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Capítulo 7. Divisionalización y control interno
- Capítulo 7. Divisionalización y control interno......................................................................... Índice
- Índice
- Introducción
- Divisionalización sin medida objetiva del producto..............................................................
- 2.1. Los centros de gasto discrecional...................................................................................
- 2.2. El equilibrio de un centro de gasto.................................................................................
- 2.3. La producción bajo burocracia, competencia y monopolio
- La recreación del mercado como instrumento de control....................................................
- 3.1. El coste de los usuarios
- 3.2. Los incentivos de los proveedores
- 3.3. Posibilidades genéricas de diseño organizativo
- 3.4. Control horizontal y vertical
- 3.5. La libertad de elección como generador de incertidumbre
- Divisionalización con medida objetiva del producto...........................................................
- 4.1. Centros de coste
- 4.2. Centros de ingresos
- 4.3. Centros de beneficios
- 4.4. Centros de inversión.....................................................................................................
- Interdependencias y precios internos de transferencia
- 5.1. Conflictos de intereses y objetivos...............................................................................
- 5.2. Precios internos, información y optimidad
- 5.3. La fijación de precios de transferencia en la práctica
1. Introducción
El objetivo de este capítulo es configurar el control de cada división o departamento en
que se divide internamente la empresa 1 , entendiendo como control las tres fases tratadas en la
sección #2 del capítulo #precedente: asignación de derechos de decisión, evaluación del
rendimiento y compensación de los responsables de cada división. En esta línea, las diversas
divisiones pueden configurarse de modo que los directivos responsables dispongan de grados
de autonomía muy diferentes y que, en consonancia con esta autonomía, su rendimiento sea
evaluado mediante indicadores también diferentes. El objetivo del diseño organizativo es
alcanzar un alto grado de coherencia entre las tres fases del control y una buena adaptación al
entorno y la estrategia de la empresa.
El capítulo se inicia analizando la situación más elemental, en la que no se mide
objetivamente el rendimiento de las divisiones y departamentos, para ir contemplando
modalidades sucesivamente más complejas, en las que se utilizan indicadores objetivos
crecientemente comprehensivos de su rendimiento. Examinaremos así cómo, a medida que
aumenta la discrecionalidad directiva sobre algunas variables, se emplean indicadores más
amplios de rendimiento, capaces de medir el impacto de dichas variables. Por ejemplo, la
imposibilidad de controlar desde arriba la calidad suele conducir a que se descentralicen las
decisiones sobre ella y, consiguientemente, se incluyan sus efectos en el indicador de
rendimiento de los departamentos descentralizados, transformándolas de centros de costes en
centros de beneficios. La Figura 7.1 resume las posibilidades de medición del rendimiento de
un departamento descentralizado, y las estructuras organizativas que les corresponden.
Figura 7.1. Tipos de divisiones en la empresa
Posibilidades de evaluación del rendimiento
Sólo subjetiva Æ Centros de gasto discrecional
Medida objetiva Æ Centros de
- costes
- ingresos
- beneficios
- inversión
⎤ medición
crecientemente comprensiva del rendimiento
La primera sección contempla los departamentos organizados como centros de gasto
discrecional. Como su rendimiento sólo se evalúa de forma subjetiva, suelen plantear un
problema típico: la tendencia a crecer en demasía. A continuación, se trata de forma genérica
la posibilidad y las dificultades que plantea la medida del rendimiento departamental, paso
(^1) Emplearemos indistintamente los términos “división” y “departamento” ya que, si bien el primero de ellos parece más apropiado para unidades de mayor tamaño, el tamaño no necesariamente prejuzga el grado de descentralización y, por tanto, el diseño organizativo que rige su funcionamiento.
efectividad, entendida ésta simplemente como el grado en que consiguen sus objetivos. En
otros centros, si bien los productos se pueden medir, es difícil relacionar insumos y
productos. Sucede así en los departamentos encargados de la publicidad, las relaciones
públicas, la investigación y desarrollo de nuevos productos o incluso, aunque en menor
medida, los almacenes^2.
Las dificultades para medir el rendimiento de todos estos departamentos provienen de la
naturaleza de su tecnología: de los recursos que emplean, los procesos productivos que
desarrollan y los servicios que prestan. Suelen prestar una gran variedad de servicios, ya sea
a otros departamentos de la misma organización o a usuarios externos; en cuya prestación
utilizan procesos poco estandarizados y, a menudo, recursos difíciles de valorar, por su alto
contenido en capital humano. Además, muchos de estos servicios son intangibles, por lo que
su calidad, si bien es importante, es difícil de evaluar, ya que incorpora elementos subjetivos.
A menudo, sólo los usuarios conocen la calidad, y este conocimiento es difícil de trasladar a
quien tiene la autoridad necesaria para tomar decisiones correctoras. En otros casos, ni
siquiera los usuarios conocen la calidad real; en particular cuando se trata de actividades
intensivas en capital humano cualificado, en cuyo caso se requiere personal igualmente
cualificado para evaluarla.
Ante semejantes dificultades informativas, no suele ser viable un buen control del
rendimiento y estos departamentos se organizan como centros de gasto. Suelen funcionar así
sobre bases meramente reglamentarias y presupuestarias:
- Gran parte de las decisiones sobre qué producir, para quién e incluso el cómo
suelen estar centralizadas o sujetas a procedimientos reglados de decisión. En el
plano formal, muchos centros de gasto disponen así de escasa discrecionalidad.
No obstante, su ventaja informativa les proporciona informalmente un margen de
discrecionalidad real considerable para asignar recursos internamente y manipular
las decisiones centrales de asignación de recursos y elección de procedimientos.
