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La Corona.
La Monarquía parlamentaria como forma política de Estado.
Después de definir al Estado como «social y democrático de Derecho», y de proclamar que «la soberanía nacional reside en el pueblo español», el art. 1º de la CE completa esta serie de enunciados básicos con la afirmación de que «la Monarquía parlamentaria es la forma política del Estado». Se ha destacado muchas veces el carácter innovador de esta última definición, tanto desde la perspectiva del Derecho comparado, como en la historia constitucional de España, pero hay que recordar también que ésta ofrece interesantes referencias para interpretar el alcance jurídico de la citada definición del art. 1.3 de la CE. Hay que tener en cuenta, en efecto, que las Constituciones españolas del siglo XIX más sinceramente liberales, las que fueron fruto de un poder constituyente popular y proclamaron la soberanía nacional, incluyeron también una definición de la Monarquía, como forma de gobierno. «El Gobierno de la Nación española es una Monarquía moderada hereditaria», decía el art. 14 de la Constitución de 1812; «la forma de Gobierno de la Nación española es la Monarquía», afirmaba la Constitución de 1869. Por contra, es significativa la falta de definiciones similares en las Constituciones monárquicas de
1845 y 1876, inspiradas en el liberalismo moderado o «doctrinario». La teoría del Estado propia de esta tendencia ideológica (Donoso Cortés, Balmes, Cánovas del Castillo) consideraba que la Monarquía formaba parte de la «constitución interna» de España, reconociéndole la cotitularidad, junto con las Cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la Constitución escrita. De ahí que los textos constitucionales antes
mencionados no definieran a la Monarquía como forma de gobierno, porque según esta concepción, su carácter era más esencial; se trataba de un elemento básico de la forma de Estado. Desde esa perspectiva histórica, parece evidente que el art. 1.3 de la CE sólo puede entenderse conforme a la tradición liberal genuina del constitucionalismo español, y que la expresión Monarquía parlamentaria sólo puede hacer referencia a la articulación de los poderes constituidos, esto es a la forma de gobierno, y no a la forma de Estado. Esta última viene en cambio determinada por la soberanía popular, recuperada después del franquismo en 1977 (art. 1 de la L. 1/77, de 4 de enero, para la Reforma Política) y confirmada inequívocamente en el art. 1.2 de la CE. De hecho, el mérito histórico indiscutible del Rey Juan Carlos I fue facilitar la devolución de la soberanía al pueblo y amparar la manifestación de su poder constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal (que el Rey promulgara la Constitución y no la sancionara resulta expresivo de esa
exclusividad del poder constituyente popular).
No obsta a la conclusión anterior que el legislador constituyente no calificara a la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno, prefiriendo en cambio la expresión más imprecisa de «forma política del Estado». Parece claro, a la vista de los antecedentes parlamentarios, que esta terminología no encerraba una opción determinada en el plano de la teoría política, sino que se trataba más bien de una ambigüedad del lenguaje constitucional, deliberadamente buscada, para favorecer el consenso (como ocurrió en tantas otras ocasiones). En todo caso, desde el punto de vista literal, el art. 1.3 de la CE no es incoherente con la interpretación que aquí se sostiene, porque la forma de gobierno es una forma «del Estado» (aunque no sea la «forma de Estado»), y también es una «forma política». Hace tiempo, en efecto, que se ha advertido que las formas de gobierno no son completamente reducibles a parámetros jurídicos y que vienen condicionadas por factores políticos decisivos (por ejemplo, por el sistema de partidos), de tal manera que en el marco normativo de una misma
Constitución puede variar considerablemente la forma de gobierno. Así lo atestigua, por ejemplo, la historia de la forma de gobierno de los Estados Unidos, que presenta fases de predominio del Congreso, otras, como la actual, de predominio presidencial, e incluso otras donde se ha hablado de un gobierno de los jueces. En el caso de una monarquía parlamentaria típica, como la británica, también resulta demostrado que la utilización de los poderes constitucionales de la Corona depende de factores políticos. Concretamente, la intervención del Monarca en la formación de los Gobiernos se ha reducido drásticamente, desde el siglo XIX, por la presencia de un bipartidismo rígidamente organizado, y volvería a ampliarse seguramente, como lo advierte la doctrina británica, en caso de alterarse esa configuración singular de su sistema de partidos. Por consiguiente, la opción del constituyente en favor de la Monarquía parlamentaria no justifica una interpretación conceptualista de la Constitución, sustentada en una idea previa y absoluta de lo que aquella significa, porque su carácter de forma política exige una interpretación contextualizada, que tenga en cuenta los factores políticos coyunturales que condicionan su funcionamiento. En definitiva, una interpretación ajustada a la realidad social, como dice el art. 3.1 del Código civil. Además, hay que tener en cuenta que la expresión «Monarquía parlamentaria», del art. 1.3 de la CE, sólo puede considerarse como una caracterización esencial de la forma de gobierno, y no como una descripción completa de la misma. En efecto, desde el punto de vista doctrinal, la Monarquía parlamentaria sólo implica la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento. Pero otras pautas estructurales o procedimentales de esta forma de gobierno, como son la naturaleza unicameral o bicameral del Parlamento, o las reglas para la disolución de las Cámaras, o para la formación o la censura del Gobierno, no vienen predeterminadas por esa definición, existiendo, de hecho, a ese respecto, una variedad de soluciones
en el panorama comparado de las Monarquías parlamentarias europeas.
