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TEMA 1. FORMACIÓN Y EVOLUCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO.
1.1. Introducción.
La regulación constitucional no cierra la configuración de territorios en la nación. Es un modelo abierto al que le falta el contenido. Es un modelo que enmarca el desarrollo que se puede dar posteriormente, pero que a priori no lo ciñe a un modelo regional como el de Italia ni a un modelo Federal como el de EEUU o Alemania. Hay que formularse dos preguntas para comprender la situación actual del modelo autonómico:
- ¿Cuales son las razones por las que la Constitución no cierra el modelo territorial?
- ¿Cuáles son las consecuencias de que no se haya cerrado el modelo? En respuesta a la primera pregunta, en la Constitución ha habido siempre tres cuestiones muy controvertidas:
- Separación entre la Iglesia y el Estado. Durante todo el siglo XIX se ha mantenido esta separación que es la causa con más peso en la guerra civil española: o Liberales Æ Estado aconfesional. o Conservadores Æ Estado confesional católico.
- Tipo de jefatura del Estado: Monarquía vs República. Identificación de república con democracia y de monarquía con una forma de Estado conservador no democrático (desde Alfonso XIII).
- ¿Cómo se reparte el poder político en el Estado? Se tiene la creencia de que : o Conservadurismo Æ Estructura centralizada del poder. o Liberalismo Æ Estructura descentralizada Æ Democracia Aunque es un concepto equivocado, ya que el centralismo del poder no implica que no exista democracia, en España si han sido conceptos paralelos. El último ejemplo es la dictadura de Franco en la que se tuvo una estructura centralizada del poder y era altamente conservador. En el 78 se resuelven los problemas de la separación entre iglesia y Estado declarando un Estado aconfesional, aunque la mayor parte de los ciudadanos fueran católicos. Los problemas del tipo de jefatura del Estado también se resuelven estableciendo una monarquía parlamentaria aceptada por la mayoría de las fuerzas políticas. Pero el problema del reparto del poder político no se resuelve. En 1978, la II república está muy próxima en el tiempo y se asocia la descentralización de esta época con la desestabilización del estado. Además, en esta época, hay un aparente movimiento
nacionalista que llega a utilizar la violencia con la excusa de la reivindicación de la descentralización. Además los partidos políticos que establecieron la Constitución del 78, tenían posiciones prácticamente irreconciliables y con planteamientos muy distintos respecto a la centralización o no del poder. En este punto la única solución es el consenso y por tanto un modelo abierto del Título VIII de la Constitución que no constriñera en ningún sentido el desarrollo de un poder descentralizado, pero que tampoco lo propiciase, cuyo resultado fue el Título VIII de la Constitución española. Así en éste no se establece que territorios pueden tener o no autonomía, ni que competencias deben tener unos y otros, ni que estructura de poder deben tener. Lo único que hace es reconocer el principio de autonomía que recoge el artículo 2 de la Constitución: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Se reconoce esta autonomía a las regiones y a las nacionalidades sin que en ninguna otra parte de la Constitución se defina región o nacionalidad, ni qué consecuencias jurídicas pueda tener esa diferencia, ni que regiones o nacionalidades pueden tener esa autonomía en España; Es decir, la Constitución sólo reconoce la posibilidad de activar ese derecho de autonomía (derecho dispositivo). Con este marco jurídico de referencia tan amplio podrían darse los siguientes casos: a. Ninguna región activa ese derecho de autonomía (modelo alemán). b. Algunas regiones lo activan y otras no (modelo italiano). c. Todas las regiones lo activan (modelo ideal federal). Artículo 143.1 de la Constitución. “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”. En 1977 las regiones como ente jurídico no existían, sólo existen desde Javier de Burgos las provincias. El Título VIII dedica casi un 80% de su contenido a explicar cómo se podrían activar las autonomías, pero no explica cómo desarrollarlas. Parece ser que el constituyente esperaba que se construyese un modelo b de los apuntados anteriormente al proponer una forma directa de activar la autonomía, especialmente dedicadas a Cataluña, Vascongadas y Galicia y que el resto del Estado no tuviese autonomías pero dado ese modelo abierto, se han propiciado los acontecimientos de los últimos 30 años. La formación de las autonomías ha sido posible a tres factores:
El artículo 2 recoge los principios nucleares de la forma del Estado español desde el punto de vista de su organización territorial. A) Principio de Unidad Æ “…unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles…”. B) Reconocimiento del derecho a la autonomía Æ “…y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. C) El carácter dispositivo de este derecho Æ No es una imposición. No es un hecho cerrado ni opción acordada. Es susceptible de ser ejercida, o no, por su titular. Este artículo intenta armonizar el principio de unidad y el pluralismo que ha de ser integrador y no antagónico. Esta integración se ejerce como un derecho opcional, no como una imposición. Los titulares de este derecho son las nacionalidades y las regiones, dos objetos diferenciados, aunque el texto constitucional no reconoce diferencias jurídicas entre ambas ni las define, ni las vuelve a usar en todo el texto. También como elemento característico de forma de organización territorial es el modo de acceder a esa autonomía. En el Título VIII hay dos modos:
- Ordinario Æ Definido en los artículos 143 a 146.
