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Lección 10: La composición de las Cortes Generales, las prerrogativas y el estatuto
de los parlamentarios.
1. El bicameralismo de las Cortes Generales.
La estructura de las Cortes Generales en España es bicameral, tal y como establece el artículo 66.1 CE, puesto que están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Todos los textos constitucionales contemplaron la división de las Cortes en dos cámaras, salvo los de 1812 y 1931, si bien en la actualidad, la segunda de las cámaras tiene un sentido distinto al tradicional, según el artículo 69.1 CE es una cámara de representación territorial, y no una “cámara oligárquica” como era hasta entonces. En la Constitución de 1978, las Cortes Generales se crean como una institución permanente cuyos titulares (diputados y senadores) tienen un mandato temporal por ser, según el artículo 23.1 CE, “libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. En los artículos 68.4 CE (Congreso de los Diputados) y 69.6 CE (Senado), se dice que este mandato es por cuatro años. Cabe destacar también que son electores y elegibles todos los españoles en pleno uso de sus derechos políticos (ser mayores de edad, por ejemplo). La nota más característica del bicameralismo español es que no es simétrico, sino que se le da más peso al Congreso de los Diputados, en detrimento del Senado. El ejemplo más claro que explica esto es que, dentro de las funciones de creación y mantenimiento del Gobierno, la investidura del Presidente del Gobierno la realiza sólo el Congreso de los Diputados, sin intervención alguna del Senado. Por otra parte, el Congreso representa a las opciones ideológicas con respaldo social, mientras que el Senado atiende solamente a unos muy específicos: los intereses territoriales. Por ello, es lógico que el Gobierno, detentor de significativas potestades normativas, deba recibir la confianza de aquella Cámara que alberga los intereses sociales y da cabida a las múltiples expresiones políticas de los ciudadanos, y no de aquella que articula unos intereses específicos. Desde una perspectiva politológica, la participación del Senado (interés específico) en la formación o cese del Gobierno podría hacer que se desnaturalizase su condición normativa de cámara territorial, favoreciendo que se usase como instrumento de oposición frente a la política general llevada a cabo por el Gobierno. También en la función legislativa encontramos un claro ejemplo del bicameralismo asimétrico. Es en el Congreso donde da comienzo la tramitación de los proyectos de ley, tal y como enuncia el artículo 88 CE, incluyendo, según el 134 CE, los Presupuestos Generales del Estado, así como las proposiciones de ley consideradas por el Senado (esto último aparece en el art. 89.2 CE). Por último hay que destacar también que, en la función de control, el Senado no participa en procesos de exigencia de responsabilidad política al Gobierno tales como la moción de censura o la cuestión de confianza, ni tampoco controla los decretos leyes, ya que según el artículo 86.2 CE, sólo el Congreso de los Diputados puede pronunciarse sobre su convalidación. Asimismo, solo el Congreso de los Diputados (y no el Senado) puede acusar
de traición o cualquier otro delito contra la seguridad del Estado del Presidente o los demás miembros del Gobierno (artículo 102 CE), o autorizar (o denegar) al Presidente del Gobierno la celebración de un referéndum consultivo (artículo 92 CE). Finalmente, la declaración del estado de alarma, excepción o sitio también habrán de informarse al Congreso de los Diputados, sin que el Senado pueda hacer en estos estados nada para autorizarlos o denegarlos (artículo 116 CE). No obstante, el bicameralismo descentralizado sí que se ha tenido en cuenta a la hora de establecer el procedimiento de reforma constitucional. Si bien en el procedimiento ordinario (art. 167 CE) EL Congreso tiene más peso que el Senado, en el proceso extraordinario (art. 168 CE) se ha establecido un bicameralismo perfecto, pues ambas cámaras han de aprobar la reforma por mayoría de tres quintos. Como conclusión, podemos decir que la posición constitucional del Senado puede ser adecuada para una cámara de representación territorial, pues no interviene tanto en otros ámbitos. Pero hay dos problemas: el primero es que no se le han atribuido las facultades precisas para que cumpla su función territorial, por lo que al ejercer sus funciones y competencias territoriales, va a estar subordinado al Congreso. Y el segundo de ellos es que su composición desmiente su proclamada naturaleza territorial. Es necesario destacar las consecuencias perjudiciales de esta ausencia de una verdadera cámara de representación territorial en un sistema de gobierno parlamentario de un Estado descentralizado como España. Hay intereses territoriales (provenientes principalmente de las Comunidades Autónomas) que deben de ser articulados junto al interés gubernamental. Que no haya una estructura institucional constitucionalizada que encauce los diversos intereses se trata de solucionar con negociaciones extraparlamentarias y débilmente formalizadas, que no tienen ni la publicidad ni la legitimación democrática características del procedimiento parlamentario. Estas consecuencias que acabo de desarrollar han hecho que se mantenga vivo el debate sobre la reforma constitucional del Senado. En 1998 se alcanzaron grandes acuerdos en materia de composición y funciones que deberían tener el nuevo Senado, pero una serie de discrepancias hizo que los acuerdos quedasen finalmente en papel mojado. Más tarde, en el debate de investidura de José Luis Rodríguez Zapatero, éste propuso como uno de sus objetivos la reforma del Senado. Los trabajos sobre el contenido de la reforma están avanzados, lo que falta es una verdadera voluntad política que culmine una reforma integral del Senado, lo que contribuiría a un mejor funcionamiento del Estado autonómico y a una mayor legitimación de dicha
cámara parlamentaria.
