¡Descarga consti tema 12 y más Apuntes en PDF de Derecho Constitucional solo en Docsity!
El sistema de fuentes en la Constitución I.
Introducción.
Una vez estudiada la Constitución en tanto que norma jurídica, examinamos en ésta y en la siguiente lección los demás elementos integrantes del ordenamiento jurídico. Veremos al comienzo el concepto de fuentes del derecho y las características básicas de su regulación en nuestro ordenamiento. En cuanto a los elementos que integran el sistema de fuentes español, se tratan en primer lugar los principios constitucionales recogidos en el art. 9.3 de la CE, principios entre los que existe una estrecha interrelación y que versan sobre la estructura y características del ordenamiento y sobre la actuación de los poderes públicos. En segundo lugar, se estudian los principales tipos de normas que integran el ordenamiento jurídico: leyes, otras normas con igual fuerza (decretos legislativos y decretos-leyes) y los reglamentos. En cuanto a éstos, cuyo estudio corresponde principalmente al Derecho administrativo, tan sólo se examinan aquí desde una perspectiva constitucional, al objeto de ofrecer una visión global del sistema de fuentes. También se hace una referencia a los convenios colectivos, habida cuenta de la fuerza vinculante que les atribuye el art. 37.1 de la Constitución. Otro elemento de gran importancia del ordenamiento jurídico lo constituyen las normas convencionales internacionales, esto es, los tratados internacionales —cuyo estudio más detenido corresponde al Derecho internacional—, que se tratan en la Lección 5 por razones sistemáticas, estudiándose allí su papel y posición en el ordenamiento jurídico nacional. Finalmente, estudiamos la jurisprudencia, término por el que se hace referencia a las resoluciones de los Tribunales, que constituyen otro elemento esencial del ordenamiento, dando una especial consideración a la jurisprudencia de carácter constitucional.
Fuentes del Derecho. Constitución y Código Civil.
«Fuentes del Derecho» es un término que posee diversas acepciones. Se emplea a veces para referirse a las denominadas fuentes del conocimiento, que son los conjuntos documentales donde se recogen las normas y demás elementos que integran el ordenamiento jurídico: la doctrina, los repertorios de sentencias, las colecciones legislativas, etc. Otras veces se utiliza para describir el origen último del Derecho, esto es, el sujeto o entidad al que se atribuye la creación del Derecho, como el pueblo o el Estado. Asimismo se emplea para referirse al origen próximo e inmediato del derecho, como el Parlamento, el Gobierno, los tribunales o cualquier órgano del que emanan disposiciones jurídicas u otras manifestaciones del derecho. Sin embargo, en un sentido más técnico que los anteriores, el término «fuentes del Derecho» hace referencia a las distintas manifestaciones del Derecho en un ordenamiento dado o, lo que es lo
mismo, las diversas normas y demás elementos que integran un ordenamiento, como leyes, decretos, sentencias, costumbres jurídicas, etc., y es en este sentido en el que vamos a estudiar las fuentes del derecho en ésta y en la siguiente lección. No es infrecuente, por otra parte, que se utilice el término fuente simultáneamente en varias de las acepciones indicadas, y que se aluda, por ejemplo, a los tribunales como fuente u origen de la jurisprudencia, a la que simultáneamente se describe como fuente del derecho en tanto que elemento del ordenamiento jurídico. La determinación de cuáles son las fuentes del Derecho en un ordenamiento y establecer cual sea la prelación y relación entre ellas son cuestiones esenciales en todo sistema jurídico. Por su importancia, es una materia cuyos rasgos esenciales parece que debieran encontrarse, en buena lógica, en la propia Constitución, al ser ésta la norma fundamental del ordenamiento en la cual se regula la creación del Derecho por parte del Estado. Por razones de tradición histórica, sin embargo, la enumeración de las diversas fuentes y su prelación se encuentran en el Código civil. Tal evolución histórica se debe, en gran medida, a que en el siglo XIX la
Constitución apenas era considerada en términos jurídicos; en dicha época el Derecho por antonomasia era el Derecho privado, esto es, las normas que regulaban las relaciones entre particulares, que fue objeto de las grandes codificaciones civiles y mercantiles. Así, en España y a inspiración de Francia, fue el Código civil la ley básica del Derecho privado, el lugar donde encontró su acomodo más natural la regulación de las fuentes del ordenamiento jurídico, así como, en general, todas las reglas relativas a las normas jurídicas, su aplicación y eficacia, contenidas en el Título preliminar del citado cuerpo legal desde su promulgación en 1889. El resultado de esta evolución es que toda esta regulación general de las fuentes, cuya ubicación más natural sería hoy probablemente una ley específica, ha seguido ubicada, por tradición, como pórtico del Código civil. Sin embargo, la juridificación de la Constitución acaecida en el siglo XX ha hecho a ésta progresivamente más determinante en materia de fuentes, puesto que en ella se prevén los aspectos esenciales de la producción de las normas emanadas de los órganos del Estado, así como principios y reglas sobre el ordenamiento jurídico que afectan de manera esencial a la regulación de las fuentes. En lo que se refiere estrictamente a las fuentes del ordenamiento jurídico español, el art. 1 del Código civil establece que son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. El orden de prelación entre ellas es el señalado: primero se aplica la ley, que aquí hay que entender como equivalente a norma escrita, luego la costumbre y, finalmente, en defecto de las anteriores, los principios generales del Derecho. Respecto a éstos el art. 1.4 del Código civil establece su carácter de fuente «sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico», por lo que dichos principios (algunos de ellos recogidos con rango constitucional en el art. 9.3 CE) poseen una doble funcionalidad en el sistema de fuentes; por un lado la de constituir el tercer nivel de las fuentes, tras
la ley y la costumbre; por otro, la de «informar», esto es, servir de instrumento organizador y hermenéutico de todo el ordenamiento jurídico. Finalmente, el Código civil, en su reforma de 1973, ha reconocido a la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo el carácter de fuente del
Derecho, al establecer que la jurisprudencia «complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho» (art. 1.6).