- Extraordinario Æ Definido en el artículo 151 de la Constitución. Dependiendo del modo de acceder (en el caso de Andalucía fue por el 151), nos encontramos ante una autonomía plena o por el contrario si es por el modo ordinario, estaremos ante una autonomía de carácter limitado. Para determinar quién podía ejercer el derecho a activar la autonomía, hay que acudir al artículo 143.1 de la Constitución donde se especifica que el ejercicio de ese derecho corresponde a: “En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.
- Las provincias con identidad similar
- Las provincias con entidad regional histórica.
- Los territorios insulares. Esta definición posibilita que regiones como las actuales comunidades autónomas se parezcan, aunque no sean exactamente iguales, a las regiones históricamente diferenciadas. El Título VIII tiene una regulación que no sólo hace referencia a las comunidades autónomas (Capítulo III – artículos 143 a 158) sino que:
- El Capítulo I (artículos 137 a 139) hace referencias generales a municipios, provincias y comunidades autónomas. Artículo 137 de la Constitución “ El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
- En el Capítulo II (artículos 140 a 142) se les reconoce a las haciendas locales: o Autonomía política a las comunidades autónomas. o Autonomía administrativa y económica a los municipios y las provincias. La historia de los últimos 30 años en España da como resultado el actual Estado de las autonomías con 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autonómicas, con un nivel de asunción de competencias de asa comunidades autónomas muy elevado y con una articulación de las relaciones Estado‐ente regional sui géneris propio del constitucionalismo español que se sitúa entre el Estado regional y el Estado federal compartiendo elementos de ambas categorías, aunque con mayor tendencia federalista. La diferencia entre el Estado regional y el federal es que los estados federales (los de Estados Unidos de norte América por antonomasia), tienen su propia Constitución, aunque por encima de cada una de ellas esté la Constitución de los EEUU. Los estados regionales no tienen Constitución propia y tienen un menor grado de autonomía que los estados federales. La forma de autonomía de España se asemeja más a un estado federalista que a uno regionalista En Europa, cuando se plantea la organización territorial, se parte de la existencia de estados conformados bajo la monarquía absoluta y bajo los nacionalismos del siglo XIX. Por lo que cualquier respuesta ante un problema que pasara por descentralizar el poder político, partía de una fuerte centralización de esos territorios. La situación de partida de Europa es distinta a la de los EEUU:
- Europa Æ De la centralización a la descentralización.
- EEUU Æ De la descentralización a la centralización. La primera vez que se da en Europa la descentralización política es con la Constitución española de 1931 en la que se le concede a ciertos territorios un cierto estatuto especial con cierta autonomía política, pero partiendo de una estructura centralizada. Las soluciones a los problemas que se plantean en cada uno de los modelos son diferentes, pero a lo largo del tiempo esos modelos llegan a aproximarse. Sin embargo a esa aproximación entre los dos modelos (europeo y americano), surge el caso español del estado de las autonomías.
Nuestro ordenamiento jurídico complejo encuentra un orden en la Constitución de 1978 como fuente suprema. El contenido mínimo de los estatutos de autonomía es el siguiente:
- Denominación de la comunidad autónoma.
- Determinación de su territorio.
- Leyes básicas.
- Competencias que asume la comunidad autónoma.