- A cada centro de gasto se le asigna un presupuesto anual para suministrar
servicios a los usuarios o a los demás departamentos de la organización, quienes
por lo general no pagan por ellos. Como consecuencia, los centros de gasto
padecen un problema crónico: la tendencia a un tamaño y un nivel de gasto
excesivos. Entender esta tendencia y los incentivos que la originan es esencial
tanto para contener el gasto dentro de límites razonables, mediante la vigilancia y
revisión de los presupuestos, como para atacar la raíz del problema, modificando
los incentivos de los protagonistas.
Aplicación 7.1. Naturaleza y organización de los servicios públicos
En los servicios públicos, también la tecnología restringe las posibilidades de medida, pues muchas de sus actividades presentan esos mismos condicionantes. Sucede así, en especial, en la producción de bienes públicos, en los cuales no existe rivalidad ni es posible excluir a ningún ciudadano de su consumo (sobre todo, los característicos del “Estado liberal”: defensa, policía y justicia). Las dificultades de medida son menores en los servicios que constituyen el núcleo del “Estado del Bienestar”, como la sanidad y la educación o las pensiones y demás seguros. Se trata de servicios privados, en el sentido de que es posible excluir a los beneficiarios de su consumo (con la excepción de posibles efectos externos que afecten a toda la comunidad).
Sin embargo, pese a su carácter privado, se optó en su día por proporcionarlos gratuitamente. Además, junto con la gratuidad, se adoptó en muchos casos la organización propia de los centros de gasto discrecional, consistente en asignar un presupuesto al funcionario o departamento proveedor y no retribuirles con base en su rendimiento.
(^2) Véase, por ejemplo, Kaplan y Atkinson (1989, pp. 531-33).
Ambas pautas contrastan con las que se solían adoptar hasta entonces para los servicios públicos con utilidad privada. Sobre todo en aquellos servicios reorganizados durante el siglo XIX (desde la justicia a los registros, las farmacias y, en alguna medida, la educación) se introduce una fuerte regulación de la actividad para servir fines públicos pero se mantiene el cobro de precios explícitos al usuario y se dota de fuertes incentivos a los proveedores. Esta gran potencia de los incentivos proviene de que, adaptando el modelo de “enajenación de oficios” del Antiguo Régimen (simple venta de empleos públicos), se sitúa a los proveedores en la posición de un concesionario público. Se trata de una fórmula similar a la franquicia privada que se analiza en la sección #3, en la que el proveedor es retribuido con el beneficio residual que obtiene tras pagar los demás recursos que haya contratado a su cargo para proveer el servicio.
2.1.2. Los incentivos de usuarios y proveedores
El principal problema que plantean los centros de gasto es el de controlar su dimensión,
pues tienden a exceder las necesidades reales de la empresa, tanto en cantidad como en
calidad. Dos fuerzas principales contribuyen a este resultado: el interés de unos clientes que
no pagan por los servicios y el de unos responsables de centros de gasto que suelen preferir
un mayor crecimiento.
- Cuando no han de pagar por los bienes y servicios que adquieren, la mayoría de los
usuarios o compradores son propensos a demandarlos más allá del nivel óptimo. En
concreto, si el precio es nulo, los demandan hasta el punto en que el consumo de una
unidad adicional no les reporta ninguna utilidad adicional (punto en el que la utilidad
marginal del consumo es cero).
- El tamaño de un centro de gasto tiende a crecer porque la retribución, el poder y las
expectativas de ascenso de sus responsables —y, en general de todos los que trabajan
en él— suelen aumentar al hacerlo el volumen del presupuesto asignado al centro.
Ello les motiva para incrementar al máximo sus dotaciones de recursos.
Figura 7.2. Centro de gasto discrecional con función de costes crecientes. El presupuesto óptimo es aquél que permite alcanzar el nivel de producción óptimo: donde se igualan las funciones de coste marginal y demanda interna (ésta igual al valor neto marginal para la empresa).
Coste marginal
Coste medio
Cantidad
€
Cantidad óptima
Presupuesto óptimo
Tendencia Utilidad marginal = 0
informativa, al menos sobre los costes en que incurre, si bien probablemente ignora y tiende a exagerar la utilidad de los servicios que proporciona a los usuarios. ¿O acaso estos centros de gasto “centrales” son capaces de apropiar buena parte de esa utilidad centralizando la toma de decisiones?
Los recortes presupuestarios como paliativo
Debido a las asimetrías informativas que sufren, los responsables del presupuesto, suelen
aspirar, como mucho, a contener el exceso de gasto dentro de límites sostenibles, mediante la
vigilancia y revisión de los presupuestos. A menudo, se adopta un procedimiento
incrementalista, de modo que no se cuestiona el volumen de recursos y se evalúan tan sólo
las nuevas asignaciones y los ocasionales recortes de recursos. Los intentos de elaborar
nuevos presupuestos con “base cero”, revisando todos los conceptos de gasto son, en la
práctica, tan costosos como ineficaces.
Dada la proclividad de los centros de gasto a engordar en exceso, suelen sufrir recortes
presupuestarios cuando la organización de la que forman parte atraviesa épocas de vacas
flacas, ya se trate de una empresa que entra en pérdidas 3 , un ayuntamiento al que le cortan el
suministro eléctrico o un gobierno que ve cómo empieza a sufrir dificultades para seguir
endeudándose en los mercados internacionales de crédito. Estos recortes presentan, al menos,
dos problemas. Primero, suele ser imposible identificar en qué áreas es más rentable reducir
gastos. Es más, aun sabiéndolo, aplicar recortes diferenciados suscita muchos problemas
políticos porque afecta al poder relativo de los gerentes de los distintos centros, reduciendo a
menudo su motivación e induciéndolos a movilizar recursos para defender su poder dentro de
la organización. Como consecuencia, las reducciones suelen ser generales, aplicándose un
porcentaje fijo de reducción o, más frecuentemente, una congelación presupuestaria.