Por consiguiente, el entendimiento jurídico, preciso y verdadero, de la Monarquía parlamentaria proclamada en el art. 1.3 de la CE, exige una interpretación que sea también sistemática, es decir, que tenga en cuenta las restantes referencias constitucionales sobre la forma de gobierno. Esta exigencia es indispensable, porque la Constitución de 1978, en virtud de su característica vocación normativa, ha pretendido concretar mediante preceptos jurídicos, la fisonomía de la Monarquía parlamentaria española. Y este planteamiento la diferencia de otros casos comparables, como los de Bélgica y Holanda, donde la Monarquía parlamentaria está configurada en la práctica, por convenciones y costumbres, pero no por las Constituciones respectivas (que reflejan otra forma de gobierno, históricamente anterior, que se conoce como Monarquía constitucional pura, en la que el Rey aparece como titular del poder ejecutivo y en la que la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento no está prevista). Sin embargo, la «racionalización» constitucional de la Monarquía parlamentaria no permite olvidar que ésta es una «forma política», y que al interpretar las normas constitucionales es preciso incorporar los datos políticos que acotan su ámbito de aplicación.
Funciones del rey.
El art. 56.1 de la CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey. Define su posición constitucional y sus funciones, y lo hace de una manera muy expresiva, que paradójicamente parece inspirada en la Constitución italiana de 1947 y en la Constitución francesa de 1958, con las que comparte la orientación de atribuir al Jefe del Estado unas funciones distintas de la tradicional función ejecutiva. No obstante, la interpretación del art. 56.1 de la CE no puede realizarse miméticamente, pasando por alto la singularidad de nuestra forma de gobierno. Que la Constitución se refiera al Rey como Jefe del Estado significa, ante todo, que es un órgano estatal. Concretamente se trata de un órgano configurado por la propia Constitución, que está dotado de las facultades que
parlamentaria y lo segundo, en los casos más importantes, también, sin perjuicio además de las competencias propias del Gobierno en estas materias (arts. 63, 94 y 97 CE). En definitiva, la Constitución de 1978, como no podía ser menos, diseña un tipo de Monarquía muy diferente de la que consagraban la Carta Constitucional francesa de 1830 o la Carta Constitucional portuguesa de 1826, inspiradas en las ideas de Constant. Existe amplio consenso doctrinal en interpretar que la función moderadora, referida en el art. 56.1, consiste en la magistratura de influencia que al Monarca corresponde ejercer en relación con el Gobierno, y que se concreta en los derechos del Rey a ser consultado, a animar y a advertir, según la conocida fórmula oriunda del constitucionalismo inglés. El derecho del Rey «a ser informado de los asuntos de Estado» está reconocido expresamente en el art. 62.g de la CE, y el modo de hacerlo efectivo consiste, en primer término, en su facultad, utilizada con significativa periodicidad, de «presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno». Pero ese derecho del Rey a ser informado por el Gobierno se concreta también en otros procedimientos, como el despacho que regularmente mantiene con el Presidente de Gobierno y también con los Ministros (en particular, con los de Exteriores y Defensa). También debe mencionarse en este contexto la previsión del art. 13 del RD 434/1988, de 6 de mayo, que dispone que los Departamentos de la Administración del Estado proporcionarán a la Casa de S.M. el Rey «los informes, dictámenes y asesoramientos de cualquier naturaleza que la Casa solicite». Los otros derechos característicos de esta magistratura de influencia (el de estimular y advertir) convierten al Rey en consejero del Gobierno, en su consejero supremo, aunque este aspecto de su actividad debe estar en todo momento protegido por la reserva, para que la «auctoritas» del Monarca pueda ejercerse sin menoscabo de la «potestas» del Gobierno. La función arbitral del Rey está reconocida en el art. 56.1 de la CE en términos muy similares a los del art. 5 de la Constitución francesa de 1958, pero debe ser interpretada de manera radicalmente distinta. No hay que olvidar, en efecto, que el Presidente francés es el líder de una mayoría política y que, además, ejerce su arbitraje mediante una serie de poderes,
exentos de refrendo ministerial (los «poderes propios», según los denomina la doctrina francesa), que incluyen la disolución de la Asamblea Nacional, la convocatoria del refendum, el nombramiento del Primer Ministro, la dirección de mensajes a las cámaras y la adopción de medidas excepcionales, en los supuestos de crisis a que hace referencia el art. 16. de la Constitución de la Quinta República.
