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Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita - Aula 02
AULA 02: Organização administrativa da União;
Administração Direta e Indireta.
SUMARIO
l,. 2.1. INTRODUÇÃO 2.2. DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO 2.3. ÓRGÃOS 2.3.1. CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 2.4. PRINCÍPIOS
3.1. AUTARQUIAS 3.2. FUNDAÇÕES PÚBLICAS 3.3. EMPRESAS PÚBLICAS 3.4. SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 3.5. AGÊNCIAS REGULADORAS, AGÊNCIAS EXECUT IVAS E CONSÓRCIOS PÚBLICOS 3.5.1. AGÊNCIAS REGULADORAS 3.5.2. AGÊNCIAS EXECUTIVAS 3.5.3. CONSÓRCIOS PÚBLICOS ~ 4.1. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS (SISTEMAS) 4.2. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (=OS): 4.3. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO ( =OSCIP): 4.4. ENTIDADES DE APOIO:
.2.:. UESTÕES
'L. REFERÊNCIAS
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2 5 11 17 35
41 72 81 92 113 114 120 122
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1. Introdução à aula 02 Bem vindos à nossa aula 02 do curso de Direito Administrativo para Analista do TRT-MG. Nesta aula, abordaremos um dos pontos mais importantes de todo edital: “ 8 Organização administrativa. 8.1 Centralização, descentralização, concentração e desconcentração. 8.2 Administração direta e indireta. 8.3 Autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.”. Num concurso como este, a matéria é muito extensa. Não há como você ler a matéria hoje e apreender tudo até no dia da prova. Por isso, programe-se para ler os resumos na semana que antecede a prova. Lembre-se: o planejamento é fundamental. Chega de papo, vamos à luta! 2. Administração Pública direta e indireta.
2.1. Introdução
Para Fernanda Marinela, administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessides coletivas. Conforme a competência dos órgãos e de seus agentes, é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar em prática as opções políticas do Governo. Em sentido amplo, na lição de Di Pietro (2009, p. 54), a Administração Pública se subdivide em órgãos governamentais e órgãos administrativos (sentido subjetivo) e função política e administrativa (sentido objetivo).
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O referido decreto- lei foi responsável pela div isão da Admin istração Pública em Direta e Ind ireta (art. 4º):
- Adminis tração Direta: serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Minis tér ios;
- Adminis tração Indireta: compreende as seguintes ent idades, dotadas de personalidade juríd ica própria autarquias, empresas públ icas, sociedades de econom ia mista e fundações públicas. Para o DL 200/67, somente 4 entidades compõem a administração ind ireta. '!Z).?' ~Curiosidade Essa mesma organização prev ista expressamente para a ordem federal é observada para os demais âmb itos políticos (esferas estadua is, mun icipa is e distritais), que guardam com a estrutura federal certo grau de si met ria. O estudo da Administração Púbica direta e indireta se inicia com a segu i nte pergunta: se o Estado brasileiro é um só, por que ex i stem vár ios órgãos, entes públicos e empresas na execução e no comando da coisa pública? Isso ocorre porque não há como um só órgão, por exemplo, a Presidência da República, promover a execução de todos os contratos, serviços públicos, atividades econômicas de interesse públ ico existentes no país, de norte a sul. Quando a atividade administrat iva é exercida pelo próprio Estado,
ou seja, pelos seus órgãos, denomina-se forma centralizada de
prestação dos serv iços ou prestação direta. Nessa hipótese, a prestação é feita pela pr ópr ia Administração Direta, que é composta pelas pessoas políticas: Un ião, Municípios e DF. Entretanto, nem sempre é cabível atuar de forma centralizada. Para que sej a possível executar bem as at iv idades inerentes ao Estado, deve haver uma repartição de atribu ições e a divisão de
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competências entre os gestores. Já na Roma antiga se dizia : di vide e governa.
2.2. Descentralização e desconcentração
A part ir da necessidade de divisão do poder para uma maior especialidade e eficiência na prestação dos serviços públicos, encontramos duas palavras chaves e i mportantíssimas para o seu concurso:
( DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ]
Vamos falar pr i meiro da
Descentra 1 ização
No tocante à descentralização, é importante, antes de mais nada, fixar a distinção entre descentralização política e descentralização administrativa.
Descentralização política ocorre sempre que pessoas jurídicas
de direito público concorram com competências políticas, com soberania ou autonom ia para legislar, ditar seus propósitos e governar, havendo deslocamento e distribuição entre entes políticos, o que é fei to pela Constituição Federal.