Principios constitucionales sobre el Ordenamiento jurídico. (Art. 9. CE).
La Constitución, como norma en la que se fundamenta todo el ordenamiento jurídico, enuncia los principios básicos por los que se rige el mismo en el apartado tercero del art. 9, el cual garantiza «el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Semejante enunciado, que constituye una novedad en el constitucionalismo español, recoge los principios básicos de los ordenamientos jurídicos de tradición liberal que sirven, directa o indirectamente, para garantizar la posición jurídica de los individuos frente a los poderes públicos. Todos ellos, por lo demás, se encuentran en estrecha interrelación, de tal forma que ninguno podría garantizarse plenamente si los demás no estuviesen igualmente protegidos. Junto con los valores, también reconocidos en la Constitución, constituyen un núcleo material de enorme trascendencia con validez para el conjunto del ordenamiento. Y aunque el carácter genérico de principios y valores les da con frecuencia una apariencia semejante, los primeros se suelen caracterizar, como se señaló en la lección 1ª, por su naturaleza más propiamente jurídica y su contenido menos abstracto. Aparte de su análoga función en el ordenamiento jurídico, los principios recogidos en el art. 9.3 de la CE —a los que se ha de añadir alguno no citado en este precepto— tienen distintas finalidades específicas. Así, el principio de seguridad jurídica puede considerarse un principio ordenador básico del ordenamiento jurídico, de una gran relevancia en la perspectiva dinámica de aplicación del mismo. Otros afectan a la estructura del ordenamiento, como
legal por contradicción con el principio de seguridad jurídica (STC 147/86, caso Ley 1/84, de modificación de la Ley de Amnistía). El principio de seguridad jurídica puede, en ocasiones, pugnar con el valor material de la justicia. En efecto, la seguridad jurídica exige a veces fijar límites y exigencias que, aun siendo razonables, pueden crear desigualdades entre los sujetos que cumplen con tales requisitos y exigencias y quienes no lo hacen. Habrá de ser una razonable ponderación en el caso concreto entre el principio de seguridad jurídica y el valor justicia el criterio que determine hasta qué punto debe prevalecer uno u otro.
Principios constitucionales sobre la estructura del ordenamiento jurídico. Jerarquía normativa. Competencia. Principio de jerarquía normativa. El principio de jerarquía normativa es un principio estructural esencial para dotar al ordenamiento jurídico de seguridad jurídica. En su manifestación más general significa que existen diversas categorías de normas jurídicas, cada una con un rango determinado, y que las mismas se relacionan jerárquicamente entre sí, de tal manera que las de superior nivel o rango prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de rango inferior, las cuales en ningún caso pueden contradecir a aquéllas. Las normas que ostentan el mismo rango poseen, como es natural, la misma fuerza normativa, y requieren una interpretación conjunta e integradora: ahora bien, en caso de contradicción insalvable, prevalece la posterior, ya que se entenderá que ha derogado a la anterior, esto es, que ha determinado su pérdida de vigencia —en todo o en parte— y consiguiente desaparición del ordenamiento jurídico. Esta estructura jerarquizada tiene una forma piramidal cuya cúspide es la Constitución, norma suprema que se impone a todas las demás. El respeto al principio de jerarquía es decisivo para determinar la validez de una norma. Así, una norma que contradiga a otra superior, no sólo no tiene fuerza normativa suficiente como para derogar a ésta, sino que adolece de un vicio de invalidez ab origine, esto es, es una norma contraria a Derecho que no puede incorporarse de forma permanente al ordenamiento jurídico. Ahora bien, la invalidez de una norma deberá ser declarada por los
órganos jurídicos aplicadores del Derecho que tengan competencia para ello (en primer lugar los tribunales y, en ciertos supuestos, la propia Administración), por lo que hasta ese momento permanecerá y se aplicará como norma integrante del ordenamiento. En suma, el respeto al principio de jerarquía de las normas es condición de validez de las normas jurídicas. En relación con la Constitución esta consecuencia llega a su
