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EMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECOMÔMICO FARA O NORDESTE - SESURDA EDIÇÃO - SUDENE MINISTÉRIO DO INTERIOR SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE Assessoria Técnica UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO PARA O NORDESTE £Estco eleborado pe 2a Edição RECIFE — 1967 Em razão do interêsse permanente despertado por Oste do- cumento claborado pelo Grapo de Trabalho para vu Desenvolvi- mento do Norleste CGTDX 1 io Conselho de Desenvolvimento. o qual serviu de peca pr minar à concepção e criação dz SUDENE, a Assessorii Técnica achou por bem cesto ui 1 SUMÁRIO Txtrobução O NORIISTI NA EVONOMIA BRASILEIRA 1. Disparidades de níveis de desenvolvimento 2. Disparidades de vitmo de crescimento 8. Relações econômicas do Nordeste com 0 Centto-Sal ELEMEN LOS DINÂMICOS DA BLONOMIA Di NORHENTE Lo Comporiamento de setor extero 2. Comportamento do setor público Comportamento co setor industrial ANPRSTOS ENS MIS DO PROBLEMA DIS SÊLAS 1 À súva CUDIO C ise alo produção O combate gos vleitos alas sêvas 3. Os tados fuadisceniais da probler 4. A questão do excelente do -de-olris 5.4 colonização maranhense cum plavo de desenval- 2 Nurduste vimento par Praxo mi ação ne . mulação da potitica le aproveitamento de ávios 1. Reto e Aguas na tostão semiárido . 2 Beerganização da economia da região semiácida v abertusa de frentes de colonização 3. [mensilicação des investimentos industriais 4. Soluvão para 6 problema da ofertude encra jo Ceará c Rio Grande do Norte 5. Aproveitamento de conquistas Leenolôgicas recentes 5. Muacaio da viera «e utimentos nos centros in- iluslriais o To Assistência técnica os dave 8. articulação geral ds exceucão «lo plano nos esbiul ais, dem a institucionaliza-se : os grupos sociais das economias de mais elevado padrão de vida tendem a articular-se va defesa dos níveis de salário «e da própria estrutur: do mercado eriada por es níveis salariais. A persistirem as tendências atuais, Nú o risco real de que se «iferenciem cada vez mais os dois sistemas econômicos já xisten- les no território nacional, e de que surjam árcas de antagonismo nas relações entre os mesmos 3. A experiência do último decênio constitui clara indica de que à ausência de uma compreensão adequada dos problemas decor- do rentes da disparidade regional de níveis de renda tem contribuido para que a própria política de desenvolvimento agrave o problema. Às causas profundas que respondem pela tendência secular ao ulvaso da ceonomia nordestina —— escussez relativa de terras aráveiso inade- quada precipitação pluviométrica, extrema concentração da venda na economia açucareira. predominância do setor de subsistência va pecuária do hinterland semiárido -— vieram adicionar-se outras, de Lipo circunstancial, decorrentes da própria política dv industriatiza- cão seguida no último decênio. A escussez de divisas. criada nela política de desenvolvim 0, “08 maciços subsídios sos investimentos industriais, decorrentes da política de contrôle das importações. fa- voreceram amplamente a região Centro-Sul. cujas possibilidades de industrial ação eram mais imediatas. Parte da renda gerada pelas exportações nordestinas - - aquela parte que é despensida nos mer- cados do Centro-Sul -- - sofreu sério processo de erosão. Estima-se que. entre 1948 e 1956, houve uma transferência média anual de re cursos correspondente a cêrca de 24 milhões de eálares, do Nordeste para o Centro-Sul, causada por êsses fatôres 4, Independentomente das transicrências de recursos reais provocadas pela política cambial e de seleção «dc importações. a que se fêz referência no item anterior, as relações econômicas dy Nor- deste com o Centro-Sul caracterizam-se por um daplo Buxo de venda, operando o setor privado como instrumento de translerência contra U Nordeste e o setor público(o govêrno federal) em sentido inverso. A análise do período 1948-56 revela que Esses dois fiuxos se têm, aproximadamente, contrabalançado. As transferências por intermé- dio do govérmo federal avolumam-se nos anos secos « em grande arte, Giluem-se cm obras assistenciais. O