- Otros contenidos añadidos al estatuto de autonomía. ¿Cuáles si y cuáles no? Pues en los estatutos de autonomía tanto de las comunidades autónomas que acceden por la vía rápida (artículo 151) y por la vía lenta (artículo 143). Nota: Modelo parlamentario Æ Congreso (cámara baja) y senado (cámara alta) cámara de representación territorial. Modelo parlamentario español Æ el Senado tiene funciones legislativas supeditadas al Congreso, por tanto representa sólo el 17% a las comunidades autónomas. El resto son elegidos por el pueblo español (17 senadores: 1 por comunidad autónoma y uno más por cada millón de habitantes es igual al 17% de representación) El problema actual es la integración de España en la Unión Europea. Competencia en materia de agricultura la tienen las comunidades autónomas, pero las decisiones determinantes en esta materia se toman en el consejo de Europa. La incorporación de España a Europa, es una vía de quitar competencias, ya cedidas, a las comunidades autónomas. Técnicamente las autonomías no contemplan las decisiones a la política ascendente con la Unión Europea y con la política descendente para ejecutar las decisiones de la Unión Europea Æ urge reformar la Constitución, pero esto requiere un alto grado de consenso político. A partir de 2006 se ha comenzado a acometer la reforma de los estatutos de autonomía más significativos, intentando dar respuesta al escenario actual de competencias, por ejemplo el estatuto de autonomía de Andalucía de 2006 es muy distinto al de 1981. La reforma del estatuto de autonomía sólo se puede hacer según se establezca en el texto del estatuto de autonomía. En el artículo 152 se prevé que las comunidades autónomas del artículo 151 contaran con la estructura institucional básica con:
- Presidente.
- Gobierno.
- Órgano legislativo (asamblea parlamentaria)
Además, en estas comunidades autónomas la organización judicial podrá culminarse en un órgano que se denomina TSJ. El resto de comunidades autónomas, que no acceden por el artículo 151, la Constitución dice que en 5 años podrían optar, es decir, no se recoge ninguna disposición sobre la estructura institucional de esas comunidades autónomas por lo que quedaba a la voluntad de las propias comunidades autónomas y del Estado central que es el que aprueba los estatutos de autonomía mediante ley orgánica. La realidad es que todas las comunidades autónomas tienen un presidente un gobierno, un parlamente y un TSJ debido al consenso político de 1981 entre UCD y PSOE denominados pactos autonómicos, acordando que las condiciones de las comunidades autónomas acogidas al 151 se ampliarían al resto de comunidades autónomas. Resultado final: más simetría en los órganos básicos de todas las comunidades autónomas independientemente de la nomenclatura (lehendakari, ….) OJO Æ Los Tribunales Superiores de Justicia no son órganos autonómicos ya que forman parte del poder judicial. Tras la reforma de la ley 6/05 la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial existe Tribunal Superior de justicia en todas las comunidades autónomas. NOTA: En Andalucía Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla Estos órganos constitucionales dibujan un modelo parlamentario de las comunidades autónomas, es decir, un parlamento que en la (comunidad autónoma es unicameral) elegido por los ciudadanos a través de un sufragio universal según el modelo Down como asamblea legislativa que una vez elegido procede a la investidura del presidente de la comunidad autónoma y después éste elige a los miembros de su gobierno, es decir, prácticamente la misma que la establecida para el Estado español Æ modelo parlamentario clásico. El presidente de la comunidad autónoma es, además aproximadamente igual que el jefe de Estado en la comunidad autónoma, es decir, la forma de gobierno en las comunidades autónomas, además de parecerse mucho a la establecida para el Estado, con el tiempo se han ido acercando más con la redacción de los distintos estatutos de autonomía. El presidente de la comunidad autónoma es responsable ante el parlamente lo que caracteriza la estructura institucional de las comunidades autónomas es su simetría con el Estado y entre las comunidades autónomas entre sí. El artículo 148.1 establece la potestad de autogobierno de la comunidad autónoma pudiendo establecer otros órganos más, por ejemplo consejo consultivo, cámara de cuantas, consejo audiovisual, defensor del pueblo, etc. Hay que distinguir entre materia y competencia (compartida, concurrente, exclusiva, etc.). El Estado legisla sobre bases comunes para todas las comunidades autónomas a través de la legislación básica, pudiendo las comunidades autónomas desarrollarlas. Corresponde al Tribunal Constitucional la resolución de los conflictos. La jurisprudencia del Tribunal
tuvieran que esperar 5 años para adquirir las mismas competencias que el resto de las comunidades. Otras cláusulas son las que reconocen las peculiaridades de ciertas comunidades autónomas como por ejemplo el derecho foral mediante disposición adicional 1ª de la Constitución que reconoce y respeta los derechos históricos de los fueros. Constitucionalizándolos para país vasco y Navarra principalmente que con nuestro estatuto de autonomía se produce un amejoramiento de su derecho foral que es lo que explica el régimen diferente de formación y organización de estas comunidades autónomas del resto de comunidades autónomas.
