non può esimersi dal sottolineare che l’esito del referendum ex art. 138
Cost. del 4 dicembre 2016 ha confermato un assetto costituzionale basato sulla parità di
posizione e funzioni delle due Camere elettive. / In tale contesto, la Costituzione, se non
impone al legislatore di introdurre, per i due rami del Parlamento, sistemi elettorali
identici, tuttavia esige che, al fine di non compromettere il corretto funzionamento della
forma di governo parlamentare, i sistemi adottati, pur se differenti, non ostacolino,
all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee».
Entrambi i sistemi elettorali vedono una analoga ripartizione tra il numero di eletti nei
collegi uninominali e numero di eletti nei collegi plurinominali.
Il sistema di riparto dei seggi per il Senato avviene però non su base nazionale come per
la Camera bensì su base regionale, alla stregua di quanto previsto dall’art. 57, comma 1,
Cost., anche se la l. 165/2017 abbandona una concezione "rigida" di tale disposizione
costituzionale. Infatti essa estende anche al Senato le stesse soglie di sbarramento
previste per la Camera, e quindi a livello nazionale, con un paio di aggiunte: ai fini del
calcolo delle soglie per le coalizioni rilevano le liste che abbiano ottenuto in almeno una
Regione il 20% dei voti validi anche nel caso in cui non ottengano l'1% a livello nazionale;
ai fini del riparto dei seggi in ciascuna Regione, è prevista la possibilità per una lista di
ottenere comunque seggi laddove superi nella Regione di riferimento il 20% dei voti
validi. L'interpretazione della locuzione "base regionale" di cui all'art. 57, comma 1, Cost.,
di per sé non impone l'adozione di sistemi che prevedano l'allocazione dei seggi solo su
base territoriale, vi è da chiedersi se un meccanismo di riparto di seggi ancora su base
integralmente regionale possa convivere con soglie di sbarramento nazionali che
precludono l’accesso a forze politiche ipoteticamente radicate sul territorio ma non
egualmente a livello nazionale. Tale problema non può dirsi risolto con la richiamata
previsione della legge che ammette comunque al riparto dei seggi le liste che abbiano
ottenuto in una Regione ben il 20% dei voti, cioè una soglia così alta da risultare quasi
un’ipotesi di scuola: infatti, nelle elezioni del 2018 tale aliquota è stata superata solo dai
grandi partiti nazionali. In questo modo, tra l’altro, si dà luogo ad un esito per cui una lista
con percentuali anche consistenti (ad esempio il 10% in una Regione) non ottiene seggi
se non supera la soglia di sbarramento nazionale.
Il problema dell’incapienza delle liste: anche in questo caso la l. 165/2017 ripropone per il
Senato, con alcune eccezioni, le stesse previsioni contenute per la Camera, salvo
precisare, visto il più basso numero di seggi, che «nei collegi plurinominali in cui è
assegnato un solo seggio, la lista è composta da un solo candidato». La riproposizione
anche per il Senato del complesso meccanismo di repêchage di seggi non assegnati per
incapienza di candidature nei collegi plurinominali non arriva fino al punto di consentire,
come per la Camera, sia pure come ipotesi estrema, di recuperare eletti fuori dalla
circoscrizione, perché una tale previsione collide con l’art. 57, comma 1, Cost.
La riforma del regolamento del Senato del dicembre 2017
Un'altra riforma rilevante, intervenuta nell'ultima parte della XVII legislatura, è quella del
regolamento delSenato. Si tratta di una revisione ampia, da taluni definita organica,
l'esame di quelle che presentino maggiore rilevanza dal punto di vista politico-
istituzionale. La riforma non intacca la possibilità per il Governo, per 1/5 dei componenti
della Commissione o per 1/10 dei membri dell'Assemblea di richiamare alla sede
referente l'esame della proposta di legge. Tuttavia, per scongiurare il rischio di un uso
strumentale od ostruzionistico di tale prerogativa, è prevista la fissazione, da parte della
Conferenza dei capigruppo, di un termine per la conclusione dell'esame in Commissione.