máximo alcance, puesto que su superior jerarquía se proyecta respecto a todas las demás normas del ordenamiento, de tal forma que la infracción de los preceptos constitucionales determina la invalidez, «inconstitucionalidad» o «ilegitimidad constitucional» de la norma contraria a la norma suprema. El principio de jerarquía normativa es también de importancia decisiva para determinar la vigencia temporal de las normas, ya que mediatiza el principio básico de que la norma posterior deroga la anterior (lex posterior derogat anterior). Así, la eficacia derogatoria de una norma se proyecta exclusivamente sobre las normas de igual o inferior rango jerárquico. O, dicho de otro modo, las normas de cualquier nivel o rango resisten la fuerza innovadora de toda norma que no posea, al menos, su propio nivel jerárquico. En este sentido, el principio de jerarquía tiene una estrecha conexión con el principio del contrarius actus, según el cual un acto sólo puede ser anulado o corregido por otro emanado del mismo sujeto o de un órgano equivalente; así, una norma sólo puede ser derogada por otra aprobada por el mismo órgano u otro que disponga de una potestad normativa de fuerza equivalente. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que el principio de competencia, que se examina a continuación, mediatiza la estructura del ordenamiento jurídico en un doble sentido. Por un lado, porque en algunos niveles jerárquicos coexisten normas procedentes de distintas fuentes u órganos con capacidad normativa —y que pueden adoptar, en consecuencia, formas distintas—, y cuya diversidad se debe al citado principio de competencia. Por otro, porque la estructura interna de la pirámide normativa no es simple, sino que contiene a su vez subordenamientos (por ejemplo, en el caso español, los ordenamientos propios de las Comunidades Autónomas, los cuales pueden caracterizarse a su vez como pirámides normativas)
engarzados con el general y entre sí por medio del citado principio de competencia. Principio de competencia. Aunque no mencionado en el art. 9.3 de la CE, el principio de competencia es un principio estructural de gran trascendencia en nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en el que podemos encontrar hasta tres manifestaciones del mismo, la orgánica, la territorial y la normativa. La vertiente orgánica, que representa la manifestación más básica del principio de competencia, puede formularse como la necesidad de que cada norma sea dictada por el órgano que posea la potestad normativa correspondiente, esto es, por el órgano «competente» para ello. En esta vertiente el principio opera entre los distintos órganos del Estado central, o bien entre los órganos de cada Comunidad Autónoma, esto es, en el interior de cada entidad territorial dotada de organización política con capacidad de creación de normas. En su dimensión territorial el principio de competencia opera entre distintas entidades territoriales dotadas de autonomía política y administrativa. En nuestro sistema constitucional ha adquirido una trascendencia enorme, al estructurarse el Estado español en Comunidades Autónomas territoriales
con potestades normativas propias frente a las del Estado. El principio de competencia en esta vertiente territorial determina que sólo son válidas aquellas normas o actos procedentes de los órganos de un ente territorial cuando han sido dictados dentro de la competencia propia del ente territorial de que se trate. El principio territorial de competencia es el que explica la aparición de subordenamientos jurídicos, de alcance territorial limitado, dentro del ordenamiento jurídico general. Finalmente, la vertiente normativa supone que determinadas categorías de normas tienen un ámbito material prefijado por la propia Constitución, de tal manera que cada una de ellas sólo podrá proyectar su fuerza normativa dentro de ése ámbito material, al cual queda limitada su «competencia». Tal es la explicación mayoritariamente seguida por la doctrina, por ejemplo, para justificar el distinto ámbito material para la ley
ordinaria y la ley orgánica, cuestión examinada posteriormente en esta lección. Al igual que sucede con el principio de jerarquía, el respeto del principio de competencia es también condición de validez de las normas, de tal manera que su infracción determina, en principio, la misma consecuencia de invalidez y correspondiente expulsión del ordenamiento por parte de los tribunales. El principio de competencia en sus diversas vertientes explica que en un mismo nivel jerárquico (por ejemplo, el de la ley) existan diversas categorías de normas (leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas, leyes orgánicas y ordinarias, etc.) que, sin embargo, cuentan con igual rango y fuerza, cada una dentro de un ámbito material de competencia; esto es, cada una de dichas normas sólo puede regular las relaciones jurídicas que quedan dentro del ámbito material predeterminado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes atributivas de competencias.