1.3. La formación del estado autonómico.
Esta parte consiste en hablar de historia porque son normas constitucionales que ya se aplicaron y que en parte han perdido su vigencia. Los procesos de acceso a la autonomía son:
- Método ordinario Æ Artículo 143.
- Método extraordinario Æ Artículo 151. Incluso se podría decir que alguna variación como la que usó Navarra, mediante cláusulas adicionales, etc. La Constitución asumía claramente cuál era el punto de partida que quería evitarse. Se tenía claro que partíamos de una dictadura, que tenía que ser un proceso democrático y plural, pero no se tenía claro cuál era el punto final, dónde se quería llegar. Se evitó por todos los medios usar el término federación. Por eso esta pluralidad de métodos de acceso a la autonomía y los varios procedimientos, indicaban que sería un proceso complejo. Salvo una previsión con Ceuta y Melilla, y la posibilidad de que Navarra se incorporara al país vasco, no se podía saber cuál sería el proceso ni la fase final. Una vez abierto el proceso de acceso a la autonomía nos encontramos con las siguientes situaciones: A) Una parte de las regiones había activado el derecho a la autonomía, no a través del artículo 143.2 sino a través de los órganos preautonómicos, que sin tener fundamento constitucional, sí tenía funciones cuya finalidad era organizar el acceso a la autonomía. Esto se utilizó para dar sentido al artículo 143.2en el que se sustituye el órgano preautonómico por las diputaciones locales en los términos del proceso ordinario. B) Por otro lado, tres comunidades autónomas (Galicia, Cataluña y país vasco), acceden a la autonomía por la vía del 151, pero sin tener que cumplir los requisitos de este artículo debido a la 2ª disposición transitoria (regiones históricamente diferenciadas). C) La comunidad autónoma de Andalucía también activa el derecho de autonomía por el artículo 151, pero cumpliendo lo que en él se estipula. D) Hay dos comunidades autónomas (Valencia y Canarias), que habiendo accedido por el artículo 143, ven ampliado su techo competencial (casi como si hubiera sido por el
- utilizando las leyes orgánicas que el artículo 150 permitía, sin tener que esperar los 5 años que el artículo 143 imponía. Estas leyes orgánicas eran respectivamente la LOTRAVA y la LOTRACA. Además en todo este proceso, los mecanismos de cierre del sistema se aplicaron para las provincias de Almería y de Segovia. Nos encontramos en un punto de partida que no estaba en la mente del constituyente en el que se creía que sólo las comunidades autónomas de Galicia, Cataluña y país vasco fueran a tener un techo competencial diferenciado del resto del territorio. Esto es importante porque si se accedía por el artículo 151 se tenía garantizado por la Constitución que se tendría una arquitectura institucional en la que la autonomía tendría un marcado carácter político. Si se accedía por el artículo 143, no se sabía que arquitectura institucional se llegaría a tener. Esta diferencia se salvo en el año 1981 por el consenso entre UCD y PSOE mediante un pacto que posibilita que la estructura institucional de las comunidades autónomas que habían accedido por el artículo 151 se trasladara a las comunidades autónomas que lo hubieran hecho por el 143. La segunda diferencia de acceder por uno u otro método es el techo competencial, es decir, el nivel de competencias que se podían asumir por la comunidad autónoma. En las del artículo 143 el límite está en las competencias del artículo 148 de la Constitución. En las del artículo 151 el límite está en cualquier competencia que no sea exclusiva del Estado, es decir, las que el artículo 149 asigna al Estado. Por ejemplo legislar en materia de pesos y medidas es exclusiva del Estado, pero la aplicación de esa legislación sí podía ser llevada a cabo por la comunidad autónoma. De una lectura conjunta del artículo 148 y 149, queda un margen competencial muy importante que podían tener las comunidades autónomas que hubieran accedido por el artículo 151. Si además se le suma la lectura conjunta de otras partes de la Constitución, la diferencia es mucho mayor. Por ejemplo la lectura del 149.1.5 (administración de justicia) es exclusiva del Estado. Los vascos dictaron un decreto que crea una administración de la administración de justicia. Ese decreto se manda al Tribunal Constitucional y éste resuelve que una cosa es lo “básico” de la función jurisdiccional y la legislación, pero todo lo que rodea a la administración de justicia si es transferible como por ejemplo el mantenimiento de locales, compra de medios de todo tipo, etc. El plazo de los 5 años de las comunidades autónomas que habían accedido por el artículo 143 transcurrió y llegó el año 1992, cuando se acordó que el techo competencial de las comunidades autónomas del artículo 143 será equiparable a las comunidades autónomas que habían accedido por el artículo 151. A través de varias leyes orgánicas, se pactó equiparar las
