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Principios estructurales básicos, principios del ordenamiento jurídico y valores de la Constitución de 1978.
Principios estructurales básicos de la Constitución de 1978. Estructura de la CE.
Desde el punto de vista formal, la norma constitucional española está precedida por una parte expositiva, denominada Preámbulo, que se sitúa con anterioridad a la parte dispositiva. El Preámbulo reúne bajo una forma no articulada declaraciones de voluntad expresadas por el constituyente. A continuación se sitúa la parte dispositiva, expresada en Artículos, la cual se divide en Títulos y éstos en Capítulos, que a su vez pueden subdividirse en Secciones. La doctrina distingue dentro de la parte dispositiva articulada tres grandes bloques que se sitúan en el interior del texto en el siguiente orden: a) La parte dogmática, que comprende los Principios Generales y la enumeración de los Derechos Fundamentales, así como sus garantías; b) la parte orgánica, que determina los órganos e instituciones del Estado, y establece la división de poderes, y c) la regulación del poder de reforma constitucional, es decir, del poder constituyente derivado, así como los procedimientos para su actuación. La parte final de la CE está constituida por las Disposiciones que son de cuatro clases: adicionales (que contienen reglas de difícil encaje en la sistemática adoptada sin perjudicar la coherencia y unidad formal del texto); transitorias (que contienen reglas que regulan el régimen jurídico durante el período comprendido entre la entrada en vigor de la Constitución y la plena efectividad de sus previsiones); derogatorias (que contienen las cláusulas de derogación); y finales (que regulan la entrada en vigor de la norma constitucional).
Valores básicos de la Constitución de 1978.
La Constitución no consiste en un conjunto de regulaciones inconexas de instituciones públicas y derechos individuales, yuxtapuestas en su texto normativo, sin relación entre ellas. Por el contrario, y reflejando en esto los principios básicos del constitucionalismo, viene a representar una toma de posición valorativa, que se refleja en sus disposiciones concretas. Es decir, que la Constitución es un conjunto coherente de preceptos; y esta coherencia deriva de que sus mandatos responden a unos criterios comunes ordenadores. La Constitución no es una norma neutra, en el sentido de instaurar procedimientos que puedan orientarse a cualquier fin. Si bien no establece, como se vio, un programa político, ni se adscribe a una de las múltiples ideologías de la época (liberalismo, conservadurismo, socialismo, ecologismo, etc.) sí que responde a una concepción valorativa de la vida social, y viene a instaurar un marco
básico de principios que han de conformar la convivencia. En este sentido, la Constitución va más allá de las regulaciones concretas que contiene, y sienta unas líneas directrices que han de ser respetadas por todo el ordenamiento, incluso en aquellos aspectos no tratados por las normas constitucionales. Ello explica que la Constitución contenga, no sólo mandatos específicos, sino también declaraciones de tipo general y omnicomprensivo: así, en el art. 1.1 al sentar que «el Estado español propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político»; y declaraciones similares pueden encontrarse en los arts. 9 y 10, entre otros, donde se garantiza la seguridad jurídica y la responsabilidad de los poderes públicos (art. 9) y se afirma la dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes como «fundamento del orden político y de la paz social» (art. 10). Estas afirmaciones no pueden considerarse como meras cláusulas retóricas o de estilo, o como simples manifestaciones, no vinculantes, de buenos propósitos. Se encuentran incluidas en un texto normativo, con voluntad de eficacia jurídica, y son predicables de los artículos que las
contienen aquellas disposiciones de la misma Constitución que la establecen como norma vinculante. El art. 9.1 de la CE sujeta a los ciudadanos y a los poderes públicos a la Constitución, sin excepcionar cláusula alguna de ésta. La disposición derogatoria, apartado 3, proclama que «quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución» sin excluir lo establecido en artículos como el 7, 1.1, 9.3 ó 10.1, entre otros. Estos artículos se ven protegidos, como los demás, por el procedimiento agravado de reforma constitucional; igualmente, toda ley que se oponga a los preceptos constitucionales en que se contienen esas afirmaciones, podrá ser declarada inconstitucional. La proclamación de la existencia de unos criterios inspiradores del ordenamiento, tiene, pues, consecuencias jurídicas, y supone, por tanto, como las demás normas constitucionales, la fijación de unos elementos básicos, indisponibles para los poderes públicos, incluido el legislador, y cuya garantía corresponde a los Tribunales. Para designar estos criterios generales o líneas directrices, la Constitución emplea términos como
«valores» (art. 1.1: «España (…) propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político») y «principios» (arts. 9.3; 27.2; 103; 117.5, entre otros). En algún caso, estos criterios se consideran aplicables a todo el ordenamiento (así, art. 1.1) mientras que en otros se predica de ellos una aplicabilidad más reducida: a la acción de los poderes públicos (art. 9.3) al ámbito de la Administración (art. 103) o al poder judicial (art. 117.5). En forma general, puede afirmarse que los «valores» consagrados en la Constitución (libertad, justicia, igualdad, pluralismo político) tienen un contenido más abstracto, mientras que los «principios» tienen una más acusada dimensión jurídica y una mayor concreción (legalidad,
jerarquía normativa, publicidad de las normas, art. 9.3; descentralización, desconcentración, art.