Por el contrario, el arbitraje en la Constitución se caracteriza por la neutralidad política del árbitro y por la menor extensión de sus poderes arbitrales. En definitiva, se trata de un arbitraje al servicio, no de una política del Jefe del Estado, que por definición está excluida en este contexto, sino del buen funcionamiento de una forma de gobierno parlamentaria, que únicamente precisa la intervención arbitral de un poder neutral, cuando no sea capaz de autorregularse, es decir, cuando falta una mayoría política o en los supuestos en que el funcionamiento de las instituciones está alterado o amenazado por causas extraordinarias. La principal facultad de significado arbitral que la Constitución confía al Rey es la de proponer candidato a Presidente del Gobierno (art. 62.d). Mejor dicho, esta facultad tendrá ese significado arbitral, cuando falte un partido o una coalición mayoritarios en el Congreso de los Diputados. Entonces, pero sólo entonces, esa facultad implicará que el Rey tiene que escoger la solución más apropiada para formar el Gobierno, ejerciendo una responsabilidad que es característica de los Jefes de Estado en los regímenes parlamentarios. Pero este arbitraje del Monarca no está previsto para hacer prevalecer la preferencia política del Rey, sino la del Congreso de los Diputados, más concretamente, la preferencia de la mayoría simple de los Diputados, como lo demuestra la arquitectura del art. 99 de la CE. Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes Generales, hay que distinguir el supuesto de disolución funcional, a que hace referencia el art. 99.5 de la CE, y el de disolución gubernamental previsto en el art. 115.1de la CE. El primero se encuadra en la función arbitral o al menos es consecuencia de ella, por su estrecha vinculación con el poder de proponer candidato a Presidente del Gobierno. En efecto, si el Congreso no acepta
ninguno de los candidatos propuestos, el Rey debe decretar la disolución, una vez pasados dos meses desde la primera votación de investidura. En cambio, literalmente, no parece que el art. 115 de la CE sea instrumental para el arbitraje del Jefe del Estado, porque la disolución tiene que ser propuesta por el Presidente del Gobierno, y porque la redacción de este artículo da la impresión de pretender limitar (o suprimir) la discrecionalidad del Rey y considerarle vinculado por dicha propuesta al decir, mediante un tiempo futuro que puede indicar imperatividad, «que (la disolución) será decretada por el Rey». Pese a ello, un sector doctrinal considera que la función arbitral del Rey fundamenta su derecho a rechazar la disolución. Esta pugna de interpretaciones no puede solventarse mediante la sola invocación del criterio literal, y se impone la necesidad de considerar el problema, a la vista de otros preceptos de la Constitución, y en su contexto político. Valga como premisa, que la disolución del art. 115 de la CE está concebida prioritariamente al servicio de los intereses del Gobierno y que por consiguiente, normalmente, estos deben prevalecer
sobre cualquier otra consideración. Así lo enseña además el modelo británico, que ha inspirado este precepto, porque aunque la disolución sea jurídicamente en el Reino Unido una prerrogativa regia y no un acto debido, en la práctica, ninguna disolución pedida por un Primer Ministro, de un Gobierno mayoritario o minoritario, ha sido denegada desde la gran reforma electoral de 1832, que inició la democratización del régimen británico. Por otra parte, la experiencia española, desde 1978, se ha ajustado también a este criterio. Sin embargo, el art. 115.2 de la CE dispone que «la propuesta de disolución no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura». Limitación que está dirigida a garantizar el derecho de la oposición a cambiar el Gobierno, mediante una votación parlamentaria. Por consiguiente, una disolución propuesta sin respetar el límite del art. 115.2 de la CE debería ser ciertamente denegada por el Jefe del Estado. Además, a la vista de la finalidad de este precepto, parece insuficiente una interpretación