NUNCA SE ESQUEÇA: DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA -
CAPACIDADE DE EDITAR LEIS (União, Estados, mun icípios e DF).
Descentraliza~ão administrativa ( que é a que interessa para nosso estudo) ocorre quando o ente político - União, Estados, DF ou Municípios - desempenha al gumas de suas funções por me io de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a ent idade que executará o serviço, por ter
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entende a doutrina brasileira (especialmente Marinela e Di Pietro), a descentralização administrativa admite as seguintes formas:
- Descentralização territorial ou geográfica: ocorre com entidade local geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de direito público, com capacidade administrativa genérica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade. Isso ocorre em Estados unitários, como França, Portugal, Itália, Brasil Império. Alguns doutrinadores admitem essa forma no Brasil de hoje, para definir a situação dos territórios federais. Nesse caso, eles não têm autonomia, embora gozem de capacidade legislativa, o que não é comum em uma descentralização administrativa.
- Descentralização por serviços, funcional ou técnica (ou outorga de serviços públicos): o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica de direito público ou privado) e a ela transfere, mediante previsão em lei , a titularidade e a execução de determinado serviço público. A nova entidade passa a ter capacidade de autoadministração e patrimônio próprio. Normalmente é conferida por prazo indeterminado. É o que ocorre com as entidades da Administração Indireta – autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista – que são criadas com o fim específico de prestação de determinado serviço (capacidade específica, decorrente do princípio da especialidade, que será tratado abaixo).
- Descentralização por colaboração (ou delegação de serviços): o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral (nada impede que mediante lei também), unicamente a execução do serviço, para que o ente delegado (pessoa jurídica de direito privado previamente existente) o preste ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização estatal. Nessa hipótese, o Poder Público conserva a titularidade do serviço, podendo dispor sobre ele de
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acordo com o interesse público. A delegação é norma l mente efet ivada
por prazo determinado. É o que ocorre nos contratos de concessão e
perm issão, em que o Estado transfere ao concessionário ou ao perm issionário apenas a execução temporária de determinado serviço. Assim, decore:
Descentralização territorial ou geográfica: Estado unitár io cr ia
ente para adm i nistrar determinada parcela do terr itório.
Descentralização por serviços, funcional ou técnica (ou
outorga de serviços públicos}: Estado cria ente (com personalidade
jurídica própr ia) e transfere a titular idade e a execução dos serv iços - caso das autarquias, fundações, empresas públ icas e sociedades de economia mistas.
Descentralização por colaboração (ou delegação de
serviços}: Estado transfere a empresas apenas a execução dos
serviços (caso das concessionárias).
ão
Já defini mos o que é descentralização, agora vamos falar da:
Desconcentração
Desconcentração é a reorganização admin istrat iva interna, dentro
de uma pessoa jurídica. Constitui uma redistribuição interna de
competências. Pode ocorrer na Admin istração Direta e na Indireta.
~Esclarecendo (^) Segundo lição de Marinela, a
desconcentração, que, como visto, é um fenômeno de distribuição interna de partes de competências decisórias, agrupadas em unidades
individualizadas, refere-se à organização interna de cada pessoa
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ão
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Não conf unda descentra li zação e desconcentração! !! Anote os pontos d istinti vos! !! A descentralização real iza-se por pessoas diversas, físicas ou jurídicas, e não há vínculo hierá rquico entre a Administração Central e a pessoa estatal descentralizada, mas apenas um poder de controle, de fiscal ização. Já a desconcentração se refere a uma só pessoa, caracterizando-se na distribu içãoo de responsabilidades e competências dentro de la mesma, com a manutenção do liame unificador da hierarquia.
~^ ~tome notai Hierarquia X Co n trole
Hierarquia: vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, por
me io de escalões sucessivos, relação de autor idade superior a inferior. Consiste no poder de comando, de fiscalização, de revisão, de puni r, de delegar e de avocar competências.
Cont ro le: poder que a Administração Central exerce sobre a
pessoa descentralizada. Nesse caso, não há qualquer relação de subordinação, mas somente uma relação de fisca lização quanto ao cumprimento da lei, obediência às suas finalidades preestabelecidas e a busca do interesse público. ATENÇÃO!!! Depende de prev isão lega l, logo, diferentemente da hierarquia, não se presume e se manifesta tão só nos aspectos autorizados pela lei.