- Elaboración del proyecto de estatuto de autonomía por una asamblea formada por los diputados y senadores de todas las provincias que querían formar la comunidad autónoma y que debía ser aprobado por mayoría absoluta de la asamblea.
- Tramitación parlamentaria como Ley Orgánica en el congreso de los diputados.
- Se cierra el proceso con un nuevo referéndum para confirmar el nuevo contenido del estatuto si es que había tenido modificaciones en el Congreso. Las comunidades autónomas que accedieron por el artículo 151, también necesitaban de un referéndum para las modificaciones del Estatuto. Según la disposición transitoria 2ª, quedaban exentas las comunidades autónomas históricas de todos estos requisitos de referéndums y mayorías para acceder con las prebendas del artículo 151. A todo esto hay que incorporar la aplicación del artículo 144 para “cerrar flecos” como por ejemplo los de Almería, Segovia, Madrid, Navarra, Ceuta y Melilla y Canarias y Valencia.
1.4 y 5. Fases de desarrollo del estado autonómico.
La evolución del estado autonómico nos ha llevado a un modelo de alto grado de simetría entre todas las comunidades autónomas, es decir, hacía un modelo con tendencia federal. Esta consecuencia no ha sido conseguida por un periodo consecutivo, progresivo y lineal. Más bien ha sido posible por una sucesión de distintas fases con peculiaridades distintas. 1ª Fase de construcción. Se inicia tras la aprobación de la Constitución y finaliza tras la firma de los primeros acuerdos políticos alrededor de 1983. En este momento todos los entes a los que se les reconoce la posibilidad de activar la autonomía, activan ese procedimiento y es cuando se manifiesta la tensión entre la previsión inicial del constituyente y el espíritu autonomista que se dispara en España. Se generaliza la totalidad de regiones que quieren activar el proceso de autonómico, aunque nunca se hubiese tenido constancia del interés por ello, por lo menos no se manifestó nunca antes. La composición de las cortes constituyentes y de las cortes de la primera legislatura era mayoritariamente de izquierdas aunque la presidencia fuera de UCD. Este proceso de autonomía es anterior incluso al proceso autonómico post‐constitucional. Una vez aprobada la Constitución, se constata el coste político que para UCD supuso que Andalucía accediera a la autonomía por el método del artículo 151. Esta fase es la de prefijación del modelo actual que conocemos. En el año 1981, las dos posiciones más autonomistas acordaron igualar el techo competencial de todas las autonomías (las del 143 y las del 151), aunque un gran estado autonómico pudiera
suponer un desconfianza que pudiera malograr la unidad de España. Esto se deja traslucir de aquellos pactos o convenios por las limitaciones que, aun equiparando los techos competenciales, se manifestaran en otros límites. Estos límites que se fijaran en los acuerdos autonómicos se traspasaran a los estatutos de estas autonomías y han estado vigentes hasta hace poco tiempo. En este primer momento se fijan las bases políticas de lo que acabará ocurriendo con las comunidades autónomas que ven ampliado su techo competencial: la ampliación de las competencias que tenían limitadas por el art 148 de la Constitución, mediante la modificación de los estatutos de autonomía. Si desde el punto de vista político el momento álgido fue el año 1981, desde el punto de vista legislativo, el momento más importante fue cuando se intentó aprobar la Ley Orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA) en el año 1983 ya una vez celebradas las elecciones del año 82, iniciando la legislatura el PSOE con mayoría absoluta y con gran estabilidad política. Esta ley fue recurrida por el entonces vigente recurso previo de inconstitucionalidad y en una sentencia fundamental, el Tribunal Constitucional declaró buena parte de la ley inconstitucional, básicamente por dos razones:
- Negó el ámbito de aplicación de una Ley Orgánica para aprobar materias no reservadas a ella.