In linea con il novellato art. 34 del regolamento, un largo ricorso all'assegnazione delle
proposte in sede redigente, che assorbe circa i 2/3 delle proposte di legge, mentre
nessuna proposta risulta rimessa alla sede deliberante.
Si tratta di due dati che meritano di essere sottolineati: da una parte, infatti, la
valorizzazione della sede redigente, modificata in senso conforme a quella, più articolata,
prevista nel regolamento della Camera, potrebbe essere spiegata come una sorta di
nuovo, potenziale "punto di equilibrio" tra Commissioni e Assemblea nel procedimento
legislativo.
Quanto alla sede deliberante, il suo perdurante mancato utilizzo arginerebbe le
preoccupazioni relative alla possibile riproposizione di alcuni dei fenomeni patologici
riscontrati fino agli inizi degli anni Novanta. La sede referente, è limitata al 16,35% delle
proposte, e ciò è un dato non scontato alla luce dell'ampia latitudine delle "riserve di
assemblea”.
La maggior parte delle leggi approvate nella XVIII legislatura è stata approvata in
entrambe le Camere seguendo il procedimento in sede referente, ricadendo in uno dei
casi coperti da "riserva di assemblea"; solo 3 hanno seguito al Senato la sede redigente,
e, in almeno due casi, l'assegnazione a tale sede è stata decisa, interpretando in senso
restrittivo il riferimento alla «materia costituzionale» contenuto nell'art. 72, comma 4, Cost.
Rimangono i dubbi legati alla generalizzazione delle sedi decentrate: essa infatti deve
essere apprezzata alla luce della ratio dell'art. 72 Cost., che sembra qualificarle come
eccezioni rispetto alla regola, data dal procedimento in sede referente. Inoltre, nel testo di
riforma del regolamento del Senato il ricorso sistematico alle sedi decentrate non si è
accompagnato a previsioni «in tema di garanzia dello svolgimento di approfondimenti
istruttori e di partecipazione durante i lavori delle Commissioni».
L'incerta prospettiva delle riforme istituzionali nella XVIII legislatura: la riduzione del
numero dei parlamentari a "bicameralismo invariato”
Il "contratto per il Governo del cambiamento" tra Movimento 5 Stelle e Lega prevede la
riduzione del numero dei parlamentari ma «senza intaccare in alcun modo il principio
supremo della rappresentanza» e, quindi, senza toccare l'assetto del Parlamento «poiché
resterebbe ferma l'elezione diretta a suffragio universale da parte del popolo per entrambi
i rami del Parlamento senza comprometterne le funzioni». Più in particolare, si prevede
una riduzione a 400 deputati e 200 senatori» sul presupposto che «sarà più agevole
organizzare i lavori delle Camere e diverrà più efficiente l'iter di approvazione delle leggi».
In merito allo status parlamentare, il testo propone l'introduzione di «forme di vincolo di
mandato per i parlamentari, per contrastare il sempre crescente fenomeno del
trasformismo. Si allude poi a una nuova disciplina del conflitto di interessie alle modalità
di accertamento, a proposito delle quali si afferma che «la stessa Giunta per le elezioni,
organo anacronistico in quanto composto essenzialmente da politici, contribuisce a
mantenere inattuata qualsiasi normativa in materia». E’ stata prevista l'introduzione del
referendum propositivo, inteso come «un mezzo volto a trasformare in legge proposte
avanzate dai cittadini e votate dagli stessi», la questione dell'obbligatorietà della
pronuncia del Parlamento sui disegni di legge di iniziativa popolare, con conseguente
calendarizzazione, la riduzione dello stock legislativo e la valutazione delle leggi «per
valutare se gli effetti ottenuti nel lungo periodo siano quelli originariamente proposti e, nel
caso, se siano necessarie modifiche, integrazioni o sia addirittura opportuno procedere
alla loro abrogazione». Si tratta quindi di un complesso di possibili interventi, da attuare
anche attraverso puntuali revisioni costituzionali , che deve essere apprezzato
unitariamente.