Segundo, sus efectos son, como mucho, transitorios, ya que los recortes no atacan las raíces
del problema, que son los intereses de los responsables de los centros y de sus clientes, y las
dificultades informativas que padece el responsable de la asignación presupuestaria. Es fácil,
por ello, que el mal se reproduzca en cuanto termine la emergencia que había motivado los
recortes presupuestarios.
En el peor de los casos, las reducciones de presupuestos ni siquiera consiguen reducir el
gasto. Para evitar semejante fracaso, es importante que, antes de iniciar una medida de este
tipo, se evalúe correctamente cuál es la correlación de fuerzas y se prevean las posibles
reacciones de los afectados. Quien pretende reducir presupuestos ajenos, debe ser consciente,
en especial, de su eventual debilidad ante el juego que a veces se genera a raíz de estos
recortes. Enfrentado con una reducción de su presupuesto, el responsable de un centro de
gasto tiene la opción maquiavélica de disminuir aquellos servicios más sensibles o
importantes, o los de aquellos clientes con mayor poder. Su objetivo es provocar o
magnificar una crisis, o bien incitar a que los clientes afectados presionen al responsable del
recorte presupuestario, como sucede en la Aplicación 7.2, intentando que éste desista en sus
intenciones. En otros casos, una amenaza de reducción futura del presupuesto genera
decisiones inmediatas de gasto, con acumulación de recursos excedentes. En organizaciones
sometidas a una secuencia recurrente de disponibilidad y recorte de recursos, como es con
frecuencia el caso de algunos servicios públicos (universidades y hospitales, entre ellos), los
centros de gasto suelen acumular inventarios de seguridad en las épocas más prósperas. Esta
reacción no sólo vicia la asignación temporal de recursos sino que con frecuencia genera
despilfarro por deterioro del material almacenado.
(^3) Véanse, por ejemplo, las propuestas de Neuman (1975).
Aplicación 7.2. Cadáveres gerenciales
Es característica la actitud maximalista de los mandos médicos de los centros hospitalarios. Ante programas de contención de costes, los estudios sociológicos han documentado una respuesta consistente en lo que, con cierta dosis de humor negro califican como “poner los cadáveres en la mesa del gerente”. Para ello, exageran las consecuencias negativas de la reducción presupuestaria para algunas dimensiones esenciales de la calidad de sus servicios y ocultan los potenciales efectos positivos que pudieran generarse al emplear con otros fines los recursos ahorrados. Si el gerente no es médico o si, aún siéndolo, desconoce la especialidad afectada, le puede resultar muy difícil valorar la importancia del recorte en la calidad. Además, se le hará responsable de todo incidente que se produzca en el futuro.
Ilustra este fenómeno la polémica suscitada en mayo de 2000 por los cirujanos cardiacos españoles acerca de los fallecimientos de algunos de sus pacientes cuando estos últimos se encontraban en lista de espera quirúrgica. Se podía leer entonces en la prensa, por ejemplo, noticias tituladas del siguiente modo: “El jefe de cardiología de Sant Pau denuncia la muerte de siete pacientes en lista de espera” (El País , 19 de mayo de 2000).
Ejercicio: ¿Es normal que mueran pacientes en espera de intervenciones vitales? Efectúa un seguimiento de la evolución de noticias sobre este asunto en las hemerotecas de diversos diarios. ¿Sigue muriendo gente en espera? ¿Se sigue hablando de listas de espera? ¿Se ha resuelto el problema? ¿Cuál era el problema?
2.2. El equilibrio de un centro de gasto
Para analizar el funcionamiento de los centros de gasto, es de interés comparar, mediante un modelo económico simple desarrollado por Niskanen (1968), la situación característica de esta organización burocrática con la propia de empresas y centros productivos que funcionen más cerca de las situaciones de competencia y monopolio. Ello exige introducir diversos supuestos simplificadores de la situación y de los objetivos del responsable del centro burocrático, para así obtener su situación de equilibrio.
Supuestos de partida
Supongamos que un centro de gasto está sujeto a las siguientes condiciones de funcionamiento:
- Por un lado, el centro no cobra individualmente por cada producto elaborado o servicio prestado, sino que sus ingresos provienen de un presupuesto único. Se supone que el departamento es capaz de obtener un presupuesto igual al valor que sus clientes asignan a la producción total, siendo así capaz de apropiarse todo el excedente bruto del consumidor.
- Por otra parte, el responsable del centro maximiza su presupuesto sujeto a dos restricciones: (a) que el importe de los gastos totales no exceda el del presupuesto asignado y (b) que el valor marginal del producto no sea negativo.
- Se supone que la empresa y los clientes internos valoran por igual los servicios del centro, de tal modo que la demanda interna, que viene dada por la expresión D(Q) = a - bQ representa también el valor o utilidad marginal de dichos servicios para la empresa, donde Q es la cantidad producida de servicios.
- El coste total viene dado por la expresión
CT(Q) = sQ +
t 2 Q
2
Y, por tanto, el coste marginal, igual a la primera derivada del coste total, viene dado por: Cmg(Q) = s + tQ
Equilibrio
El supuesto 2 implica que el departamento puede conseguir, como máximo, un presupuesto que sature la más restrictiva de las dos condiciones (a) y (b). Dado el supuesto 1, La restricción (a) se satura al nivel de producción que maximiza el excedente bruto de los consumidores:
Representación gráfica
La Figura 7.3 representa las dos situaciones posibles de equilibrio. Si la demanda es del tipo representado por la función D1(Q) , no hay aparentemente recursos ociosos en el departamento, ya que
el presupuesto ( oa (^) 1hi ) se agota en la elaboración del producto (es igual al coste total osgi ); sin
embargo la producción, Q 1 , excede —duplica— su nivel óptimo, Q *^ : el valor marginal para los
consumidores, ih , es menor que el coste marginal, ig. Así mismo, el excedente total es nulo, ya que su parte positiva ( sa (^) 1f ) es igual a la negativa ( fgh ).