Principios constitucionales sobre la eficacia del Ordenamiento: Publicidad de las normas e irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos. Principio de Publicidad de las normas. El principio de publicidad de las normas consiste en la exigencia de que toda norma ha de ser dada a conocer públicamente antes de que pueda reclamarse su cumplimiento general. Es un principio en todo punto imprescindible en un ordenamiento democrático, así como un requisito básico para la justicia y la seguridad jurídica. En efecto, ni ética o políticamente, ni desde un punto de vista jurídico, puede concebirse la noción de obligación jurídica, exigible a los ciudadanos, sin que éstos tengan la posibilidad de conocer las normas que imponen tales obligaciones. La publicidad de las normas se alcanza en los Estados contemporáneos mediante su publicación en un medio oficial conocido y accesible (en España el Boletín Oficial del Estado —hoy día de exclusiva edición informática—, los Diarios Oficiales de las Comunidades Autónomas, etc.).
La sola idea de disposiciones secretas pugna tanto con el principio democrático como con el conjunto de valores y principios jurídicos básicos
ley, por su carácter por su carácter subordinado a ésta y por imperativo del citado artículo 2.3 del Código civil, sólo pueden poseer efectos retroactivos cuando los mismos vienen amparados en la necesaria cobertura legal. En una interpretación sensu contrario de este principio, el Tribunal Constitucional ha otorgado rango constitucional a otro principio tradicional del Derecho penal, el principio inverso de retroactividad de las normas penales más favorables, por paralelas razones de justicia material, que impiden asimismo que una norma sancionadora más dura se aplique después de que la misma haya sido sustituida por otra más favorable al sujeto infractor (SSTC 8/81, caso A.B.G., 15/81, caso Caja de Ahorros de Sabadell, 51/85, caso Senador Castells y 131/86, caso X). La segunda parte del enunciado constitucional, relativo a la irretroactividad de las «disposiciones restrictivas de derechos individuales», ha planteado muchos más problemas interpretativos. El Tribunal Constitucional ha sostenido desde el primer momento una interpretación decididamente limitadora del principio, rechazando que significara un reconocimiento constitucional de la teoría de los derechos adquiridos y entendiendo que la mencionada expresión constitucional «ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas o en la esfera general de protección de la persona» (STC 42/86, caso Colegio Oficial de Psicólogos). La preocupación de esta jurisprudencia constitucional ha sido evitar el peligro de que
un entendimiento expansivo del principio supusiera la consagración constitucional de una concepción excesivamente conservadora del ordenamiento que tuviera efectos petrificadores del mismo, o que limitara en exceso la acción del legislador. Sin embargo, la aplicación posterior del principio en casos concretos ha sido más flexible que la formulación general citada. Y, en todo caso, frente a esa delimitación negativa, queda por determinar con claridad el contenido de tal restricción constitucional, tanto respecto al legislador como frente a la potestad reglamentaria de la Administración. Lo que sí se deduce de la jurisprudencia recaída hasta la
fecha es que la irretroactividad sólo se refiere a situaciones jurídicas consolidadas y no a meras expectativas de derechos, y no excluye que la nueva regulación de un derecho, incluso de un derecho fundamental, pueda afectar a relaciones jurídicas todavía vivas.
Principios constitucionales sobre la actuación de los poderes públicos: Legalidad, interdicción de la arbitrariedad y responsabilidad. El principio de legalidad. El principio de legalidad supone, en su formulación más genérica, que todos los poderes públicos se encuentran sometidos a la ley, sin perjuicio de la superior posición de la Constitución como voluntad del poder constituyente y norma superior del ordenamiento jurídico. El principio de legalidad constituye una plasmación jurídica del principio político del imperio y primacía de la ley, mediante la cual se expresa la voluntad del titular de la soberanía, representado por el Parlamento. En su aplicación concreta el principio de legalidad opera de manera diferente con el legislador que respecto al resto de los poderes del Estado. En efecto, el legislador es el representante del titular de la soberanía y es quien, en su nombre, elabora y aprueba la ley. Por ello su posición frente a la ley es peculiar y única entre todos los poderes públicos. La Ley Fundamental alemana refleja muy bien esta diferencia en su art. 20.3 al señalar que «el poder legislativo está sometido al ordenamiento constitucional; los poderes ejecutivo y judicial a la ley y el Derecho». Ciertamente el poder legislativo debe respetar las leyes que él mismo ha aprobado, pero dadas sus competencias y a diferencia de los restantes poderes del Estado, son escasas las ocasiones en las que el Parlamento en cuanto tal está sometido directamente a los mandatos de una ley. Las normas que regulan su actuación se encuentran en la propia Constitución o, en su caso y en desarrollo de ésta, en sus propios reglamentos. Y, en cualquier caso, la posición del legislador frente a la ley no es de simple acatamiento, puesto que su desacuerdo respecto a una ley puede llevarle a modificar o derogar la misma. En suma, el legislador debe acatar sus propias leyes en tanto que éstas se encuentren en vigor, pero puede modificarlas con el único límite de su sometimiento a la
Constitución. Por ello, sin perjuicio de que pueda hablarse en términos genéricos de la vigencia del principio de legalidad en relación con el propio legislador, éste se encuentra más bien sometido al principio de