103). Pero, en todo caso, se trata de cánones o criterios materiales, que pretenden orientar e inspirar el ordenamiento, y que participan de la fuerza vinculante de la Constitución. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no ha vacilado en utilizar las formulaciones constitucionales de principios y valores para interpretar el sentido de los mandatos de la Constitución e incluso para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones legislativas (STC 132/89, caso Cámaras Agrarias; STC 179/94, caso Cámaras de Industria), y ha venido a ratificar esta fuerza vinculante de los valores constitucionales que forman un «sistema de valores cuya observancia requiere una interpretación finalista de la norma fundamental» (STC 18/81, caso Blanco c. Gobierno Civil de Barcelona). Este sistema axiológico «que constituye los fundamentos materiales del ordenamiento jurídico entero» (voto particular a STC 5/81, caso Estatuto de Centros) impone que las normas, tanto constitucionales como de otro orden, sean interpretadas de forma que no colisionen con los valores superiores, y, por el contrario, promuevan su realización. De entre las varias interpretaciones posibles de una norma, por tanto, resultará constitucionalmente correcta la que responda a los valores consagrados por el texto fundamental. La introducción de estos valores y principios constitucionales ha planteado el problema de si, con ello, no se vienen a establecer, en lugar de normas de significado claro y unívoco, unos cánones de constitucionalidad imprecisos, cambiantes y sujetos a la voluntad de los intérpretes. ¿Qué debe entenderse por «libertad» y «justicia»? ¿No se corre el riesgo de que esos «valores superiores» se interpreten de forma distinta, según las fuerzas políticas en el poder, eliminándose así el carácter invariable y por ello, fundamental, de la Constitución? La respuesta a estas preguntas resulta del mismo carácter de la Constitución como norma jurídica coherente. La introducción de conceptos como igualdad, libertad o justicia no supone restar fuerza o sentido a la literalidad de los mandatos constitucionales, ni evitar el carácter vinculante de los mismos: los valores constitucionales no pueden, por tanto, servir para justificar una contradicción con los preceptos expresos de la Constitución. Sí
Es necesario, en todo caso, precisar lo que debe entenderse como «norma fundamental». En efecto, norma fundamental no puede significar norma omnicomprensiva: ni en el sentido de regular totalmente las instituciones del Estado (ni siquiera las instituciones fundamentales) ni tampoco en el de programar o prever con precisión las líneas o directrices a seguir en el futuro por los poderes del El Derecho Constitucional español. Origen y características de la Constitución Estado. Lo primero sería, como ya se ha dicho, convertir a la Constitución en un código prácticamente inabarcable; lo segundo representaría olvidar que no son previsibles las cambiantes circunstancias por que puede pasar en el futuro la comunidad política, circunstancias que exigirán soluciones nuevas, imposibles de predeterminar. En consecuencia, la Constitución no puede ser un programa para los poderes públicos (y sobre todo el legislativo), que establezca detalladamente objetivos a conseguir y los medios para lograrlos, sean cual sean las (imprevisibles) condiciones de futuro. La Constitución española de 1978, a diferencia de otras Constituciones, no establece metas ni objetivos precisos a lograr, ni mandatos específicos al legislador o al ejecutivo para que realicen unas tareas concretas (como pudieran ser, en otras Constituciones, la reforma agraria, la socialización de la economía, etc.). La Constitución determina el tipo de funciones y las competencias que corresponden a cada uno de los poderes públicos, y, en ocasiones, precisa algunas de las tareas que deben realizar: así, prevé la promulgación de una ley electoral (art. 68) o la presentación y discusión del Presupuesto cada año (art. 134). Pero la Constitución no instruye al legislador o al poder ejecutivo sobre la orientación que deben asumir sus actuaciones, o las directivas políticas a seguir. Ello implica que los poderes públicos no «desarrollan» la Constitución, en el sentido de actualizar o concretar unos mandatos políticos. La Constitución, por el contrario, parte del pluralismo político (art. 1.1) como valor superior, lo que supone admitir la pluralidad de concepciones de la sociedad, de los fines a cumplir por los poderes públicos, y de las vías para obtener esos fines. Ello no significa que la Constitución no contenga declaraciones de determinados objetivos como valiosos, y prevea, por tanto, su consecución