Figura 7.3. El equilibrio de un centro de gasto, para dos funciones distintas de demanda, D1(Q) y D 2 (Q) , que difieren sólo en la ordenada en el origen (respectivamente, a 1 y a 2 ). Se representa sólo uno de los óptimos
D (Q) 2
D (Q) 1
j
s
o
D, C
k
Q
g
i
h l
a (^2)
f
(óptimo)
Q* a / b 1
Q = 2(a -s)÷(b+t) 1 1 Q = a /b 2 2
a (^1)
2(a -s)÷(b+t) 2
Cmg (Q) = s + tQ
mg
Alternativamente, si la función de demanda fuese D2(Q) , se produciría una cantidad Q 2 (igual a
a (^) 2/b) , existiendo recursos ociosos iguales a la diferencia entre el presupuesto asignado (dado por el
área oa (^) 2l ) y el coste total ( oskl ). En ese nivel productivo, el valor marginal para los consumidores es
nulo, y, obviamente, menor que el coste marginal, kl.
En ambos casos se produce en exceso, dedicando demasiados recursos a la actividad del centro. Desgraciadamente para la dirección, no es fácil en las situaciones reales percibir el derroche, ya que no conoce ni la función de costes ni la demanda o valor del producto y, además, existen con frecuencia incentivos para que le llegue información distorsionada sobre ambas. En primer lugar, el conocimiento sobre la función de demanda suele estar en manos de los consumidores o usuarios, que tienen en la gratuidad del consumo un incentivo para exagerar su valor. Por otro lado, la dirección del centro está en situación privilegiada para esconder su ineficiencia, al poder trasladar sus costes a los departamentos clientes. Como veremos enseguida, esta situación tiene una solución eficaz pero difícil, consistente en cobrar por los servicios prestados. Trataremos esta posibilidad tras comparar brevemente la situación característica de la burocracia con la que es propia de la producción bajo competencia y monopolio.
2.3. La producción bajo burocracia, competencia y monopolio
En esta sección, utilizaremos un ejemplo numérico para comparar la gestión burocrática de un departamento, analizada en la sección precedente, con su gestión bajo competencia perfecta y monopolio (Figura 7.4). Con este fin, supondremos que los parámetros del modelo toman los valores siguientes: a = 200; b = 1; s = 75; y t = 0,5.
2.3.1. Competencia
Si la unidad productora adquiere los insumos y vende el producto final en mercados competitivos, producirá la cantidad socialmente optima Q* , correspondiente al punto en el cual se igualan valor y costes marginales:
Cmg(Q) = 75 + 0,5Q ^ = D(Q) = 200 - Q
Haciendo operaciones, se obtiene que:
1,5Q*^ = 125
de donde la cantidad óptima, Q* , resulta 83,33. Sustituyendo este valor en la función de demanda, se obtiene un precio igual a:
D(Q*) = 200 - Q *^ = 200 - 83,33 = 116, Por la función de costes totales sabemos que el coste total de elaborar 83,33 unidades es 7.986,11, mientras que el ingreso total de venderlas a 116,67 es 9.722,22 (83,33 multiplicado por 116,67). El excedente del productor a corto plazo, obtenido como diferencia entre los ingresos y costes totales, es pues igual a 9.722,22 - 7.986,11 = 1.736,11. Por su parte, el excedente neto de los consumidores es igual a la diferencia entre la utilidad total correspondiente a consumir las 83,33 unidades de producto menos lo que los consumidores han pagado por ellas:
0
83, (200-Q)dQ - 83,33(116,67) = 3.472,
Figura 7.4. Comparación de la producción bajo monopolio, competencia y burocracia.
D
D , C
C
Q
200
150
116,
75
50 83,3 166,
Competencia
Monopolio (^) Burocracia
200
mg
mg
Qb =
2(a - s) b + t =
(1 + 0,5) =^
Sustituyendo Qb en las funciones respectivas, se obtiene que el coste total se eleva a 19.444,
unidades monetarias y es igual al presupuesto total.
Los excedentes del centro productor y de los consumidores son nulos si, de acuerdo con las hipótesis de partida, los consumidores no pagan un precio por unidad consumida, sino un presupuesto global por la prestación del servicio que se supone igual a la utilidad total. En consecuencia, el excedente total es nulo y la pérdida de excedente imputable a la burocracia resulta igual al excedente total obtenido en competencia, 5.208,33. En la Figura 7.4, el excedente está representado por toda la zona sombreada, cuyas dos partes, de igual área, tienen signo opuesto (obsérvese que, para la producción en exceso de 83,33, la utilidad marginal es inferior al coste marginal).
Aplicación 7.3. El mayor centro de gasto
La producción de la mayoría de los servicios públicos se efectúa hoy en día mediante organizaciones que presentan las características propias de los centros de gasto. Los usuarios no pagamos por la mayoría de los servicios (pagamos por todos ellos, vía impuestos, pero con independencia del nivel de consumo). Además, los responsables de los centros de gasto suelen beneficiarse del mayor tamaño que demandamos constantemente los usuarios de aquellos servicios que preferimos.