~Resumindo
DESCENTRALIZA~ÃO DESCONCENTRA~ÃO Cria-se u ma nova pessoa juríd ica (^) Criação de órgãos internos para
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para exercer a competência distribuição da competência do definida em lei. ente central.
Controle e fisca lização (sem Hierarquia subordinação)
Espécies : Transferência entre órgãos da
- Descentralização territorial mesma pessoa política ou geográfica (ente administra território);
- Descentralização por
serviços, funcional ou técnica
ou outorga de serviços públicos (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mistas).
colaboração ou delegação de
serviços (perm issionárias e concessionárias de serviço público)
O estudo da desconcentração não fica completo se não fa l armos dos órgãos.
2.3. Órgãos
~Ji.ijtmj são centros internos de competência administrativa e não
possuem personalidade jurídica própria. Eles são i ntegrantes de pessoas jurídicas de direito púb lico (União, INSS, INCRA e etc.). Estas últ i mas sim possuem persona lidade jurídica própria. Constatado que o órgão não tem personalidade juríd ica, entende- se que um órgão, via de regra, não tem vontade própria e não pode ser
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- A jurisprudência do STF reconhece a ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertecente a sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos (ADI 1.557/DF, STF- Tribunal Pleno, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie, julgamento: 31.03.2004, DJ: 18.06.2004).
- Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas institucionais (REsp 1.164.017/PI, STJ-Primeira Seção, Rel. Min. Castro Meira. DJe: 06.04.2010).
- Em mandado de segurança, admite-se personalidade judiciária a órgão sem personalidade jurídica própria (RMS 15.877/DF, STJ- Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julg: 18.05.2004, DJ: 21.06.2004).
Professor, se a pessoa jurídica não tem vontade própria, como é que vamos considerar que a manifestação daquela pessoa que trabalha naquele órgão é a manifestação do Estado? Como vimos, a atuação do órgão, em regra, é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura ele pertence (no exemplo dado, a CGU se vale da personalidade jurídica da União para ir a juízo): relação órgão/pessoa jurídica da qual pertence. Na relação servidor/órgão é basicamente a mesma coisa. Assim, todo aquele servidor que trabalha no órgão pratica atos em nome deste, ou seja, o ato não vai ser de Fulado da Silva, servidor público, mas da CGU.
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Isso quer di zer que o Brasil adota a teoria do órgão (elaborada na
Alemanha) para expli car como se dá a atr ibuição ao Estado dos atos das pessoas naturais que age em nome deles. Para exp licar esse fenômeno (de transpos ição da vontade e do ato do servidor para a vontade e o ato do Estado), foram criadas 3 teorias: teoria do mandato, teo r ia da representação e teor ia do órgão (ou da imputação).
~~prova! Mas não se esqueça: o BRASIL ADOTA A TEORIA DO ÓRGÃO!
~ ES S A CAI ' V- na grova.
Conforme lição de Vicente Pau lo e Marcelo Alexandrino (2010, p. 117-119 ) , podemos definir essas três teor ias da seguinte forma:
Teoria do mandato Teoria da
representação
Teoria do órgão ou
da imputação
O agente público O agente público Entende-se que a (pessoa física) age em (pessoa física) "seria pessoa jurídica de nome e sob uma espécie de tutor direito público responsabilidade da ou curador do Estado, manifesta sua vontade pessoa jurídica de que direito público porque nos
o representaria por meio dos órgãos. atos que Estes são a estrutura recebe um mandato necessitasse pratica r" da própria (=uma procuração), (Alexandrino, 20 10, p. administração. Se o com poderes 118). agente público se específicos representação.
para manifesta, considera- se que foi o próprio
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administrador, dependendo de prev isão legal. A lei que cr ia o órgão público também estabelece a sua estrutura organizacional, fixa competências e impõe limites às pessoas físicas.
r
Nos termos do art. 84, VI, "a", da Constituição Federal: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou ext inção de órgãos públ icos; (Incluída pela Emenda Co nstitucional nº 32, de 2001)
Ou seja, a est ruturação e as atribuições dos órgãos poderão ser
disciplinadas por me io de decreto do Chefe do Executivo, desde que
não haja aumento de despesas nem sua criação ou ext inção. Assim, a autor idade não pode cr i ar ou ext inguir um órgão.
PRESTE
aten ao -
O decreto do chefe do Poder Executivo, a partir da Emenda Constitucional no 32, de 2001, na lição de José Levi Mello do Amaral Júnior, é o "único i nstrumento normativo apto a versar sobre at r ibuições e estruturação intestinas dos Ministérios e órgãos da administração públi ca ("intest inas" pois, em razão do princípio da legalidade, não pode haver, in casu, influxo restr it iv o sobre direitos de particulares). Portanto, as atr ibuições e a estruturação i ntestinas dos Mini stér ios e órgãos da adm inistração pública não ma is tocam à lei, devendo ser veiculadas em decreto autônomo - va le repeti r , espécie normativa pr i mária - desde que não imp lique aumento de despesa ou cr iação ou ext inção de órgãos públicos". Assim, o Presi dente da República pode, por exemplo, reestruturar um Mi nistério e outros órgãos da Administração, desde que não haja
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aumento de despesa, mas não pode criar ou ext i nguir um órgão p úb lico. Quem faz i ss o, cr ia ou ext ingue órgão na letra fr ia da Co nstituição ,
é a lei. É o Poder Legisl ati v o quem edita a lei que cr ia ou ext ingue um
órgão. A úni ca part icipação que o chefe do Poder Executivo (Presi dente, Governador ou Prefeito) tem numa lei que cr ia ou ext ingue órgãos do Poder Executivo é enviar o pr ojeto à Câmara ou à Assembléia Legisl at iva. Nesses casos, só o chefe do Poder Executivo tem a iniciativa
de encaminhar o projeto de lei, conforme o art. 61, § 1º, II, "e", da CF :
r e) cr iação e ext inção de Ministér ios e órgãos da adm inistração pública, observado o disposto no art. 84, VI (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
~ ~ FIQUE .!!!!!!.;::^ atento! ====- C UI DADO: Não confunda descentralização e desconcentração a dm inistrativa com descentralização do Estado federativo (descentralização política). As duas primeiras são as que vimos acim a, decorrem da subd ivisão de atribu i ões que ocorre na A dm inistra ão Pública. Já a descentral ização do Estado federat ivo = descentra lização política) é a divisão do Estado em entidades clíticas.
É o que ocorre no Brasil: a Re úbl ica (Brasi l) se dividiu em vários
estados federados (RJ, SP, MG, GO, BA etc.).
2.3.1. Classificação dos órgãos
Vamos às classificações mais i mp o rtantes do s órgãos públicos, abordadas por Carvalho Fi lho :
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Judiciário), colocados no ápice da pirâmide governamental, sem subordinação hierárquica ou funcional, apenas se sujeitando ao controle de um Poder sobre o outro. Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. Exs: Corporações Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais Judiciários e Juízes Singulares.
- Autônomos : localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia administrativa, técnica e financeira, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. Exs: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Consultoria-Geral da República, Procuradoria Geral de Justiça, etc.
- Superiores : detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nâo gozam de autonomia administrativa e financeira. Exs: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões.
- Subalternos : todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. Exs: seções e serviços (seção de expediente, de pessoal, de material , de portaria, zeladoria).
Conforme a sua esfera de atuação , são divididos em:
- Centrais : exercem atribuições em todo o território nacional, estadual ou municipal. Exs: Ministérios e Secretarias.
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2) Locais: atuam sobre uma parte do territór io. Exs : Delegacias
Reg ionais da Receita, Delegacias de Pol ícia, etc.
Podem ser diferenciados de acordo com a sua estrutura , tendo
como critério a possibilidade de ter ou não outros órgãos agregados, órgãos a ele vinculados, funcionando como desdobramentos.
1) Simples (ou un itários): const ituídos por um só centro de
competência, não tendo outros órgãos agregados à sua
estrutura para realizar desconcentradamente a sua função pr incipa l. Ex: seção adm i nistrativa.
2) Compostos: reúnem outros órgãos v incu lados à sua estrutura,
menores e com função principal idêntica, gerando uma desconcentração com funções aux iliares diversificadas,
exercendo ativ idade-me io. Exs: hospitais e postos frente à
Secretaria de Saúde; escolas frente à Secretaria de Educação.
Não confunda os órgãos quanto à estrutura,
simples ou compostos, com os órgãos quanto à atuação funcional. No
primeiro caso, o elemento determinante é a presença de órgãos
agregados enquanto a segunda classificação diz respe ito à composição
interna do órgao, no que se refere aos agentes que o compõem, dividindo-se, nesse caso, em:
1) Singulares: possuem um só titular, atuando e decidindo por
um único agente, que é o seu chefe e representante. Ex : Presidência da República, Governadoria, Prefeitura e Diretoria de uma escola.
2) Colegiados: atuam e decidem pela expressão de vontade de
seus membros e de conformidade com a respectiva regência
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