por los poderes públicos: tal sería el caso de muchos de los preceptos del Capítulo Tercero del Título Primero (De los principios rectores de la política social y económica). Pero ha de tenerse en cuenta que tales preceptos, que contienen normas con fuerza vinculante, están formulados con un nivel de generalidad que permite una amplia pluralidad de opciones para la consecución o defensa de los objetivos allí previstos (progreso social y económico, retorno de los trabajadores en el extranjero, acceso a la cultura, promoción de la
ciencia). En este sentido, estas disposiciones aparecen, sobre todo, no como un programa político, sino como la afirmación de unos valores mantenidos por la Constitución, y que se traducen en objetivos que se definen como comunes a todas las opciones políticas. Lo que significa el carácter fundamental de la Constitución es que sus mandatos quedan fuera de la disponibilidad de las fuerzas políticas, esto es, que no son alterables o modificables por los poderes públicos en su actuación ordinaria. En este sentido, los preceptos constitucionales son básicos, en cuanto inatacables. Por ello, los mandatos de la Constitución han de entenderse también como límites a los poderes del Estado. En el transcurso de la vida política, las diversas fuerzas o corrientes de opinión podrán establecer sus programas, afectando a los más diversos aspectos de la vida de la comunidad y del individuo (economía, educación, defensa, comunicaciones, etc.) y, si obtienen el poder, poner en la práctica esos programas, que, debe insistirse, no vienen previstos en la Constitución, ni obviamente, podrían serlo. Pero la Constitución establece unos límites, intocables por la acción política (excepto que se reforme la Constitución), límites resultado del proceso constituyente y del acuerdo nacional que representa, como expresión de las «reglas del juego». El carácter jurídico de la Constitución como norma (y no como exhortación, programa o manifiesto) se traduce en que establece mandatos identificables y concretos, cuya contravención es sancionada por órganos con competencia expresa para ello. La Constitución, pues, no es un programa político, sino un marco jurídico normativo, dentro de cuyos límites se mueven (libremente) las
fuerzas políticas y sociales, y —lo que ha de tenerse en cuenta— también los poderes públicos, en el ámbito de sus competencias. Estos límites, expresión del carácter fundamental de la Constitución, son de diversos tipos: formales, materiales y genérico-valorativos. En algunos casos, se trata de limitaciones formales: para adoptar una determinada decisión se requiere seguir un procedimiento específico, y sólo dentro de él tal decisión será válida. Por ejemplo, la ley electoral ha de aprobarse mediante el procedimiento previsto en el art. 81 de la CE; o la ley de presupuestos, mediante el procedimiento del artículo 134. Otros límites son de carácter material, en el sentido de que la Constitución establece un contenido intocable de una institución o derecho: así, el art. 15 prohibe radicalmente la tortura como contraria al derecho a la integridad física: y el art. 68 establece como circunscripción electoral la provincia, elemento pues indisponible del sistema electoral para el Congreso de los Diputados. Tales límites, formales o materiales, varían considerablemente, según las materias de que se trate. En algunos supuestos, la Constitución disciplina una materia con cierto detalle, de tal manera que el ámbito de libertad del legislador es reducido. Tal sería, por ejemplo, el caso de la ley electoral: la Constitución prevé, no sólo el procedimiento a seguir para su aprobación (ley orgánica) sino también los aspectos esenciales del régimen electoral (números máximo y mínimo de Diputados,
circunscripción electoral, sistema proporcional, causas de inelegibilidad e incompatibilidad). En otros supuestos, por el contrario, la Constitución se limita a una regulación sucinta, que deja una amplia libertad de configuración al legislador: así, por ejemplo, en el caso del derecho de fundación (art. 34) o el régimen jurídico de los Colegios profesionales (art. 36). Finalmente, ha de tenerse en cuenta que la Constitución viene a imponer también unos límites genéricos a la acción de los poderes públicos (incluyendo al legislador): los límites derivados del respeto a una serie de valores y principios que se expresan en abstracto en la Constitución, sin relación inmediata con una institución o derecho concreto, pero que participan del carácter fundamental de la Constitución y de las propiedades
que se asocian a ese carácter fundamental. En efecto, la Constitución no se limita a regular una serie de derechos e instituciones, sino que pretende ser elemento básico de todo el ordenamiento jurídico. En consecuencia, establece mandatos aplicables, no sólo a las instituciones diseñadas en la Constitución, sino a todos los aspectos — presentes y futuros— del ordenamiento. Ello se lleva a cabo mediante la definición de un conjunto de valores y principios.