2. La composición de las Cortes Generales y la elección de sus miembros.
El artículo 68.1 CE establece que “el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados”. El número actual de diputados se ha establecido en 350 (art. 162.1 LOREG). Exceptuando Ceuta y Melilla, ambas ciudades representadas por un diputado, éstos son elegidos por circunscripciones provinciales siguiendo criterios de representación
El sistema para elegir a los senadores provinciales es mayoritario en listas abiertas, garantizando así la representación de las minorías. Los electores pueden, según el artículo 166.1 LOREG, votar a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales (se eligen cuatro), dos en las islas mayores (se eligen tres), otros dos en Ceuta y Melilla (se eligen dos), y uno en las restantes circunscripciones insulares, siendo elegidos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar
el de senadores asignados a la circunscripción.
3. La permanencia institucional de las Cámaras: Las Diputaciones Permanentes
El artículo 78.1 CE dice lo siguiente: “En cada Cámara habrá una Diputación compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica”. Se puede decir entonces que nuestra Constitución prevé una institución que es clásica en el Derecho parlamentario, y que garantiza la continuidad o permanencia de las Cortes. Se define como un órgano parlamentario que lleva a cabo sus funciones en los períodos de inactividad de las Cámaras y las sustituye, asumiendo limitadamente algunas de sus funciones. Con ello se pretende mostrar una continuidad formal de la actividad parlamentaria, entendiendo por esto el funcionamiento continuo del órgano en tres supuestos: 1) cuando transcurridos cuatro años desde la elección expira el mandato parlamentario (arts. 68.4 CE y 69.6 CE) 2) cuando las Cámaras, a propuesta del Presidente del Gobierno, han sido disueltas por el Rey (art. 115 CE), o al no lograrse la investidura del Presidente del Gobierno se han disuelto automáticamente (art. 99.5 CE) y 3) cuando Congreso de los Diputados y Senado se hallan entre dos períodos de sesiones, tiempo que se conoce como “vacaciones parlamentarias”. Siguiendo la Constitución, las Diputaciones Permanentes están integradas por al menos 21 miembros, en representación proporcional a los Grupos Parlamentarios, y presididas por el Presidente de la Cámara (arts. 78.1 CE y 78.2 CE). Se compone una Mesa con dos Vicepresidentes y dos Secretarios, y se convoca por el Presidente, a iniciativa propia, a petición de los Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los miembros. Se pueden distinguir dos tipos de funciones: la genérica y las concretas. La primera de ellas consiste en garantizar la continuidad durante las vacaciones parlamentarias y en los períodos interlegislativos. Las funciones concretas son diferentes, según las Cámaras no estén reunidas o estén disueltas al haber expirado su mandato. Si no están reunidas (las Cámaras) por encontrarse en el período de vacaciones parlamentarias, las Diputaciones Permanentes han de: 1) velar por los poderes de las Cámaras (art. 78.2 CE), entendiendo por ello el preservar las competencias de la Cámara y las prerrogativas de sus miembros y 2) pedir a las Cámaras que se reúnan o se convoquen sesiones extraordinarias (art. 78.2 CE en relación al 73.2 CE, que trata sobre las sesiones de las Cámaras). Si las Cámaras están disueltas o ha expirado su mandato, además de velar por sus poderes, la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados ha de llevar a cabo otras funciones específicas: 1) convalidar los decretos-
leyes e 2) intervenir en los estados de alarma, excepción y sitio previstos en el artículo 116 CE. La convalidación de decretos-leyes solo se les permite a las Diputaciones Permanentes cuando las Cortes estén disueltas o haya expirado su mandato constitucional. En el caso de que se encuentren en vacaciones parlamentarias, ha de reunirse el Pleno del Congreso de los Diputados en sesión extraordinaria. Las Diputaciones Permanentes ejercen sus funciones hasta que se constituyen nuevas Cámaras (art. 78.3) y dan cuentas sobre sus decisiones o sobre los asuntos tratados una vez reunida la Cámara correspondiente (artículo 78.4 CE).