Ejercicio: En términos del modelo, ¿cuál es el excedente neto de los consumidores si el coste total se financia con impuestos pagados por los mismos consumidores? ¿Es relevante que dichos consumidores sean más o menos conscientes de esos impuestos? ¿Qué cambia en ese caso? ¿Qué sucede si el coste lo pagan otros contribuyentes? ¿Y si se trata de servicios públicos financiados con deuda pública? ¿Es relevante a qué plazo se devuelva dicha deuda? ¿Pueden producirse por esta vía transferencias de riqueza entre generaciones?
3. La recreación del mercado como instrumento de control
Alternativamente a estos tratamientos paliativos, cabe aplicar una cura más radical a los
centros de gasto, cura que consiste en modificar los incentivos de los participantes de modo
que los clientes o usuarios incurran en algún coste cuando demandan los servicios y los
proveedores sean retribuidos en relación con su rendimiento.
El objetivo es obtener un control automático de la cantidad y calidad de los servicios que
prestan los centros de gasto: corregir el exceso de demanda que sufren de forma permanente
y explotar la información del cliente sobre la calidad. Ese control automático libera al
responsable tanto de los departamentos o divisiones productoras como de sus clientes de la
necesidad de controlar las diversas variables cualitativas del producto. En cambio, delega
este control en esos clientes internos, obligándoles a revelar automáticamente su valoración
del consumo correspondiente. El sistema permite por ello utilizar dicha información para la
toma de decisiones sin necesidad de trasladarla al controlador.
3.1. El coste de los usuarios
El requisito más elemental para que los usuarios estén mejor motivados y sus decisiones
contribuyan a una mejor asignación de los recursos es que el consumo del servicio
correspondiente les acarree un coste de oportunidad. De este modo, empezarán a revelar su
verdadera valoración del servicio (no lo consumirán cuando su utilidad supere el coste) y el
proveedor podrá experimentar el estímulo de la competencia.
Existe todo un abanico de posibilidades. La manera más obvia de generar un coste de
oportunidad es cobrar un precio real por las transacciones internas. Además, el pago de un
precio real suele proporcionar un incentivo intenso. Sin embargo, por diversos motivos (entre
ellos, el que no sea conveniente un incentivo tan fuerte), en lugar de precios reales se
emplean a menudo precios nominales que dan lugar a meros apuntes contables en las cuentas
de los departamentos usuarios y proveedores. Para usuarios finales de servicios públicos,
como por ejemplo escuelas, estos pagos ficticios suelen tomar la forma de cupones
(vouchers) con los que los usuarios pueden adquirir ciertos servicios a determinados
proveedores públicos o privados. El empleo de precios nominales reduce la motivación de los
usuarios, pero no tiene por qué destruirla totalmente, siempre que estos precios ficticios
reflejen un coste real de oportunidad, como sucede cuando los usuarios pueden adquirir otros
bienes o servicios distintos con esos recursos o, al menos, los mismos bienes y servicios, pero
de proveedores diferentes.
En todo caso, para ser un mecanismo eficaz de control, conviene que el proveedor esté en
situación de competencia, o que, al menos, sus clientes puedan emplear esos recursos para
fines diversos. Si, por ejemplo, se asignan a cada departamento de una empresa 100.
euros que pueden gastar sólo en fotocopias, estos departamentos están poco motivados para
controlar a una sola fotocopiadora interna. Si, en cambio, pueden gastarlos en otros
consumos, la controlan implícitamente al desplazar su demanda, aunque, al hacerlo,
complican el problema presupuestario.
3.2. Los incentivos de los proveedores
En cuanto a los proveedores, las opciones genéricas más importantes son las
representadas por las posibilidades de organización divisional distintas de los centros de
gasto, que son los centros de coste, centros de ingreso, centros de beneficio y centros de
inversión, cuyos nombres ya señalan cuál es el correspondiente indicador de rendimiento, así
como la franquicia, fórmula híbrida entre organización y mercado.
Simultáneamente, procede ligar la retribución de los responsables del centro a algún
indicador de su rendimiento, de modo que tengan interés en rentabilizar el uso de los
recursos. Por ejemplo, el director de una escuela que haya conseguido aumentar su demanda
o mejorar el rendimiento académico de sus alumnos puede ser compensado con una prima
anual o un ascenso. Viceversa, si los indicadores de rendimiento empeoran, además de que la
dirección actual pierda ingresos y vea reducidas sus posibilidades de ascenso, podría
suspenderse la autonomía de la escuela o nombrar una dirección provisional para reformarla.
3.3. Posibilidades genéricas de diseño organizativo
En el fondo, se intenta recrear el funcionamiento propio del mercado (se habla por ello, a
menudo, de “mercado internos”). Idealmente, el sistema debe introducir competencia, tanto
entre proveedores como entre los distintos usos que los clientes pueden dar a los recursos. No
obstante, esta recreación del mercado puede efectuarse en grados muy diversos, incorporando
un número variable de los elementos que lo caracterizan.
La tarea del responsable de una reforma dirigida a introducir mayor competencia en una
organización basada en centros de gasto comprende un cambio inicial en el diseño
organizativo y su posterior gestión continuada. En cuanto al diseño, ha de decidir, por un
lado, qué derechos de decisión delega a los usuarios y proveedores y qué derechos se reserva;
aunque sí transforme su naturaleza. El control vertical ha de asegurar que el control mutuo entre usuarios y proveedores funcione correctamente, de modo que ambos tipos de departamentos se comporten de la manera que interesa a la organización y no aprovechen su libertad en beneficio propio y en contra del interés colectivo. Para que, por ejemplo, las decisiones de los usuarios contribuyan al control de sus proveedores es preciso que el rendimiento de éstos sea evaluado y retribuido, y que las decisiones de los usuarios influyan debidamente en esa evaluación. En la medida en que, por el contrario, la evaluación del rendimiento de los proveedores sea incorrecta o incompleta, será más difícil que las decisiones de los usuarios puedan constituir un control eficaz de dichos proveedores.