constitucionalidad, esto es, a la primacía de la Constitución sobre el ordenamiento jurídico y sobre los poderes públicos. Esta posición se encuentra reflejada en lo dispuesto por el art. 9.1 de la CE, que establece con carácter genérico que los poderes públicos se encuentran «sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». Peculiar es también la posición frente a la ley del Tribunal Constitucional. Al igual que el poder legislativo, el Tribunal Constitucional está sometido a las leyes tanto en su actuación orgánica como en el ejercicio de sus funciones, especialmente a su Ley Orgánica y a las leyes procesales. Sin embargo, no puede dejar de advertirse que su propia función constitucional le atribuye la facultad de verificar si las leyes son conformes a la Constitución y, en su caso, de declararlas inconstitucionales e inválidas, lo que determina su expulsión del ordenamiento jurídico. Aunque ello no supone en modo alguno que no esté sujeto a las leyes, no deja de ostentar una posición especial respecto al legislador y su obra. Muy diversa es, en cambio, la posición de los otros dos poderes del Estado y de cualquier otro órgano público ante la ley, respecto a los que el principio de legalidad cobra toda su plenitud. En efecto, tanto para el poder ejecutivo como para el poder judicial, la ley constituye una norma frente a la que sólo cabe su acatamiento. En cuanto al poder ejecutivo, el principio de legalidad tiene una virtualidad máxima y constituye uno de los pilares de un Estado de Derecho. Supone que el Gobierno y la Administración han de respetar en todo caso lo dispuesto por el legislador y que su sometimiento a la Constitución se encuentra mediatizado por la interpretación que de ésta haya efectuado el legislador. Podrá, en su caso, impugnar lo dispuesto por la ley por medio de los procedimientos contemplados en el ordenamiento, pero deberá acatarla y cumplirla fielmente mientras se encuentre en vigor. En su manifestación más concreta el principio de legalidad hace referencia a la actuación administrativa, que debe ajustarse en todo a lo dispuesto en la ley
parlamentaria, tanto en la forma y procedimientos de actuación como en los objetivos de dicha actuación. Este sometimiento al principio de legalidad se manifiesta también de forma muy importante en relación con la potestad normativa propia del poder ejecutivo, la potestad reglamentaria, asimismo directa y estrechamente vinculada por el principio de legalidad. La Constitución recoge el sometimiento del poder ejecutivo al principio de legalidad en los arts. 97, 103.1 y 106.1. En lo que respecta al poder judicial, también se encuentra estrictamente vinculado por la ley. Los jueces y tribunales que integran el poder judicial tienen como función constitucional la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Pues bien, se encuentran sometidos a la ley tanto en el procedimiento judicial como en las normas a aplicar, tal como lo establece el art. 117.1 de la CE al establecer que jueces y tribunales son independientes y «sometidos únicamente al imperio de la ley». De esta manera, y en forma análoga a lo que sucede con el poder ejecutivo, la sujeción a la
Constitución que establece ésta en su art. 9.1 se hace efectiva para jueces y tribunales en una gran medida a través de la ley elaborada por el legislador. Ahora bien, también están obligados a aplicar directa y únicamente la Constitución en los casos en los que no haya habido una previa intervención del legislador, así como a interpretar toda norma que deban aplicar en forma acorde con la Constitución. En su caso, además, si el órgano judicial considera que una ley que ha de aplicar es contraria a la Constitución, debe plantear, antes de dictar sentencia, la llamada cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, para que éste decida si tal ley es o no contraria a la Constitución. No puede en cambio, bajo ningún concepto —y a diferencia de lo que sucede en ordenamientos como el de los Estados Unidos de América—, dejar de aplicar sin más una ley por entender que es contraria a la Constitución, ya que ello supondría una flagrante violación del principio de legalidad así como del orden de fuentes determinado por la Constitución. Debe señalarse, sin embargo, una importante novedad a este respecto, consecuencia de la pertenencia a la Unión Europea y de la progresiva
o las que no requieren ulteriores actos de aplicación, que admiten ciertas matizaciones a lo dicho, aunque no es este el lugar para su examen. Muy distinta es la situación de los poderes ejecutivo y judicial, respecto a los que el principio de responsabilidad adquiere plena efectividad desde la perspectiva de los particulares. En cuanto al poder ejecutivo, la propia Constitución recoge en el art. 106.3 el principio de la responsabilidad directa de la Administración «por toda lesión que sufran (los particulares) en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos». Al tratar de la Administración pública, más adelante, veremos esta cuestión. Baste ahora decir que la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre) dedica el capítulo IV de su título preliminar al procedimiento de exigencia de responsabilidad, en sus distintas vertientes, de las Administraciones públicas, sus autoridades y personal a su servicio. La responsabilidad del poder judicial se encuentra también expresamente contemplada por la Constitución, la cual establece, por un lado, que los jueces y magistrados que integran el poder judicial son «responsables»; por otro, en el artículo 121 y con carácter general, se establece que «los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley». La Ley Orgánica del Poder Judicial dedica el Título III del Libro IV a la responsabilidad civil, penal y disciplinaria de los jueces y magistrados, y el Título V del Libro III a la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de justicia.