4. Las prerrogativas colectivas de las Cámaras
La Constitución atribuye tanto a las Cámaras como a sus miembros una serie de garantías en forma de prerrogativas que permiten que puedan ejercer sus funciones sin interferencias del poder político del Estado.
Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio, viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre formación de las Cámaras. Por esa misma razón, no son derechos de los parlamentarios sino normas jurídicas que deben aplicarse de oficio.
Sin entrar ahora en el desarrollo de las prerrogativas individuales de diputados y senadores (que desarrollaré luego), hay que destacar que existen dos tipos de prerrogativas: las individuales y las colectivas. Las prerrogativas colectivas incluyen una serie de autonomías para las Cámaras: 1) autonomía reglamentaria, 2) autonomía administrativa y 3) autonomía presupuestaria.
Podemos definir la autonomía reglamentaria como la posibilidad que se le da a las Cámaras de regular su propio funcionamiento mediante la aprobación de su propio reglamento. El reglamento es, según el artículo 72.1 CE, la principal fuente reguladora del funcionamiento de las Cámaras.
Esta potestad es, sin duda, una condición relevante para poder asegurar la plena autonomía de las Cámaras, en la medida en que la capacidad de normar su funcionamiento otorga notoria influencia sobre su actividad. Por ello, la propia Constitución recoge algunos aspectos destacados del funcionamiento parlamentario (arts. 67.3 CE, 73 CE, 75.1 CE, 76 CE, 78 CE, 79 CE, 80 CE). Pero evidentemente, la Constitución no puede regular en su totalidad los muy variados aspectos de la actividad de un órgano colegiado y deliberante como son las Cortes Generales.
Según el artículo 72.1 CE, los reglamentos han de ser aprobados o modificados por la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente, con el objetivo de asegurar el consenso.
5. El estatuto de los parlamentarios
El estatuto jurídico del parlamentario es la regulación constitucional, normativa, legal o reglamentaria de los derechos, prerrogativas y deberes de los diputados y senadores que componen las Cámaras, para garantizar que ejercen correctamente su función. Además de las garantías clásicas de los parlamentarios, se incluyen otras cuestiones que tienen que ver con el ejercicio de sus funciones
5.1. Condiciones de elegibilidad e incompatibilidades
La inelegibilidad se refiere al momento anterior a las elecciones, e impide ser candidato al hallarse en una situación personal específica. La LOREG considera elegibles a los españoles mayores de edad (18 años) que no hallen incursos en alguna de las causas de inelegibilidad enumeradas en el artículo 6 de dicha Ley Orgánica. Es una larga lista de la que podemos destacar algunas causas, como por ejemplo la de ser miembro de la Familia Real, de distintos órganos del Estado como el Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, magistrados, jueces y fiscales activos, militares y demás miembros de las FFAA, miembros de las Juntas Electorales… Tampoco pueden resultar elegidos los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad en el período que dure dicha pena, así como los condenados por delitos de terrorismo, rebelión o contra las instituciones estatales, aunque sus sentencias no sean firmes (según lo establecido en la LO 1/2003). Por último, cabe destacar que un candidato no puede serlo a la vez para el Congreso de los Diputados y para el Senado. La incompatibilidad hace referencia a un momento posterior a la celebración de elecciones. Consiste en que el parlamentario que ha resultado elegido no puede hallarse en ninguna situación que, respecto a la Ley le impida desempeñar al mismo tiempo el mandato parlamentario. Si concurre alguna causa de incompatibilidad, ha de elegir una de las funciones y renunciar a la otra. Si no ejerce esa opción, automáticamente se entiende que renuncia a su condición de miembro de alguna de las Cámaras. Son causas de incompatibilidad las de inelegibilidad más otros dos supuestos específicos, que son las que aparecen en el artículo 67.1 CE: “nadie podrá ser miembro de las dos Cámaras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la de diputado en el Congreso.” Por tanto, de este artículo se desprende la idea de que sí es compatible la condición de parlamentario autonómico con la de senador. También la LOREG, en su artículo 155.2, introduce un listado de causas de incompatibilidad, entre las que cabe destacar que es incompatible la condición de miembro de las Cámaras con la de cargos vinculados a entes públicos, monopolios estatales y empresas con participación pública mayoritaria. Por último, la LO 3/2011 introduce una causa de incompatibilidad que concurre en los representantes que han sido elegidos pero cuyos partidos o
coaliciones han sido posteriormente declarados ilegales por sentencia judicial firme. No podrán ser miembros de las Cámaras excepto si voluntaria, expresa e indudablemente rechazan las causas que provocaron la ilegalización de su partido o coalición.