Por todo ello, el control vertical puede ser incluso más intenso que antes de las reformas, pues los centros usuarios y proveedores toman ahora por sí mismos un mayor número de decisiones que antes se tomaban centralmente. Sobre todo, si a la mayor libertad se asocian incentivos más intensos, en aplicación de un conocido principio de la teoría de incentivos que afirma que al aumentar la intensidad de los incentivos corresponde utilizar un control más eficaz.
Aplicación 7.4. La creación del “mercado interno” en el National Health Service (NHS) inglés
Desde los años 1980, ha aumentado la tendencia a mantener la financiación pública de servicios públicos que son proporcionados por entidades en competencia, tanto privadas como públicas. En ocasiones, ello requiere modificar radicalmente departamentos que venían siendo organizados como centros de gasto. Uno de los casos más espectaculares fue la reforma en 1991 de la asistencia sanitaria pública británica, el conocido como National Health Service (NHS), que durante décadas había sido uno de los buques insignia del llamado Estado de Bienestar.
La idea central de la reforma fue separar en organismos públicos independientes la financiación y la producción de los servicios sanitarios. Las autoridades sanitarias regional empezaron a actuar como “compradores” internos, contratando y adquiriendo servicios a los médicos generales o de cabecera ( general practitioners o GPs) y a los hospitales, de modo que, al actuar como tales compradores, se concentraban en averiguar cuáles eran las necesidades sanitarias de su población, dejando que los “productores”, en un régimen competitivo, se ocupasen libremente de gestionar los recursos y encontrar soluciones para satisfacer su demanda.
Para ello, el presupuesto total se repartía entre los compradores internos en función del tamaño y características de salud de la población atendida. Los fondos seguían a los pacientes, de modo que los proveedores recibían recursos en proporción a la demanda que atendían. No obstante, algunos servicios de alto coste, como investigación, enseñanza, accidentes y urgencias, seguían siendo pagados por las autoridades centrales.
Los médicos de cabecera, que ya habían venido funcionando bajo un contrato nacional renovado anualmente, en el que su paga dependía tanto del número de pacientes —el componente variable— como de ciertas tipologías atendidas, pasaron a estar más incentivados para competir por pacientes. La retribución variable con el número de pacientes se elevó del 46 al 60 por 100. Se establecieron también primas por excelencia clínica y financiera. El gasto en medicamentos quedó sujeto a un régimen presupuestario: cada médico dispone de un presupuesto indicativo, mientras que el de cada autoridad regional es cerrado. Los equipos de médicos de cabecera pueden organizarse como centros de gasto para proveer asistencia primaria y “comprar” servicios hospitalarios. Se les asigna entonces un presupuesto cerrado, cuya cuantía es función del número y tipo de pacientes. Con él, han de proporcionarles asistencia primaria y adquirirles servicios hospitalarios. Se esperaba que al año de iniciarse la reforma un tercio de los médicos de cabecera trabajase bajo este sistema, que les permitiría mayor libertad para contratar y pagar al personal de apoyo. El objetivo perseguido al asignar presupuestos a los médicos era evitar la asimetría informativa que perjudica la elección libre directa por los pacientes y mantener, desde el punto de vista del paciente, el carácter gratuito y abierto de la asistencia sanitaria.
En principio, los hospitales podían funcionar como entes autónomos o “en gestión directa”, manteniendo la dependencia de la autoridad regional. No obstante, en ambos casos habían de contratar la provisión de servicios con las autoridades compradoras. Enseguida optaron por el autogobierno 57 centros y al año se incorporaron otros 113, con lo que los hospitales autónomos empezaron a gestionar más de un tercio del presupuesto total del NHS. Podían desarrollar su propia estructura directiva, y gozaban de libertad para establecer condiciones laborales y salariales, endeudarse y vender activos. La autonomía iba acompañada de responsabilidad: al ser autosuficientes en lo financiero, podían llegar a quebrar. Se pretendía convertir los hospitales en proveedores competitivos que adaptasen su oferta a las necesidades de la población, en lugar de hacerlo a los intereses de los médicos especialistas que los dominan. En principio, el rendimiento de los hospitales autónomos mejoró: redujeron las listas de espera una cuarta parte, ligaron más el salario al rendimiento y la opinión de los médicos hacia el nuevo sistema era positiva.
Las autoridades regionales quedaron también liberadas de su tareas directivas y podían concentrarse en adquirir servicios sanitarios para su población. La autonomía presupuestaria debía incentivar la eficiencia y poner de manifiesto en qué regiones y hospitales se derrochaban recursos. Antes, los recursos se distribuían más en función de la oferta —incrementando las asignaciones históricas— que de las necesidades de cada zona geográfica.
Se temía en un principio que los médicos de cabecera tratasen de seleccionar pacientes de bajo coste o rechazasen su hospitalización, para ahorrar recursos e invertir los sobrantes en sus clínicas ambulatorias. Se intentó controlar el problema mediante la evaluación y retribución variable por el órgano supervisor, y por el hecho de que la asignación presupuestaria dependiese del número y edad de los pacientes. También se temía que los hospitales autónomos monopolizasen su demanda regional, por la cautividad que provoca la proximidad geográfica. Sin embargo, enseguida se empezó a temer como riesgo más grave el que se incentivase un exceso de competencia, pues se observó la competencia incluso en el ámbito rural, donde los hospitales están más distanciados.