literal del mismo, que sólo entienda vedada la disolución desde el momento en que haya sido presentada la moción de censura en el Registro del Congreso de los Diputados. Parece en efecto dudoso que fuera legítima, desde el punto de vista constitucional, una disolución preventiva o de combate, decretada el día anterior, o bien pocas horas antes, de que se presente una moción de censura, previamente anunciada. Y es que la expresión «cuando esté en trámite una moción de censura», puede interpretarse en sentido amplio, de forma que cubra también ese período inmediatamente antecedente a la presentación de la moción. En todo caso, parece razonable admitir que la propuesta del Presidente, en un supuesto límite como el contemplado, no podría tener el mismo carácter vinculante, ni suprimir todo margen de decisión del Jefe del Estado para arbitrar entre los intereses del Gobierno y los de de la oposición, ponderando las circunstancias del caso. Por último, se ha señalado que la función arbitral del art. 56.1 de la CE también puede ejercerse mediante mensajes públicos del Rey, que aunque no están expresamente contemplados en la Constitución, sin duda lo están implícitamente, porque el Jefe del Estado debe expresarse con ocasión del ejercicio de sus funciones, y hay que interpretar que es titular de un «poder de exteriorización» (según lo denomina la doctrina italiana), que es inherente a todos los sujetos públicos. No obstante, hay que reconocer que si las instituciones funcionan regularmente, no será precisa la intervención arbitral del rey y que, consiguientemente, será excepcional que sus discursos o mensajes tengan ese significado. En la mayor parte de los casos, por el contrario, aquellos estarán relacionados con otras funciones del Jefe del Estado, como la simbólica, la ceremonial o la internacional. El art. 56.1 de la CE atribuye también al Rey «la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica». Se trata de dos competencias que tienen distinta naturaleza: jurídica la primera; política y simbólica la segunda. En efecto, que el Rey sea el principal representante internacional del Estado, corresponde
1981, lo que se justifica no sólo porque la necesidad sea fuente del Derecho, sino también por la especial naturaleza del mando supremo sobre las Fuerzas Armadas que corresponde al Rey. Se trata de una mando que merece los calificativos de eminente (lo que no significa que sea meramente honorífico, sino que sobresale o descuella sobre los demás) e indirecto, porque se ejerce a través de los otros órganos de mando de las Fuerzas Armadas. Estos órganos son, en primer lugar, el Gobierno, a quien corresponde el mando político sobre estas Fuerzas, es decir, el poder de disponer el uso de las mismas, como lo exige la lógica del régimen parlamentario y lo establece claramente el art. 97 de la CE, al encomendarle la dirección de la defensa del Estado. En segundo lugar, se trata del mando técnico militar, que se ejerce por profesionales, jerárquicamente organizados en una cadena de mandos subordinada al Gobierno. La Jefatura del Rey es de distinta naturaleza y no se confunde con ninguno de estos dos mandos, aunque se ejerza a través de ellos. Se trata de una jefatura institucional, que tiene, por un lado carácter civil, porque corresponde al Rey como Jefe del Estado, y su ejercicio está regulado por las normas constitucionales, que exigen a estos efectos el refrendo ministerial. Pero al mismo tiempo se trata de una Jefatura que el Rey ejerce —por lo menos en el caso del actual Monarca y de su antecesor— con rango o empleo militar: es el máximo oficial de las Fuerzas Armadas, y aunque esta faceta del mando supremo sea sólo accesoria de la primera, viene a representar una garantía de aquella, porque si el Rey no puede mandar con el concurso del Gobierno, por estar aquél impedido, puede hacerlo directamente como primer militar, cuyas órdenes para el establecimiento de la
disciplina son inmediatamente obligatorias para todos los componentes de las Fuerzas Armadas, conforme al entendimiento que de la disciplina militar proporcionan las Reales Ordenanzas. Esa fue la naturaleza jurídica de las órdenes del Rey en la noche del 23 de febrero de 1981 y de ahí su indiscutible validez.