setor privado transfere 1 recursos do Nordeste principalmente nos anos bons; recursos que sucm da região em busca das melhores oportunidades de investimento oferecidas pelo Centro-Sul 5, O desenvolvimento da economia nordestina tem recchido seu impulso básico, até o presente, do setor exportador. Foram as exportações de açúcar, algodão, icau, fumo, couros e peles, algumas oleaginosas « uns poucos minérios que lhe permitiram alcançar o atual grau de limitado desenvolvimento, Ko período aqui analisado, as [uluações da economia nordestina acompanharam de perto os movimentos do quantum de suas exportações, consideradas conjunta- mente as vendas para o exterior para outras regiões do país. As ex- vortações para o exterior foram sériamente prejudicadas, até 19 pela politica combial. As exportações para o Centro-Sul, não sá erescerant com intensidade maior. como tumbém upresentaram muito mais estabilidade. No conjunto do período considerado. o vator destas últimas exportações aumentou com a mesma intensidade que a venda monetá ria do Centro-Sul Contudo, como as vendas para o exterior tiveram pequena expansão. o impulso criado pelas expor tações não foi suficiente para que a economia do Nordeste acampa- ahasse o crescimento da do Centro-Sul 6. Se bem que o clemento dinâmico fundamental da eco estima venha sendo o guentum de suas exportaçõ romin nor setor público também desempenha um papel hásico. O govêrmo federal despende va região uma soma de recursos muito superior ali arrecada. Essas transferências provocadas pelo setor público compensam, formalmente, a saída de capitais pelo setor pri- «ado. Mas não se pode «dir o fato de que os recursos transferidos pelo setor privado são capitais em busca de melhores oportunidades de aplicação e. se invertidos na região, criariam oportunidades de enprêgo permanente para a população. so passo que as transferên- cias do govêrno federal têm em grande parte. o caráter de simples gastos assistenciais. Estas transferências sc avolumam nos anos secos: as do setor privado ganham maior expressão nos anos bons 7. A regressividade do sistema tributário federal, e mais ain- du a do estadual e municipal, faz com que a carga tributária do Nor- a de deste seia, dentro do conjunto da Federação, maior do que ser! n dimento. Do ponto de vista do conjunto da população trabalhadora, a atividade mais importante é a agrícola. Mas para a cla : proprie- tária, a pecuária apresenta, quase sempre, maior significação ceonô- mica. Na fazenda Lpica da região, & cri ação de gado « à caltura de alguma xerófila iguase sempre o algodão mocó), atividades que dão origem q renda monetária, combinam-se com uma agricultura de subsistiocia produtora de gêneros alimenticios. E xatamente Este último setor o mais afetado pelo regime irregular e a redução da precipitação pluviométrica, que determinam o fenômeno periódico das sécas... O colapso de uma produção de aiimentos. organizada como agricaltera de subsistência. assume, necessáriamente, dimensões dc calamidade social. Pa ra que se tenha uma idéia da magnilude dêsse colapso. basta indicur que, no Ceará, a produção de arroz bai- xou, em 1958, com respeito ao ano anterior, 82 por cento; a de feijão, séc a de milho. 834 e a de batata-doce, 76%, Como crise de pro- dução. a sêca é muito mais grave do que a crise tipica da ceonomia capitalista, Esta última decorre de um colapso da demanda efetiva, por isso mesnio sua carga tende a disirilmirou por todo 6 sistema econômico. No caso da séca, O impacto concentra-se no segmento mais frágil do sistema : a agri ultura de subsistência, +s repercus- es sociais são, por conseguinte, auito mais profundas 10, 0 combate uos eívitos das sécas tem consist! io. até o pr sente, cr meias Gu curto prazo prireipalmenie de curater aesis- tencial -— e de Jongo prazo, concentrando-se estas últimas na cons- lrução de uma rêde de açudes, Por motivos diversos, senhuma de: pas mecidas conseguiu ainda modificar 0 curso dos aceniecimentos do a sécu uma evise da produ > determinada por fatóres físicos. as medidas ie eurlo prazo não podem, evidentemente. atacar a raiz do problema. Limitam-se a alimente, ama demanda