En teoría, sería de esperar que se redujese la calidad, al adaptarse los hospitales a la demanda, y que cambiasen los propios atributos del servicio, al prestar más atención a las listas de espera que a la calidad puramente sanitaria. Sin embargo, las restricciones políticas pueden imponer aumentos del coste y la calidad asistencial. La reforma incrementó diversos gastos de administración, tales como el número y salarios de los directivos y contables empleados por el NHS, e hizo precisa una ingente inversión informática, de unos 600 millones euros, para manejar este “mercado”.
La autonomía y competencia debería fomentar la búsqueda de mejores soluciones premiando a los hospitales más eficientes, motivando la reorganización de los demás y cerrando los que no consigan mejorar. El cierre de hospitales era la prueba más difícil que había de superar el nuevo sistema y los primeros indicios fueron negativos. Para tranquilizar los ánimos, el Ministerio se reservó el derecho a intervenir cuando algún hospital se encontrase amenazado de cierre, lo cual parecía probable pues optaron por el régimen autónomo varios hospitales que atravesaban dificultades financieras. En realidad, no se sabía qué hacer con los hospitales ineficientes. Cerrarlos suele ser imposible. En el caso de la educación, que pasó antes por una experiencia similar, dando a los padres libertad de elección y a las escuelas autonomía financiera, se habían adoptado en Inglaterra soluciones intervencionistas pero se descartaba el cierre: simplemente, las escuelas menos competentes pasaban a ser regidas por un director nombrado con el fin de reestructurarlas.
En principio, se introdujeron cambios menos sustanciales o más lentos de los inicialmente previstos. Reformas más radicales hubieran tenido un coste político prohibitivo o hubieran requerido más dinero para suavizar su introducción. Los contratos se limitaron a describir las prácticas anteriores a la reforma, ya que los nuevos contratos debían respetar los compromisos anteriores. Por ello, los pacientes eran enviados adonde solían. A última hora, también se retocó el mecanismo de asignación presupuestaria capitativa. Londres fue exceptuado provisionalmente del marco general, pese a su exceso de oferta asistencial. Por otra parte, se fijaron objetivos de rendimiento inferiores para los médicos de cabecera urbanos y se elevó sustancialmente la retribución de los directivos.
Los primeros hospitales autónomos tenían menos libertad de la esperada. Se mantenía sobre ellos un control central y no podían pagar al nuevo personal sueldos mayores que los demás hospitales, ni endeudarse en los mercados financieros. Para decisiones de desinversión, debían pedir permiso. No obstante, al mes de iniciada la reforma, dos hospitales londinenses anunciaron planes para reducir 900 puestos de trabajo, lo que indica la fuerza potencial de la reforma; y sus limitaciones: el incidente fue aprovechado con éxito por la oposición política para criticar la reforma con fines electorales, y por la organización médica para pedir más recursos.
En resumen, la reforma inicial del NHS fue un ambicioso proyecto racionalizador. Pero ejemplificó también las limitaciones de la acción política: pese a que dista de ser una solución de mercado, fue emprendida tarde y a desgana, y el Gobierno está tentado a comprar su aceptación por los electores aumentando el gasto, las rentas de los proveedores y la calidad de los servicios.
Fuente: Adaptado de ARRUÑADA, Benito, “El mercado interno de salud: La reforma del National Health Service”, Revista de Economía , núm. 11, 4.º trimestre, 1991, 80.
Ejercicio: Investiga acerca de la evolución de esta reforma y, en especial, las nuevas propuestas iniciadas por el nuevo gobierno de coalición desde el año 2010, a partir de la información publicada en The Economist o en el Financial Times.
3.5. La libertad de elección como generador de incertidumbre
El cumplimiento de estas dos condiciones, de competencia y coste de oportunidad, exige un cierto grado de libertad para elegir entre un proveedor interno o la adquisición en el exterior, y para distribuir libremente una asignación global de consumos internos. Estas libertades son necesarias para que el cobro interno funcione adecuadamente como control de la eficiencia productiva. Sin embargo, se plantea un problema difícil de salvar, ya que, debido a las carencias informativas de quien confecciona el presupuesto, esas libertades generan incertidumbre sobre la utilización real de los recursos, lo que dificulta su asignación eficiente entre los diversos departamentos.
Para simplificar, pensemos en sólo dos divisiones o departamentos, y supongamos que a primeros de año se asigna una cantidad de recursos a ambos. Esta cantidad figura a la vez como dotación de recursos para pagar materiales y mano de obra en el departamento vendedor y como fondos
del Cuadro 7.5, donde las compras externas (750.000 euros) exceden el volumen presupuestado (500.000 euros), generando un derroche de recursos de 250.000 euros.
Cuadro 7.5. Realización de los presupuestos cuando se prevén compras externas por valor de 500.000 euros y la cifra real asciende a 750.000. (Cifras en miles de euros) Servicio de Conjunto de 10 fotocopias departamentos Cifras pre- Cifras Cifras pre- Cifras supuestadas reales supuestadas reales Gastos (alquiler, papel, sueldos, etc.) 500 500 Ingresos, por ventas a departamentos 500 250 Compra interna de fotocopias 500 250 Compra externa de fotocopias 500 750 Gasto externo total 500 500 500 750 Derroche de recursos 250
En resumen, ambas posibilidades de diseño organizativo, que consisten en conceder o no libertad para adquirir bienes o servicios en el exterior (o para emplear libremente un presupuesto de gastos internos, lo que tiene similares efectos) plantean problemas específicos. Por un lado, la ausencia de libertad hace que el cobro interno de los servicios sea menos efectivo para motivar a usuarios y proveedores. Al disminuir el coste de oportunidad de los recursos, no evita el exceso de producción y la baja calidad propios de los centros de gasto discrecional. Por otro lado, la libertad para elegir suministros internos o externos y para repartir los consumos internos origina incertidumbre y un potencial derroche de recursos cuando se estima erróneamente la demanda interna. (Hemos visto el caso en que esta demanda interna es inferior al nivel previsto, pero se plantea un problema similar, aunque generalmente menos grave, cuando la demanda interna excede la capacidad del centro productor).