Función lesgislativa. Leyes del Estado. Leyes de las Comunidades Autónomas.
De entre las funciones tradicionalmente atribuidas al Estado, la función legislativa puede definirse como aquélla cuyo objeto es la elaboración de
normas (leyes), expresión de la voluntad popular, y cuya fuerza prevalece sobre cualquier otra fuente jurídica, quedando sólo sometidas a la Constitución en cuanto voluntad y expresión del poder constituyente. La función legislativa se ejerce ordinariamente por órganos del Estado de carácter representativo (Parlamentos), o, extraordinariamente, por otros órganos (normalmente el Gobierno) que pueden dictar, dentro de ciertos límites, normas dotadas de igual fuerza que las leyes. Pues bien, la potestad legislativa es precisamente la concreta facultad jurídica que habilita para el ejercicio de la función de elaborar leyes. La Constitución española la atribuye a las Cortes Generales en su art. 66.2. Así, mientras el apartado 1 de dicho precepto establece que las Cortes Generales representan al pueblo español, el referido apartado 2 establece que las Cortes ejercen la potestad legislativa del Estado, esto es, el poder o facultad de elaborar leyes. Ahora bien, debido a la estructura territorial del Estado español, la función legislativa no corresponde en nuestro sistema constitucional únicamente a las Cortes Generales. La existencia de Comunidades Autónomas dotadas de autonomía política y con Parlamentos propios, hace que la Constitución atribuya también potestad legislativa a los Parlamentos de dichas Comunidades Autónomas. Leyes del Estado y leyes de las Comunidades Autónomas poseen el mismo rango y fuerza, pero tienen acotado un ámbito territorial de eficacia propio, así como un campo material específico
determinado por el bloque de la constitucionalidad, conjunto normativo integrado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y determinadas leyes estatales distributivas de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Este criterio de separación entre los ámbitos propios de las potestades normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas no es sino una manifestación del principio de competencia, que aquí opera como medio de delimitación territorial del ámbito de ejercicio de las respectivas potestades normativas. De acuerdo con el citado principio, unas y otras potestades se despliegan sobre aquellas materias para las que, de
acuerdo con el citado bloque de la constitucionalidad, poseen competencia legislativa el Estado y las Comunidades Autónomas respectivamente.
La Ley en la Constitución.
Desde una perspectiva política, la ley, elaborada por el poder legislativo, que ostenta la representación del pueblo, constituye la expresión de la voluntad de éste. En un plano normativo, es la norma directamente infraordenada a la Constitución y a la cual se subordinan todas las demás que integran el ordenamiento. Constituye, por tanto, la categoría normativa básica del ordenamiento jurídico. La ley como expresión de la voluntad popular. La ley es, además de la Constitución, la única norma del ordenamiento que goza de directa legitimidad democrática, puesto que es producto inmediato de la actividad normativa de la representación del pueblo, de las Cortes Generales. Por ello, junto con la Constitución, es la vía por medio de la cual se legitiman el resto de las instituciones del Estado. En efecto, todas las instituciones del Estado, inclusive las Cortes Generales, tienen una legitimación básica inicial como consecuencia de estar contempladas en la propia norma constitucional. Ahora bien, esta regulación necesita ser completada y desarrollada, y es la ley, como expresión de la voluntad popular, la que debe prever en detalle la organización, estructura y competencia de todas ellas. En consecuencia, la actuación de todos los órganos e instituciones del Estado se legitima precisamente gracias a que su organización y actuación responde a lo previsto por la ley. En definitiva, toda la estructura jurídico política del Estado se legitima por la Constitución y la ley, legitimación que justifica las importantes funciones que desempeñan órganos e instituciones que no son elegidos por el pueblo, como ocurre con los jueces y magistrados integrantes del Poder Judicial. Este significado político explica que en el Derecho europeo la ley haya sido tradicionalmente resistente a cualquier procedimiento de control jurídico, puesto que ello supone que un órgano no elegido (como un tribunal) puede rectificar las decisiones de la voluntad popular. Sólo en el siglo XX
diversas influencias abrieron el camino a la implantación en Europa del control de constitucionalidad de las leyes. Aun así, la circunstancia de ser la ley obra de la representación del