- Se asentó una doctrina: no es posible la armonización de un proceso interpretativo (como lo es una ley) para cerrar el modelo abierto del Título VIII de la Constitución. Declaró la ley inconstitucional porque no le correspondía al legislador (ya sea por ley orgánica u ordinaria) cerrar un proceso que el constituyente había dejado intencionadamente como un proceso abierto y no se podía cerrar con una ley claramente interpretativa del Título VIII. Esta importante sentencia es la 76/83. La ley 12/83 es lo que quedó de la declaración de inconstitucionalidad de la LOAPA. 2ª Fase de consolidación del estado autonómico. Comienza a partir del año 1983 y se puede cerrar en el año 1992. Es la fase de probar el sistema en la práctica, es la fase de primera madurez del modelo autonómico y si bien en la primera fase se caracterizó por conseguir la simetría institucional, en esta se consigue la simetría competencial. Es la fase de la ampliación de las competencias asumidas por todos las comunidades (también las del art 143), aproximándose a las del 151. Esta aproximación es posible por un acuerdo político entre PSOE (en el gobierno) y el PP (principal partido de la oposición) que aunque mantenía una posición poco autonomista, ya tenía comunidades bajo su poder y habían alcanzado intereses en que el techo competencial
- Problema de la relación del Estado – comunidades autónomas – municipios. Conocido como el pacto local. Si las comunidades autónomas habían crecido, asumiendo competencias del Estado, los municipios también habían adquirido indirectamente esas competencias. El texto constitucional tampoco había previsto esta relación y había que subsanarlo. De hecho ha discrepancias entre, por ejemplo, el art 149.1.18 y el 148.1.2. Artículo 149.1.18 de la Constitución. “1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: …/… 18.ª Las bases de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”. Artículo 148.1.2 de la Constitución. “. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: …/… 2ª Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local”.
- Problema de participación de la voluntad de la comunidad autónoma en la acción exterior del Estado y sobre todo en la construcción de Europa tanto en los procesos de toma de decisiones como en los de ejecución de las normas adoptadas. Al final de esta fase hay un elemento que la caracteriza y da lugar a la siguiente fase: la tendencia para hallar salida a la situación de tensión en las relaciones entre Estado y comunidad autónoma. Esta tendencia es de reforzar el papel central del Estado frente a las comunidades autónomas. Las bases son del Estado, pero el margen de apreciación de qué es lo básico lo dicta también el Estado, por lo que dependiendo de esta definición se reduce o se amplía el margen respectivo de operación de la autonomía. Esto es una de las causas de que sea necesario redactar unos estatutos de autonomía que definan claramente cuáles son las bases sin que dependan del gobierno que esté en el poder. 4ª Fase de reformas estatutarias. Esta fase abarca desde el año 2005 hasta la actualidad. La principal característica de esta fase es el intento de dar respuesta a los problemas que se plantearon en la fase anterior, mediante la reforma de los estatutos. El debate sobre la reforma de los estatutos se abre mucho antes, en el año 2000, aunque se manifiesta en la vida política y académica más claramente a partir de 2005. La ventaja del modelo abierto que ha defendido en varias ocasiones el Tribunal Constitucional, es que se ha podido adaptar a muchas circunstancias, épocas, gobiernos, etc.
Ese auge del modelo autonómico ha puesto de manifiesto las propias deficiencias del modelo ya que la profundidad de la autonomía actual, denota no haber resuelto problemas que se plantean. Las carencias se han ido supliendo por acuerdos políticos y por la vía jurisprudencial, pero ha llegado un momento que ya no hay manera de dar más margen a lo establecido en la Constitución. Falta cauce jurídico para seguir desarrollando el modelo autonómico. Llegados a este punto, las maneras de arreglar esta situación son:
- Reforma de la Constitución.