El Refrendo.
La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo, que trae causa de la exención de responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías. Dicha exención significaría en realidad un privilegio incongruente con la naturaleza del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada y responsable, si no estuviera compensada por la regla que imputa la responsabilidad de lo actuado a los sujetos que cooperan con el Rey. «De los actos del Rey serán responsables las personas que lo refrenden», afirma, en efecto, el art. 64.2 de la CE. La responsabilidad del refrendante se extiende tanto a la regularidad formal del acto, como a su contenido. En otras palabras el refrendo acredita la legalidad de la actuación del Jefe del Estado y también su oportunidad. Sin embargo, la responsabilidad del refrendante no puede extenderse a este último aspecto, en aquellos casos en que el acto del Rey culmina un procedimiento en el cual el refrendante no ha participado, como ocurre por ejemplo, con los nombramientos de aquellos vocales del Consejo General del Poder Judicial o Magistrados del Tribunal Constitucional que corresponde proponer a las Cámaras. En estos casos el refrendo por el Presidente del Gobierno sólo certifica la legalidad del nombramiento, pero no la justificación de la elección realizada. Objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado, exceptuándose por consiguiente los correspondientes a su vida privada, como son, por ejemplo, los actos relativos a la administración de su propio patrimonio. Fuera de ese ámbito privado, el refrendo es siempre exigible, sin más salvedad que los actos que el Rey realice para la distribución de la cantidad global que anualmente recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa (art. 65.1 CE) y para el nombramiento de los miembros civiles y militares de su Casa (art. 56.3 y 65.2 CE).
Existe una opinión doctrinal favorable a considerar que están también exentos de refrendo los actos personalísimos del Rey, aunque tengan relevancia constitucional, como es su consentimiento matrimonial, y se discute si esta exención alcanza también a la designación testamentaria del tutor del Rey menor de edad. No parece, en todo caso, que la prohibición por el Rey del matrimonio de una persona situada en la línea de sucesión en el trono, conforme a las previsiones del art. 57.4 de la CE, pueda considerarse excluida de este requisito, porque ciertamente no pertenece a la categoría de
los actos personalísimos.
La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del refrendante, pero ésta no es la única forma posible, sino que hay también otras, como el refrendo tácito y el refrendo presunto. El primero consiste en la presencia de los Ministros junto al Jefe de Estado en sus actividades oficiales (ceremonias, discursos, viajes y entrevistas), que implica la correspondiente asunción de responsabilidad. Lo segundo es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella. Por lo que se refiere a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en cuenta que el art.
64.1 de la CE se la atribuye al Presidente del Gobierno, a los ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los Ministros viene limitado por su respectiva competencia, de tal manera que les corresponderá refrendar los reales decretos que cada uno haya propuesto al Consejo de Ministros. El refrendo del Presidente del Congreso sólo es posible en los casos expresamente previstos en el art. 99 de la CE, es decir, la propuesta de candidato y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes Generales si ningún candidato hubiera sido investido, pasados dos meses desde la primera votación de investidura. Sin embargo, en 1982, se admitió también su competencia para refrendar el cese del Presidente del Gobierno, criterio que la práctica posterior no ha confirmado.
En todo caso hay que interpretar que la enumeración del art. 64.1 de la CE es exhaustiva y, por consiguiente, ni cabe la delegación del refrendo en otros órganos, ni pueden otras normas de inferior rango añadir nuevos titulares de esta potestad. Así lo interpretó el Tribunal Constitucional en dos Sentencias (STC 5/87 y STC 8/87), sobre el nombramiento del Presidente del Gobierno Vasco, mediante las cuales declaró que era inconstitucional el precepto de una Ley autonómica que atribuía al Presidente del Parlamento Vasco la facultad de refrendar el nombramiento del Lehendakari, y confirmó que dicha competencia correspondía al Presidente del Gobierno. La naturaleza jurídica del refrendo resulta claramente definida en el art. 56.3 de la CE. Se trata de una condición para la validez de los actos del Rey y su ausencia determina, por consiguiente, la nulidad de dichos actos. La doctrina, sin embargo, nunca se ha conformado con esta escueta configuración constitucional del refrendo, y ha centrado su interés en la eficacia política de esta institución. Así, por ejemplo, la mayoría de los autores señalan que el refrendo es una técnica que desplaza la decisión hacia el refrendante, vaciando de contenido decisorio a las competencias del Rey. Sin embargo, otro sector doctrinal minoritario interpreta el acto refrendado como acto complejo, integrado por dos voluntades concurrentes, igualmente necesarias, aunque no igualmente discrecionales. En consecuencia, se proponen clasificaciones de los actos del Rey en función de su estructura simétrica o asimétrica, es decir, de que predomine en ellos la voluntad del Rey o la del
sujeto refrendante.