titular de la soberanía obliga a los órganos encargados de dicho control (Tribunales Constitucionales) a una extremada autorrestricción y sobriedad en sus juicios respecto a la actividad legislativa. La Ley y su relación con la Constitución. Desde un punto de vista normativo, la ley es la fuente básica del ordenamiento. Es la categoría normativa inmediatamente subordinada a la Constitución. Su relación con la norma suprema no es, sin embargo, de mera «ejecución» o «desarrollo» de la misma, en un sentido estricto de estos términos, sino que la obra del legislador goza de amplia libertad dentro del marco constitucional, y puede manifestarse de distintas maneras según los diversos tipos de preceptos constitucionales de que se trate. En efecto, ya hemos visto al examinar los diversos tipos de preceptos constitucionales que la intervención del legislador es a veces obligada en términos concretos, otras veces resulta más o menos conveniente, otras simplemente posible, etc. Y que, según el contenido de los preceptos constitucionales, el carácter de esa intervención puede a su vez variar mucho, pues puede consistir en la regulación completa de una institución cuyos rasgos esenciales están ya contenidos en la norma constitucional, en la formulación de una determinada política social en respuesta a un objetivo recogido por la Constitución, en el desarrollo del contenido de un derecho fundamental y sus garantías, etc. En todo caso, el contenido material de la Constitución es, en cualquier ámbito, un límite a la acción del legislador, en el sentido de que la ley no puede contradecir lo dispuesto por la norma suprema. Y, por último, la Constitución recoge una serie de valores y principios que deben plasmarse en toda la obra del legislador sea cual sea su naturaleza. Pues bien, la concepción de la Constitución como marco quiere decir que la intervención del legislador en los diferentes supuestos a que nos hemos referido casi nunca es unívoca, sino que en la mayor parte de los casos puede escoger entre una gran diversidad de estrategias políticas y normativas. De
la ley tiene un alcance necesariamente universal, en el sentido de que, con independencia de la mayor o menor generalidad de su contenido y de que éste afecte más o menos directamente a unos u otros sujetos de derecho, va dirigida y vincula —activa o pasivamente, según los casos— a la totalidad de ciudadanos y sujetos de Derecho; esto es, el ordenamiento jurídico es el mismo para todos o, dicho en otros términos, la ley tiene una validez universal. Y, en segundo lugar que, aunque las leyes puedan tener, en principio, cualquier contenido, también es cierto que suelen recibir una formulación general y abstracta que comprende un número indeterminado de supuestos de aplicación. Pero, como luego se verá (lec. 8), dichos rasgos no son absolutos y enlazan hoy día más con las exigencias del principio de igualdad que con la propia noción constitucional de ley. Reserva de la Ley. La Constitución reserva determinadas materias para ser reguladas, de una manera más o menos completa, por ley: es lo que se denomina «reserva de ley». Se trata de una garantía constitucional destinada a asegurar que determinadas materias de especial importancia sean directamente reguladas por el titular ordinario de la función legislativa, esto es, por las Cortes Generales o, al menos, por norma de igual rango y fuerza que la ley parlamentaria. Esta reserva puede tener una intensidad variable en dos sentidos; por un lado, según se requiera que la regulación sea mediante ley en sentido estricto, esto es, mediante ley parlamentaria dictada por las Cortes Generales, o bien se admita que la regulación pueda hacerse por medio de norma de igual rango y fuerza (decreto legislativo, decreto-ley). Además, si hay, como sucede en efecto y veremos a continuación, diversos tipos de leyes parlamentarias, la reserva puede efectuarse en beneficio de algunos de esos tipos específicos de leyes (ley orgánica, ley ordinaria). Por otro lado, la reserva de ley puede ser también más o menos intensa según la intervención de la ley deba ser más o menos exclusiva, dejando un ámbito mayor o menor a la presencia subordinada del reglamento. El constituyente español rechazó, en cambio, la posibilidad de una reserva reglamentaria, esto es, la existencia de un ámbito material que deba necesariamente regularse por reglamento, sin que la ley pueda incidir en él. Ello hubiera supuesto, a imitación del sistema introducido por la Constitución francesa de 1958 (atenuado por la práctica posterior), una
inversión del papel hegemónico de la ley en beneficio del Gobierno, titular de la potestad reglamentaria, ya que hubiera creado un ámbito material en el que no puede incidir el legislativo, órgano que representa la soberanía popular.
Leyes Orgánicas. Leyes Ordinarias.