In linea generale il problema della riduzione del numero dei parlamentari è oggetto di
proposte ormai anche risalenti e la sua ratio risiede nell'esigenza di garantire la migliore
funzionalità del Parlamento.
Il testo riduce a 400 il numero dei deputati e a 200 il numero dei senatori,
conseguentemente diminuendo il numero dei parlamentari eletti nella Circoscrizione
estero a 8 deputati e 4 senatori. Per il Senato il numero minimo di senatori spettanti alle
Regioni è ridotto a 3, salvo che per il Molise e la Valle d'Aosta per le quali si mantengono i
seggi precedentemente stabiliti (rispettivamente 2 e 1), mentre i senatori a vita di nomina
presidenziale sono conservati nel numero di 5.
Nulla è previsto circa l'elettorato attivo e passivo per il Senato.
Con tale progettata riforma, in media vi sarebbe un deputato ogni circa 151 mila abitanti e
un senatore ogni circa 302 mila, con conseguenze in termini di rappresentatività, intesa
come capacità effettiva di presenza sul territorio. Non mancherebbero poi squilibri nella
rappresentanza territoriale, con alcuni territori maggiormente penalizzati.
Per quanto riguarda la Camera, il dato più evidente riguarda la Valle d'Aosta, alla quale
sarebbe assegnato 1 seggio solo in forza dei resti, dato che la sua popolazione risulta
ben inferiore rispetto al quoziente nazionale. Sarebbe stato quindi opportuno inserire
direttamente in Costituzione la garanzia dell'assegnazione di 1 seggio a tale Regione a
statuto speciale, allo scopo di evitare un possibile "svuotamento" della rappresentanza in
caso di variazioni demografiche, improbabili ma non impossibili.
Il numero minimo di senatori sia pari a 3 per le regioni e per le province autonome. In
quest’ultimo caso, si tratta di una novità prevista per tenere conto delle peculiarità del
Trentino-Alto Adige, che però apre il problema di una disproporzionalità non irrilevante,
pur non essendo tale da risolvere seri problemi nell'assegnazione dei seggi.
Infatti, la riduzione dei seggi, oltre a impattare in modo rilevante sull'applicazione della
legge elettorale vigente (non essendo previsti seggi da assegnare con metodo
proporzionale), rischia di compromettere la garanzia di equilibrio nella rappresentanza dei
gruppi linguistici, in particolare con riferimento al Senato. L'individuazione dei collegi
uninominali è attualmente prevista dalla l. n. 422/1991 nella quale si prefigura «la modifica
delle circoscrizioni elettorali per l'elezione del Senato allo scopo di favorire la
partecipazione al Parlamento dei rappresentanti dei gruppi linguistici italiano e tedesco
della provincia di Bolzano, in proporzione alla consistenza dei gruppi stessi». Tale misura
non impone una determinazione "numerica" dei seggi e quindi non appare ostativa a una
riduzione complessiva dei componenti del Senato.
La proposta di legge costituzionale, qualora venisse approvata, aprirebbe la necessità di
un processo di riforma destinato ad investire i regolamenti parlamentari (con riferimento
all'individuazione delle Commissioni, ma, più in generale, alla determinazione dei quorum
che si riferiscano a un numero fisso di parlamentari).
Bisogna soffermarsi sulle conseguenze della riduzione del numero dei parlamentari anche
con riferimento alla legislazione di contorno e al sistema di elezione dei deputati e dei
senatori nella circoscrizione estero. La riduzione del numero dei parlamentari avrebbe un
impatto significativo non solo riguardo ai meccanismi di trasformazione dei voti in seggi
ma, più in generale, sulla legislazione di contorno. Nella circoscrizione estero sarebbero
eletti 8 deputati e 4 senatori. In tal modo, alla luce della distribuzione degli eletti in 4
ripartizioni distinte, si determinerebbe una ulteriore e decisa accentuazione del carattere
maggioritario del sistema elettorale. Al Senato ciascuna ripartizione eleggerebbe 1 solo
senatore, nonostante evidenti e forti differenze in termini di numero di cittadini italiani
residenti; ed anche con riferimento alla Camera sarebbero accentuati insieme il carattere