Pero este tipo de interpretaciones, que parecen responder, sobre todo, a concepciones apriorísticas, no tienen suficientemente en cuenta la especificidad de la forma de gobierno diseñada por la Constitución de 1978. No hay que olvidar, a propósito de esta cuestión, que el refrendo es una institución histórica, que tenía un doble significado. Por un lado, representaba una limitación del poder del Rey, al prohibirle actuar sólo, y además, era una técnica de traslación de responsabilidad a los ministros (aunque en la Monarquía Constitucional se trataba de una responsabilidad
como son: el nombramiento de los ministros, o la disolución de la Cortes Generales o de alguna de sus Cámaras, según el art. 115 de la CE, o la presidencia por el Rey de las sesiones del Consejo de Ministros. Por otro lado, hay que referirse a un conjunto heterogéneo de actos: algunos consisten en una iniciativa formal del Jefe del Estado, como la propuesta del candidato a Presidente del Gobierno o determinados actos relativos a la sucesión en la Corona (por ejemplo, la abdicación), otros también proceden típicamente de la iniciativa del Rey, como son sus mensajes o la concesión de honores (en particular, los de naturaleza nobiliaria) y, finalmente, otros actos que sólo excepcionalmente procederán de su iniciativa, como los correspondientes al ejercicio del alto mando de las Fuerzas Armadas. En estos casos el acto refrendado tiene la estructura de un acto complejo, que exige la concurrencia de dos voluntades, de manera que, en principio, las iniciativas del Presidente del Gobierno podrían resultar limitadas por el poder del Rey (de no obrar) y las iniciativas del Jefe del Estado, por el poder del refrendante (de no refrendar). El control constitucional articulado mediante ese doble
poder de impedir sólo puede producir resultados positivos mediante la cooperación de ambos órganos constitucionales, que es políticamente necesaria para el funcionamiento regular de la Monarquía parlamentaria. Por consiguiente, hay que considerar implícitas unas normas de corrección que exigen, por ejemplo, que el Monarca normalmente siga y dé curso a las propuestas del Presidente de Gobierno; pero también es cierto, que en circunstancias políticas especiales puede estar justificado lo contrario, esto es, que se oponga a ellas, ejerciendo su función moderadora y arbitral. Por ejemplo: que no acepte la presidencia de una sesión del Consejo de Ministros o que rechace una propuesta de disolución, en el supuesto excepcional de disolución preventiva o de combate que se analizó más arriba. Así mismo, es cierto que las iniciativas del Rey, en los supuestos antes mencionados, en principio deben prosperar y en algunos casos parece prácticamente imposible que no prosperen (por ejemplo, la abdicación), pero el órgano competente para refrendar esas iniciativas no está obligado, en sentido jurídico, a hacerlo y por consiguiente puede haber valoraciones
políticas que justifiquen su negativa a prestar, el refrendo (conclusión ineludible, pero que paradójicamente a veces rehúyen quienes consideran que el acto refrendado es siempre un acto complejo).
La sucesión a la Corona.
La Constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, pero no ha instaurado una nueva dinastía, sino que ha reconocido como Rey al «legítimo heredero de la dinastía histórica» (art. 57.1). El Rey Don Juan Carlos I, es en efecto titular de los derechos dinásticos, por renuncia de su padre, Don Juan de Borbón y Battenberg, realizada el 14 de Mayo de
- De esta forma, a la legitimidad democrática de la Monarquía, dimanante de la Constitución, se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia. Las reglas para la sucesión en la Corona, establecidas en el propio art. 57.1, son reproducción, prácticamente literal, de las que han existido en las anteriores Constituciones, desde la de 1812 hasta la de 1876, y tienen su origen último en 1265, en la Ley de Partidas (II,15,2) de Alfonso X. Se basa este orden sucesorio en los principios de primogenitura y representación, que definen la preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey y, subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido. Estos principios se completan y se matizan con las siguientes reglas:
- La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores. Debe interpretarse según el Código Civil, que especifica que las personas de diferentes generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y colateral si no descienden unas de otras, pero proceden de un tronco común (art. 916). En este caso, serán directas las líneas que desciendan del Rey Juan Carlos I, y colaterales las que desciendan de sus parientes colaterales, que formen parte de la dinastía (esto es,
que no hayan renunciado o perdido sus derechos sucesorios). La posibilidad de la sucesión colateral debe admitirse porque la Constitución no establece que la Corona sea hereditaria en los descendientes del Rey Juan Carlos I, sino en sus «sucesores». Por consi Miguel Satrústegui
guiente, la preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores implica, en primer término, la prioridad de las líneas directas sobre las colaterales y, dentro de cada uno de estos dos conjuntos, la de aquella línea que proceda del descendiente o, en su caso, del pariente del Rey, más próximo en el orden de suceder.
- La preferencia, dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el más remoto, significa la prioridad de las generaciones (o grados, en la terminología del art. 915 del Código civil) anteriores sobre las más jóvenes.
- La preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer, es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos, del art. 14 de la CE, sin más justificación que la que se deriva de la tradición. Hay que tener en cuenta, en todo caso, que esta regla no impide reinar a mujeres, como lo había hecho la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, del 26 de julio de
- La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de menos, es una concreción del principio de primogenitura. Sin embargo, no todos los familiares del Rey que puedan estar incluidos, de manera más o menos próxima, en el orden de sucesión, en virtud de las reglas anteriores, forman parte de la Familia Real, en sentido estricto, tal y como resulta definida por el RD 2917/81, de 27 de noviembre. Esta norma, que regula el Registro Civil de la Familia Real, dispone que en él deben inscribirse los nacimientos, matrimonios, defunciones y cualquier otro hecho inscribible relativo «al Rey de España, su Augusta Consorte, sus ascendientes de primer grado, sus descendientes y el Príncipe heredero de la Corona» (art. 1). Las personas inscritas en este Registro Civil especial incurren en causa de inelegibilidad, conforme a lo establecido en la LOREG (art. 6.1.a).
Parece existir consenso entre los principales partidos nacionales para reformar las reglas sobre la sucesión en la Corona, a fin de suprimir la preferencia, dentro el mismo grado, del varón sobre la mujer. A solicitud del Gobierno, el Consejo de Estado propuso a tal efecto una posible redacción del art. 57 1 CE (Informe sobre modificaciones de la Constitución Española, de 16 de febrero de 2006). En todo caso, hay que tener en cuenta que la reforma de este precepto constitucional debería tramitarse según el procedimiento agravado previsto en el art. 168 CE. La sucesión en la Corona se produce automáticamente, en virtud de las reglas antes mencionadas. No obstante, el art. 61 de la CE se refiere a la proclamación del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento de «desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades
Autónomas». Desde el punto de vista jurídico, el valor de estos actos de proclamación y juramento no es desde luego constitutivo, porque el Rey lo es, antes de jurar. Pero puede considerarse que son actos de integración, para la efectividad de la Magistratura. También, cabe interpretar que el juramento, que expresa la adhesión del Rey al orden de valores de la Constitución, es condición de la proclamación, que por lo demás debe entenderse como un acto debido. La proclamación del Rey no es la única intervención de las Cortes en la sucesión de la Corona. La Constitución prevé así mismo que las Cortes deben resolver mediante una ley orgánica «las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona» (art. 57.5 CE). A este respecto se han confrontado dos líneas interpretativas de «lege ferenda». Por un lado, se ha defendido por algunos autores la necesidad de una ley orgánica de carácter general, para desarrollar la regulación del Título II sobre el orden sucesorio. Frente a esta tesis, ha prevalecido la interpretación, más apegada a los precedentes históricos de la Monarquía constitucional española desde 1812, que consiste en reconocer una reserva en favor de las Cortes para solucionar mediante leyes singulares