- Reforma de algunos estatutos de autonomía.
- No sólo no desarrollar más el estado autonómico si no retroceder en el camino andado.
Es una aparente simplicidad el distinguir entre competencias del Estado y competencias de las comunidades autónomas ya que no hay dos catálogos de competencias en la Constitución. Para poder estudiar las competencias, hay que estudiar los siguientes principios estructurales aunque no se citen en la Constitución:
- Principio dispositivo Æ Las comunidades autónomas pueden elegir que competencias asumen y cuáles no.
- Principio de supletoriedad Æ Si se cita en la Constitución. Este elemento condiciona el juego competencial.
- Principio de prevalencia Æ En caso de conflicto entre normas estatales y autonómicas, se puede invocarla prevalencia del derecho estatal respecto del autonómico. Todos estos principios hacen suponer que la lectura conjunta de los artículos 148 y 149 de la Constitución, no será pacífica. Dentro de las competencias del Estado podemos distinguir:
- Competencias exclusivas y excluyentes del Estado como por ejemplo Defensa (149.1.4), Relaciones internacionales (3), sistema monetario (11), nacionalidad (2), derecho de asilo (2).
- Competencias compartidas que a su vez se dividen en: a. Legislación básica corresponde al Estado y legislación de desarrollo (y posible desarrollo reglamentario) y ejecución a las comunidades autónomas. b. Legislación (básica y de desarrollo) corresponde al Estado y ejecución a las comunidades autónomas. c. Al Estado le corresponde solamente la actividad de coordinación con carácter general. Ejemplos de este tipo son la administración de las Haciendas locales (28 y 30), Seguridad social (17), legislación laboral (7), legislación penitenciaria (6), etc.
- Competencias concurrentes como por ejemplo comercio exterior, bases para la planificación de actividad económica (13), Hacienda pública (15), seguridad pública, etc. Este tipo de competencias es una importación del régimen federal y hace referencia a la posibilidad de que 2 entidades territoriales distintas desarrollen actuaciones sobre materias de un mismo ámbito competencial atendiendo a programas políticos diferentes. Cuando la concurrencia provoca situaciones antagónicas, la aplicación estatal prevaleces obre la aplicación autonómica (o federal en su origen). El ejemplo más claro de este tipo de competencias es “cultura” artículo 149.2 de la Constitución :
“Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”. No es lo mismo la competencia legislativa que la competencia ejecutiva, por eso cuando se usa la palabra “exclusiva” en la transferencia de una competencia, hay que entender una exclusividad relativa ya que puede que la exclusividad se refiera a la legislación y no a ejecución o viceversa. En estados federales y hablando de competencias legislativas concretas, la propia Constitución ofrece la solución de que la norma estatal desplaza la del estado miembro. 2.2.2. Las competencias de las comunidades autónomas. La clasificación que el profesor estima más conveniente es la siguiente:
- Materias en las que las comunidades autónomas tienen competencias legislativas y ejecutivas.
- Materias en las que las comunidades autónomas tienen competencia ejecutiva.
- Materias con competencias concurrentes.
- Podría haber una cuarta categoría en la que las comunidades autónomas tuvieran competencias exclusivas, pero que debido a la doble articulación de la exclusividad (legislativa y ejecutiva) y a que el Estado siempre tiene competencia en legislación de base y de coordinación entre comunidades, se podrían considerar también compartidas. Por ejemplo las competencias exclusivas en materia de artesanía las tiene la comunidad de Andalucía (tanto legislativas como ejecutivas), pero si el estado encontrase un título habilitante en el artículo 149 que lo posibilite, podrá intervenir en forma de legislación básica o de coordinación entre comunidades. El manual establece una segunda clasificación en función de la organización, más que del contenido.
- Competencias de carácter institucional Æ Atribuciones necesarias para dictar y ejecutar normas en relación a la auto‐organización institucional de la comunidad autónoma.
- Competencias en las que la comunidad autónoma tiene capacidad normativa aunque condicionada por el texto constitucional (incluso cuando esa capacidad se realiza con normas con rango de ley). Como por ejemplo la potestad de una comunidad autónoma para dictar leyes en materia de legislación civil (consumidores, fundaciones, etc.)