Ciertamente, la dificultad para conciliar la libertad de elección con la eficiencia en la asignación de recursos varía con diversas circunstancias de la organización, relacionadas en última instancia con la capacidad para prever los consumos y mover con rapidez los recursos. Por un lado, la composición de los gastos de los centros consumidores influye sobre las posibilidades de predecir con mayor o menor exactitud sus consumos. Pero el papel más esencial lo representa la flexibilidad con que se cuente para recontratar o para reubicar internamente los recursos utilizados por el centro productor: cuanto mayor sea esta flexibilidad, menor será el derroche potencial de recursos, ya que un error de planificación puede corregirse con rapidez. En general, es de esperar que cuanto mayor sea el peso de los recursos fijos, más costosa será su recontratación o reasignación. Por otra parte, la regulación laboral sobre contratación indefinida, despido y reglamentación de puestos de trabajo suele afectar en gran medida las posibilidades de reasignar recursos humanos.
Aplicación 7.5. Dificultades de la competencia entre centros educativos
Durante los años 1980, se introdujo en España un sistema de financiación pública de la enseñanza privada. El sistema funciona de manera que las Administraciones Públicas subvencionan a los centros concertados y los padres eligen con relativa libertad a qué colegio envían a sus hijos. El resultado fue una caída en la demanda de los centros públicos y una saturación de los privados concertados. La respuesta de las Administraciones fueron normas como la LOGSE, que estipulaba un máximo de 25 alumnos por aula, a la vez que se limitaba la expansión de los centros privados concertados. Esta es una muestra del tipo de políticas seguidas:
El consejero de Educación del Principado, Javier Fernández Vallina, firmó ayer el cierre de medio centenar de aulas en los centros concertados para el próximo curso tal como había acordado la pasada semana la comisión de conciertos. La decisión supone un gran mazazo para el sector de la enseñanza concertada, que ya ha anunciado que recurrirá ante la jurisdicción contencioso-administrativa al entender que la supresión afecta a colegios que tienen suficiente demanda de alumnos y atenta contra el derecho de los padres a elegir centro para sus hijos.... La supresión de aulas atiende a dos criterios fundamentales, tal como sostiene Fernández Vallina: la racionalización del uso de los recursos públicos y la mejora de la calidad de la enseñanza. El titular de Educación considera que la fórmula de suprimir unidades en la concertada es fruto de la disminución de la
natalidad en los últimos años y, en consecuencia, del descenso de la población escolar: “Éste es un hecho innegable de consecuencias económicas y sociales”, subraya. La concertada discrepa abiertamente sobre esta tesis: en su opinión, la disminución del alumnado debería repercutir sobre las dos redes. La pública, sin embargo, no perderá aulas en este proceso. Fernández Vallina, que en alguna ocasión ha declarado que la “prioridad moral” de la Administración regional es la escuela pública, ha decidido asumir los criterios de la comisión de conciertos al considerar que “producen la oportuna garantía para el mejor cumplimiento de los fines del servicio público de la Educación” y permiten la cohabitación “del derecho a la educación y la libertad de enseñanza”. El comunicado también recoge que el incremento del 7,4 por ciento del presupuesto dedicado a la enseñanza se destinará «en condiciones de equidad» para atender a las redes pública y privada. (Sarralde, 2001).
Estos cierres forzosos y restricciones reducen la capacidad de los centros concertados y contienen la huida de los alumnos de los centros públicos. No sólo impiden aprovechar la actividad de control que ejercen los usuarios. En última instancia, pueden acabar contagiando a los centros concertados con las ineficiencias, que a juicio de los usuarios, exhiben los centros públicos. Alternativamente, podría haberse aprovechado la oportunidad para reformar el sistema en la dirección que indicaba la demanda: reformando o cerrando centros públicos.
4. Divisionalización con medida objetiva del producto
4.1. Centros de coste
4.1.1. Utilización e idoneidad
Con frecuencia, las fábricas y similares unidades productivas son organizadas como
centros de costes. Esto significa que su director es responsable del uso de buena parte de los
recursos empleados para producir un determinado producto o servicio. Ello le permite
concentrarse y especializarse en la búsqueda de la eficiencia productiva sin verse distraído
por las variaciones externas que experimente, por ejemplo, la demanda de su producto. De
manera coherente, al evaluarlo se da mucha importancia a su capacidad para reducir costes.
4.1.2. El problema de la calidad
Los directivos de los centros de costes tienden a preocuparse fundamentalmente por la
contención de éstos. Ello puede conducir a que, en su búsqueda de la eficacia productiva,
sacrifiquen los atributos cualitativos del producto. Por este motivo, para que sea viable
organizar una división como centro de costes, es necesario que la dirección de la empresa
disponga de medidas objetivas no sólo de la cantidad, sino también de la calidad del producto
de esa división. Para ello, se necesita que la información sobre el producto sea observable,
transferible y general. Así pues, es lógico que los centros de costes se empleen con mayor
frecuencia en unidades de fabricación: la calidad de las manufacturas es más fácil de medir y,
de este modo, se evita que el énfasis en reducir los costes de producción degenere en menor
calidad.
4.1.3. El problema del nivel de producción
Un centro de costes puede tener diversos objetivos, que sólo en ciertas condiciones dan