5.2. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de parlamentario
Cuando el parlamentario electo cumple tres requisitos formales, adquiere su condición plena (de parlamentario). Estos son: presentación de la credencial de electo, remitida por la administración electoral, en la Secretaría General de la Cámara; presentación de su declaración de actividades y de sus bienes patrimoniales y prestar juramento o prometer acatar la Constitución. Ser candidato electo hace que se disfruten de los derechos y prerrogativas de los parlamentarios, a no ser que habiendo transcurrido tres sesiones siga sin haberse adquirido la condición plena de parlamentario. El requisito con más perfiles es el de prestar juramento o prometer acatar la Constitución. El deber de fidelidad ha de entenderse como un deber de acatamiento, no como una “adhesión interior”, es decir, comprometerse a aceptar las reglas del juego político y el orden jurídico existente y no tratar de transformarlo mediante técnicas ilegales. Por último, a este respecto cabe añadir que se impone esa obligación de prometer o jurar acatar la Constitución, si bien se pueden introducir cambios en la fórmula prevista, tal y como hicieron los diputados de Herri Batasuna al añadir a la fórmula de promesa la coletilla “por imperativo legal”. La pérdida de la condición de parlamentario se produce por diversas causas señaladas o bien en el artículo 22 RCD para los diputados o bien en el artículo 18 RS para los senadores. Principalmente, se pierde la condición de miembro por: existencia de decisión judicial firme que anule la elección o proclamación, condena a pena de inhabilitación absoluta o especial para cargo público dispuesta por sentencia judicial firme, por fallecimiento o incapacitación, declaradas por decisiones judiciales firmes, por extinción del mandato al expirar su plazo o disolverse la Cámara y por renuncia efectuada ante la Mesa de la Cámara. Por último, se puede suspender el mandato parlamentario si existe sentencia condenatoria firme, que implique la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por un tiempo inferior al del mandato, o bien en una situación de prisión preventiva.
5.3. Las prerrogativas individuales de los parlamentarios
Como dije antes, las prerrogativas se entienden como tratamientos singulares de los parlamentarios. Éstos están constitucionalmente previstos, y excepcionan el régimen ordinario de protección de los derechos de los ciudadanos, con el fin de garantizar el libre ejercicio de la función representativa por los parlamentarios, concretado en la protección personal de diputados y senadores. Surgen históricamente como garantía de independencia y libertad del Parlamento, donde reside la soberanía nacional, frente a los poderes ejecutivo y judicial.
penales la realice el órgano judicial de mayor rango. El fuero especial actúa como instrumento para salvaguardar la independencia institucional tanto de las Cortes como del propio Poder Judicial. En otras palabras, y como ya he dicho antes, el aforamiento preserva un cierto equilibrio entre los poderes. Por último, destacar un aspecto del fuero especial. El aparente privilegio favorable en teoría al parlamentario hace que, en verdad, dicho sujeto vea privado el derecho fundamental que tiene cualquier otro condenado: el de que su sentencia sea revisada por una instancia penal distinta a la que dictó la primera sentencia. Sin embargo, el TC rechaza esta idea, puesto que entiende que el artículo 71.3 CE ya es una primera ponderación del derecho fundamental al doble grado de jurisdicción de los parlamentarios que, convierte en innecesaria una ulterior valoración expresa de la proporcionalidad de la restricción del derecho fundamental.