Una destacada innovación del constituyente español ha sido la creación de una categoría de leyes denominadas leyes orgánicas, denominación históricamente presente tanto en el Derecho español
como en el francés, pero que adquiere en el sistema constitucional español actual un significado muy distinto. En efecto, si antes se empleaba ocasionalmente para calificar a leyes que contenían el régimen general de una institución o poder del Estado (por ej., el Consejo de Estado o el poder judicial), ahora son leyes orgánicas exclusivamente aquéllas que versan sobre determinadas materias prefijadas de antemano por la propia Constitución y que tienen un procedimiento especial de aprobación, también expresamente previsto por la norma superior. Leyes ordinarias (o, simplemente, leyes, pues tal es su denominación) son todas las restantes, sean del Estado o de las Comunidades Autónomas. En los primeros años del sistema constitucional de fuentes la categoría normativa de la ley orgánica ha planteado numerosos problemas interpretativos, que han ido siendo clarificados a través de sucesivas resoluciones del Tribunal Constitucional. Las leyes orgánicas se encuentran reguladas en el art. 81 de la Constitución, que contempla ambos aspectos, material y formal, de este tipo de leyes. En cuanto al ámbito material reservado a las mismas, el apartado 1 establece que son leyes orgánicas aquéllas «relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución». Del tenor del precepto citado se deduce que se trata de una enumeración cerrada, por mucho que uno de los tipos se remita genéricamente a otros preceptos constitucionales. En otras palabras, no
puede regularse con rango de ley orgánica cualquier materia, sino sólo aquéllas constitucionalmente reservadas a ese tipo de ley. La determinación de esas materias puede presentar dificultades, pero en todo caso, no constituyen un elenco abierto a la voluntad del legislador. En cuanto a las materias propias de ley orgánica mencionadas por el art. 81 de la CE, la jurisprudencia constitucional ha justificado la necesidad de una interpretación restrictiva de las mismas, para evitar una excesiva rigidificación del ordenamiento jurídico, efecto que indiscutiblemente posee la ley orgánica al requerir una mayoría cualificada para su aprobación. Así, en lo que respecta a las leyes de desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas el Tribunal Constitucional ha entendido que la reserva de ley orgánica se refiere tan sólo a las libertades y derechos comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero, cuyo rótulo reza precisamente «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas», excluyendo por consiguiente a los restantes derechos recogidos en el Título Primero. Además el término «desarrollo» ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en un sentido estricto, de tal manera que sólo se precisa ley orgánica cuando se trata de dictar una regulación general del derecho, o bien cuando se afecta a cuestiones básicas y esenciales de dicha regulación, pero no en cualquier supuesto en que se incida de manera más o menos directa en la esfera de un derecho fundamental. En cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal lo ha definido como el conjunto de
«normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del artículo 137 de la CE, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos». (STC 38/83, caso Ley 39/78, de Elecciones Locales). Las otras dos materias que requieren ley orgánica no plantean problemas interpretativos, puesto que se trata, por un lado de las leyes «que aprueben los Estatutos de Autonomía», que no son otras que las propias normas que constituyen tales Estatutos; por otro, de la remisión que el art. 81.1 de la CE efectúa a todas cuantas veces la Constitución requiere expresamente que una determinada materia ha de ser
regulada mediante ley orgánica. En todo caso hay que tener presente lo dicho sobre el criterio restrictivo en cuanto a la amplitud de las materias que requieren ley orgánica, en el sentido que no todo lo que afecta a las mismas ha de estar regulado por esta categoría normativa, sino solamente lo que constituye la regulación general de tales cuestiones o sus aspectos esenciales. Desde una perspectiva formal, la ley orgánica posee un procedimiento específico de aprobación. Así, el apartado 2 del art. 81 de la CE establece que «la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto». Se requiere, por tanto, un quorum cualificado en el Congreso, cual es la mayoría absoluta, frente a la exigencia normal para aprobar un proyecto de ley de mera mayoría relativa. Esta votación por mayoría absoluta debe efectuarse sobre el texto final del proyecto. De acuerdo con la regulación del Reglamento del Congreso, dicha votación se produce al finalizar su discusión en la Cámara y antes de su envío al Senado, y ha de repetirse nuevamente tras su paso por esta Cámara si en ella se ha producido modificación del texto remitido por el Congreso. En la práctica legislativa es relativamente frecuente que se aprueben leyes en las que sólo una parte se define como ley orgánica. Ello es así porque no toda la materia sobre la que versa una ley debe ser necesariamente regulada por este tipo de leyes. En tal caso, sólo los preceptos que deben poseer ese carácter han de someterse al procedimiento agravado de aprobación propio de las leyes orgánicas. Esto no es sino una manifestación del criterio restrictivo que ha prevalecido en relación con el ámbito material de la ley orgánica. Para garantizar la seguridad jurídica, en estos casos la ley debe indicar de forma expresa qué artículos poseen el carácter de orgánicos. Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. La relación entre ambas categorías de leyes puede explicarse convenientemente, aunque no es una cuestión doctrinalmente pacífica, por medio del principio de competencia. De acuerdo con el citado principio, ambos tipos de leyes se despliegan sobre un ámbito material específico, previsto por la Constitución. De esta manera se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas (lo que podría