de atimentos. que só pode ser satisfeita através do suprimento externo. As medidas de longo prazo têm sido orientadas no sentido da crin «le uma importante rêde de açudes, mera etapa preliniinar na cxe- vucão de uma política de melhor aproveitamento de terras e águas na região. Tanto us medidas de curto como as úe longo prazo têm contribuido. indiretamente. para fixar na região um excedente de- mográlico crescentes sent tod em nuda os dados fundamentais do problema. Com eícito; estimase grosso modo que, nas zonas 13 semicáridas dos Estados mais afetados, metade da população em idade de trabalhar foi reduzida à indigência, por ocasião da última sêéca. Pode-se afirmar com segurança que a séca não é hoje problema social menos grave do que quando sc iniciou o combate sistemático nos seus efeitos, 1. O Plano de Ação apresentado neste documento está es- trutoredo em tôrno de quatro diretrizes básicas : «) intensificação dos investimentos industriais, visando eriar no Xordeste um centro autônomo de expansão nanutatnreira; b) transformação da economia agrícola da Taixa úmida, com vistas a proporcionar uma oferta adequada de alimentos nos centros urbanos. cuja industrialização deverá ser intensificada; e) transformação progressiva da economia das zonas semi áridas no sentido de elevar sua produtividade e torná-la mais resis- tente 20 impacto das sêcas; € 3 alestocamento da fronteira agrícola do Nordeste, visando incorperar à economia da região as terras úmidas do Ainierkund mara- nhense. que estão em condições de reecher os excedentes populacio- nais criados pela reorganização «da veonomia da faixa semi-árida A renda per capita do Nordeste, convertida a uma taxa ado- quada de câmbio, não alcançava 100 dólares, em 1956 (3) o que indi- ca que essa região se inclui entre as menos desenvolvidas do hemis- fério ocidental, Na verdade, o Nordeste brasileiro constitui a mais extensa área «de baixo nível de desenvolvimento do continente ame ricano. Com renda per capita similar encontram-se, na América do Sul, a Bolívia e o Paraguai; na América Central, Honduras, e, no Caribe. o Hai. Entretanto. a significação do Xordeste, no quadro do subdesenvolvimento latino-americano. salta à vista se sc tem em conta que a população de todos êsses paises. considerada em conjunto. não alcança metade da nordestina Comparada com a do Centro-Sul. a renda per capita do Nor- deste é inferior a um têrço. Esta diferença é mais chocante que a existente entre 6 nível de renda per capita do Centro-Sul c a le países altamente industristizados, como à Alemanha Ocidental. Com efeito a diferença de grau de desenvolvimento entre o Nordeste « o Centros Sul supera a que se observa entre esta última região cv a média das nações imilustrializadas da Europa Ocidental. Demais, como o es fórco exigido pelo desenvolvimento é relativamente maior nas pri- meiras ctapas, deprecnde-se que o probtema do Nordeste, dentro da economia brasileira, apresenta iaior gravidade que o de próprio Brasil. no conjunto das cconorias do mundo ocidental. Uma análi : comparativa da ceonomia do Nordeste vom a do 1 à hasc dos dados censitários mais recentes. põe em cvi- neiu os seguintes pontos significativos : 19 Uma pr ; o ativa no to:al da população: 31,1 contra 33 o menor «a populaç 9 por cento; 2:) Uma proporção muito maior da população ativa ocupada pa agricultura : 71,7 contr 51.1 por cento: 35% Uma quantidade muito menor de terra por homem ocupa- do um trabalhos agricolas: 1,3 contra 2.4 ee tj Tr agricultara fexcelaado o valor das terras); em 1959, para cada heeta- AVES; na quantidade bem inferior de capital invertido na re de terra cultivada no Nordeste havia 6.300 eruz ahi no Centro-Sul: ivos de capital imobilizado, contra 2 $34 O per capita, cm 1 seguramente inferior a êsto moniunte, em 1 dd Um grau tsnito arenor de apialização nas ineústtias, o que se pode aferir pelo futo de que em 15 a cada operário nordes- tino correspondia 1.55 CNO instalado nas indústrias. contra 231 me Centro-Sul Observadas nasua totalidade. essas diferenças estruturais a concluir que duas cuusas básicas respondem pelo muis Uuixo nivel da rent do Nordeste vo uscassi relativa do fator terra = aeee semsulacão de capital. Sem embargo. como à acumulação capital & por st mesma, sintoma do estádio de desenvolvimento. infere-se que a verdadeira cuosa do atraso di ceonomia noriesiina. cet fuce da do Centro-Sul do Brasil está na pobreza relativa do ser suporte físico E éste uni atado fundamental do problema, ca ele teremos de voltar mais adiante No Quadra 2 veunimos alguns cacos sóbre go renda gerada por pessos aeupada nos principais grupos de atividades produtivos, sto da Auadra DA POR PE FOPULAÇ. Nurdente Os dados do quadro acima dnicanr que em TAS ao renelã imade nte » vezes anaior média por pessow ocupada era. apro no Centro-Sul. Essa ciferençao entretanto. ammentava presa 258 no setor icolu. como confirmação de que nesse setor é mus acentua a a descantagem velativa do Nordeste. dá ohservamos que a baixa praduti- jeultura Roruestina tem us coesas Eyndianrentais :ane- vitae ida as nor quenlidede de terra por pessoa ocupada e mess reduzida dotação A quantidade de terra por pessoa unidade de terr de capita! po 5 por acapada no Centro-Sul. eu 1454, superava a do Nordeste em cento. E a dotação de capital por unidade de terra, em 57 por cento. 1 DisARIDADES NE RUCMO DE CRESCEMESCTO A extraordinária diferença de níveis de desenvolvintento, gue acalemos de fazer relerêncio, teria sigmificação limitada se a tendência fósse no sentido de sua redução. Não É este. entretanto, o caso iettulos 4 nteriores, Dasciulos cm estatísticas fragmentárias, haviam denicardo que. no decênio compreendido entre os dois censos econômicos 11930 e 19495, aumentou a disparidade de niveis de renda das duas grandes regiões econômicas do país. No presente estudo. Notitou-se a nidise desta matéri do último decênio. isto poraue us estatísticas macroeconôniicas são mais completas. com respeito at Esse vertodoc cujas tendências. por serem recentes. assumem maior signi- fic ate desenvolvimento. ão de uma política cão para nós de ponto de vista da formular As estimativas de venda, referentes a 1948 0 185 reonidas no Cuaciro amo de maneiro chara, que & perticipação do Nordeste se redaziv, no período referido, de 15 5 pata É34 por cento du renda totaldo país 185 Nessa conformidade a renda per capita do sordes- tino ques em 1948. aleancava 373 por cento dado habitante du Centro- Sul. descera a 32 por cento, cm 18567 tendo em conta que 1858 foi Quadro 3 RENDA DAS PRINCIPAIS ZEGIDEN DO PAÍS EM ANOS ESCOLHIDOS MISCRININA! Norte Na » milhões de exqueo RES a es 8 us que sis Idem ti mescentssem Juss 144 sita 1ouuô da per capita cem eras irei 1784 12 5323 3 o 2s me a pesticiução do Nesdese nr ves gue em Us nierior é 19 mn ano de sêca, podesse dar por certo que. no momento presente (eumeços de 1959 não alcane rá sequer 3 por cento da do sem compatriota du ri entro-Snl Pa moda unia decia tais precisa da disparidade de ritmos de crescimento entre o Nordeste c q elaboramos un indice da produção real pare a região nordestina, tomando por Dase os in- dicalores da variação do volume fisico «da produção agricola « indas- trial e dos principais servicos. Comparando-o com a do produto rea) do conjunto do pais, estimanos por diferença o crescimento dêsse produto na região Centro-Sul, fazendo cuso omisso da região Norte. de pêsc demasiadamente pequeno para modificar o movimento ido índice global. No Quadro 4 podem-se ver êsses dados Quadro 4 EXDICES DA PRODUÇÃO REAL tits o qua qi qu : saca rezo Sedes ER tato ur nos Centros tds za cm É cum 1 MAS ti RES e 1a No pertedo compreendida cofre LES co taDbo e produçã do Nordeste eresceu 37 por cento, v que corresponde suma acumulada de £.0 por cento anuulo No Centro-Sul o erescisiento fui de 51% por cento, ou cia a uma iaxa anual de 5.3 por cento tem presente que 0 avniento da população Lot quase o suesme nas duas sides, Gudlz-se G ent térmios qe aptos, ea dae ec spondente au Nordeste aleunçou Lô por cemto e, do nico-Sul, 4 ilisparidiute de ritmos de crescimento da rende real toi. entretanto, muito muior, em ra ) o a geande melhoria Dovida na relaçã preços do intev- cómbio extermo -- como decorrência do auntento «do preco do café “que beneticiou à região Suit do país. Assim, o indice ra renda real lo Brasil erescca 61 por cento entre LHES e 1956 contra 49 por ven- a da produção real. Pode-se, portanto, assegurar que a venda per do Centro-Sul aumentou a uma laxa de vê reside 3,5 por conto. usso que o aupento da rer a per capita do Nordeste não terá superado 1,5 pois o harateunento relativo dos transportes fomentará a migração espontânea, em direção às regiões de mais altos salários. A êsse res- peito, convém lembrar a experiência de outros países, de dimensões muito menores gue o nosso. onde a disparidade de niveis de renda tendeu q cristalizar-se, dando lugar a barreiras institucionais, e não q diluir-se, A tendência nesses países tem sido no scutido de uma alian- ca das organizações sindicais e patronais das zonas mais desenvol. vidas. com o objetivo de conquistar e detender mais altos salários, dificultando « ubsorção de novos contingentes de mão-de-obra, Para que os salários reais possam acompanhar a evolução da produtividade e para que o mercado interno se diversifique. é necessário impedir uma situação de permewnente excesso de oferta de trabalho. que redun- riação de barreiras institucionais aos deslocunentos de popu- Explica-se ussim, que vi a Ttalia É um excor- Leertos países - plo = 0 exerdente de população tenha ficado represado va resião menos dotada de recursos, cristulizando-se a disparidade de niveis de vira Observando mais detidam tios do Quadro 4 vemos nie 05 que. no primeiro quadriênio L9ESS2 a produção real do Nor- deste cresceu menos que a população. O aumenta. nesse periodo, foi de 61 por cento, enquanto a população deve haver auntentado eêreu de Ut por cento. Esse periodo uiliteil se estendeo oa verdade, iodo vonsidera- até 1953. O crescimento per capite ocorrido. no pe do, Leve Jugur nos tris Wtimros anos : 1554 o que C sienilicutiv per evidenciar a importância que pars a ceononia da região assa me o impacto dos unos de poucas chuvas. como os do triênio 195153 Por outro Taro. êsses dados nos mositum a excepcional fórca di recuperação que caracteriza & evonomia nordestina certa que oo 105+ contribuiram tiro- para o intenso crescimento do p bém. fatiçes de outra dem. Jigados ir musificação cia política cun- Ejal, conforme veremos mais adiante. No Quadro 5 ioram reunidos os Índices de produção dos dois bue iniis- setores principais de atividade prodativa - - asropecuá trias -— no Nordeste e no Centro-Sul. Bem se pode observar que o descompasso de ritmos de crescimento é algo maior no setor in- dusteiat. No conjunto do periodo referido, a agropecuária nordes- tina cresceu a unia taxa anual ele 28 por cento, ou seju. puuco mais da anetade du las à correspondente ao setor industrial. que aleunçoa por cento. No Centro-Sul a taxa de aumento da agropecuária foi de 3,6. ou seja, menos da metade da do setor industrial: 7.7 por cento. Os dados relativos à produção agropecuária, no triênio 1851. 1953. põem em evidência a amplitule do inpacto das sôcas. Em 1951 a produção agropecuária declinou E8 por cento. no conjunto da região. > os dois anos subsequentes - - também caracterizados por sêcas parciais — a recuperação toi núnima. Dessa fornia, entro 1948 1853 embora a população Livesse aumentado cêrca de tu por cento. a produção agropecuária diminui. Nos três anos sub- sequentes houve uma recuperação substancial ainda assim. a taxa para todo o periodo (84) supera relativamente pouco o cresci. mento demográfico. O pequeno aumento da renda per enpita ecor- vido no Nordeste, entre 1948 e 195% icêrca de 7 por centos. deve-se cu sua quase totalidade ao aumento da produção fora do setor asropeca A produção industrial crescem eêrea de 5 por cento. no pe riodo referido. correspondendo a uma taxa anual de 5.2 por cento Se bem seju menos intenso que o do Sul do pais, ese crescimento é uma clara indicação de que as indústrias nordestinas conservam algum vigor e estão lutando para sobreviver. Et capitulo subse- quente consideraremos mais de perto os fatóres que vêm difi- ecultando o desenvolvimento industrial do Nordeste Quadro 5 3 DA PRODU! O AGROPECUÁRIA E INDUSTRAL AGROPECUARIA INDÚSTRIAS Cesta. Numdeste | Cerro 100.6 tus 