6. La disolución de las Cámaras
El artículo 115 CE recoge los supuestos de disolución de las Cámaras, y dice así: “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso de los Diputados, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones.” En su apartado dos prohíbe que dicha propuesta pueda presentarse cuando se esté tramitando una moción de censura, mientras que el apartado 3 establece que “no procederá una nueva disolución antes de que transcurra un año desde la anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 99, (CE) apartado 5.” Dicho artículo dice así: “Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”.
Según Jorge de Esteban, la Constitución Española reconoce cinco clases distintas de disolución de las Cámaras, si bien una de ellas, la recogida en la Disposición Transitoria Octava, ha perdido hoy su virtualidad. Así pues, realmente hay cuatro tipos de disoluciones de las Cámaras: 1) Disolución ordinaria 2) disolución anticipada 3) disolución automática y 4) disolución constitucional.
- La disolución ordinaria tiene lugar cuando expira la legislatura de las Cortes Generales, que conforme a los artículos 68.4 CE y 69.6 CE es a los cuatro años de su elección. - La disolución anticipada consiste en la facultad reconocida a nuestro Jefe de Estado o a nuestro Presidente del Gobierno de disolver ambas Cámaras y convocar elecciones generales. Como he señalado más arriba, el artículo 115.1 CE es el que recoge este derecho potestativo de disolución. Respecto a la titularidad de este tipo de disolución, cabe destacar que por vez primera se le reconoce la titularidad de este derecho al Presidente del Gobierno. Respecto al Rey, decir que queda obligado a decretar la disolución
presentada por el Presidente del Gobierno, no pudiendo decidir sobre su conveniencia. Respecto a su formalización, el mencionado artículo constitucional (115. CE) establece que el decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones. Posteriormente, el artículo 42.2 LOREG estableció que los decretos de convocatoria han de señalar la fecha de las elecciones, las cuales se deberán celebrar entre el quincuagésimo cuarto y el sexagésimo día posterior a la convocatoria, margen que depende de la duración de la campaña electoral (entre 15 y 21 días). Por último, decir que el decreto ha de ir suscrito por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno. Y se publicará en el BOE un día después de su expedición, entrando en vigor el mismo día que se publique. Por último, respecto a los límites que tiene este tipo de disolución, cabe destacar que se fijan tanto para evitar un posible poder abusivo del Gobierno como para impedir que la representación nacional de las Cámaras se interrumpa en exceso. Podemos señalar tres tipos diferentes de límites: En primer lugar, la disolución no se puede presentar cuando esté en trámite una moción de censura (art. 115.2 CE). Si no se quiere desvirtuar el sentido de la moción de censura como método de control al gobierno, esta limitación es lógica. Pero sin embargo, sí se pueden disolver las Cortes cuando esté en trámite una cuestión de confianza. En segundo lugar, no procede una nueva disolución hasta que no haya transcurrido un año desde la anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 99.5 CE, suponiendo que fracasase la investidura de Presidente del Gobierno (art. 115.3 CE). La prohibición de disolución es absoluta, por lo que un nuevo Presidente del Gobierno tampoco puede instar durante el mismo año la propuesta de disolución. Por otra parte, no procede una nueva disolución en el año siguiente a la primera, aunque esta afecte a una Cámara no disuelta en dicho año. Por último, la tercera limitación es la prohibición de disolución del Congreso de los Diputados mientras estén declarados los estados de excepción, alarma o sitio, salvo lo dispuesto en el art. 99.5 CE. Con ello se pretende impedir una disminución de los mecanismos de control parlamentario en un momento en el que el poder se encuentra especialmente concentrado en manos del gobierno.
- La disolución automática se produce, según el artículo 99.5 CE cuando ningún candidato, transcurridos dos meses a partir de la primera votación de investidura, hubiere obtenido la confianza del Congreso de los Diputados. La finalidad de este tipo de disolución es doble: por un lado, presionar psicológicamente a las Cámaras obligándolas a elegir a un Presidente del Gobierno bajo la amenaza de disolverlas si no lo hacen, y por otro lado, apelar al poder electoral, que se convierte así en árbitro ante esa situación de bloqueo constitucional. Algunos Estatutos autonómicos han adaptado este tipo de disolución a sus Asambleas Legislativas. Tal es el caso de Asturias o Canarias. - Por último, la disolución constitucional viene establecida en el artículo 168,1 CE, según el cual “Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo Segundo, Sección 1ª del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución
